基于公民权利的城市社区治理建构——对深圳市南山区“单位制式”治理的制度分析

周 庆 智

(中国社会科学院 政治学研究所,北京 100028)

·政治发展研究·

基于公民权利的城市社区治理建构
——对深圳市南山区“单位制式”治理的制度分析

周 庆 智

(中国社会科学院 政治学研究所,北京 100028)

过去，城市社区是“单位制社会”，政府通过单位来管理社区，社会成员隶属于一定的单位，单位组织是社区管理结构的基本单元，资源所有权在政府，社会成员与政府之间的关系是一种从属和依存关系。当前，随着分配机制多元化和资源替代性发展，单位对社会成员而言不再是生存、发展所系的不可替代的依靠，这就要求社区治理从“单位制式”管理向现代社区治理转型。但当前社区治理关注的是制度而不是人，城市基层政府的社区治理中还在用“单位制式”管理的思维和方式来回应社区的变化，这是当今社区治理现代化转型所面对的根本问题。从以单位为管理主体转变为以公民为治理主体，把社区治理建基于公民权利的社会自治的法治保障之上，这才是中国城市社区治理建设的基本要义。

城市社区治理；“单位制式”社区治理；公民权利；治理现代化；深圳市南山区

改革开放以来，城市社区管理随着体制结构的变化，在“单位制组织”之外产生了大量“非单位制组织”，表现为利益群体的出现、分化和不断增长。社区管理结构的变化对传统的社区管理方式形成了冲击和压力，或者说，社区管理不再能够维持一种单一的控制与依存关系，利益群体的多元化与社会的多样化，给社区管理带来的不仅仅是复杂的结构变化，更是社区治理体制所面临的治理危机和制度变革压力。

显然，政府靠“单位制式”管理——纵向靠单位横向靠街居组织——来维持社区秩序，已经变得复杂且难有作为，但传统社区的权力关系并没有改变，也就是说，政府“单位制式”管理的思维和管理方式并没有发生变化，几乎所有城市社区管理的基本组织架构差不多还是原来“单位制式”管理组织架构的延伸或放大。例如，街道办对社区的管理调适只涉及控制的广度和深度，有的是把宪法上赋予自治地位的居委会“再行政化”，有的是以“工作站”的名义将街道办直接深入社区居民生活当中。这实质上是政治逻辑主导的管理思维和强力管控下的网格化秩序。这一切做法都是为了加强“单位制式”社区管理——纵向到底横向到边，它追求的是管理效率，以便满足社会的多样性需求，而不是放手推动社会自治发展和社会组织成长。例如，现在很多所谓的民间团体，其实是官办或者半官方性质的，即使各种名义下的协会也不是民间性质的，因此他们不是社会的一部分，而是官的延伸、政府的延伸，不能成为(也不是)社区治理的主体。事实上，对社会自治发展来说，今天的社区管理只要运用单位制式的细致而严苛的各种规定，就能够把那些具有独立性和促进性的社会团体阻止在社区治理之外。

但是，不断增大的社会空间和不同社会群体的自治需求，对过去那种一统天下的“单位制式”社区管理形成了挑战和压力。换言之，如何让社会组织成为社区治理的主体，如何让社区或社会生活变得和谐有序，避免社区成为酝酿社会矛盾和冲突之所，这就要首先检讨“单位制式”管理，并从体制上制度上以及管理思维和管理逻辑上做出改变，找到新的社区组织化关系和社区治理变革的方向。

一、“单位制式”社区管理模式

20世纪中叶以后，中国的城市社区管理是所谓的“单位制式”管理模式。这种管理是一种以“单位制”组织为主体、以基层地区“街居制”管理为辅助的社区管理体系。通过单位这一组织形式管理职工，通过街居组织管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现对城市全体社会成员的控制和整合，达到稳定社会和巩固政权的目的。

计划体制下，“单位制式”管理模式是国家控制社会最行之有效的管理方式。对于高度集权的政治体制和高度集中的经济体制来说，要达到社会秩序的整合，单位制从组织上提供了非常有效的保证，发挥着政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征，构成一个庞大而严密的社会组织体系，并发挥着三个重要功能。其一是政治动员。单位制度中的单位，具有重要的政治功能，每个单位都有一定的行政级别，每个单位都是由干部和工人这两大政治身份的人群所组成，每个单位都通过设置健全的党群组织作为政治动员的主导力量。因此，通过单位这种高效率的政治动员机制，党和政府可以运用自上而下的行政手段，大规模地组织群众投入各种政治运动，以实施党和政府的各项方针和政策。其二是经济发展。计划经济体制下，国家控制了几乎所有的资源，国家对资源的调控和配置是通过各类单位组织进行的。党和政府通过编制单位隶属关系网络，使每一个基层单位都隶属于自己的上级单位，上级单位可以全面控制和支配下级单位，而上级单位又隶属于中央和省市行政部门。因此，党和政府可以通过上级单位对下级单位下达工作任务，调拨分配人力、物力、财力等资源。其三是社会控制。单位制将人们组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，通过充分就业、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，实现整个社会生活的高度组织化。这是一种“单位办社会”的体制，在这个体制中，社会成员被纳入行政权力控制范围之内，整个社会实现了高度的一体化和组织化。

从社会发展角度看，“单位制式”管理统合了绝大部分社会空间，也就是说，国家极度扩张，给社会自治留下的空间很小，社会几乎消失。换言之，“单位制式”管理没有给社会自主生长和自我管理留下多少空间，真正的社会组织无法成长和成熟起来，社会也不能充分发展起来，这主要表现在以下三个方面。其一，社会结构分化程度低。“国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于一身，通过对单位组织的资源分配和权力授予，拥有了直接控制单位组织的权力，并使单位组织依附于国家”[1]1。单位制管理结构造成国家直接面对民众个体，在国家与民众个体之间不存在社会中间结构，因而民众没有有效的社会组织形式实现自下而上的沟通，社会秩序完全依赖国家控制的强度和力度。依附于单位组织的结果，使得全部社会生活呈现政治化、行政化趋向，社会没有自治能力，社会的各个子系统缺乏独立运作的外部环境和内在条件。其二，国家与社会之间形成庇护关系。单位通过对资源的垄断和对社会的全面控制，使社会成员与单位之间形成了高度依附性关系。对社会成员来说，单位就是一切，工资收入、住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等，都来自单位。单位不仅控制着经济资源，还掌握着政治资源、社会资源，这些资源包括提干、入党等政治权利以及各种社会地位的获得和身份的合法性界定，如衣食住行的权利、生老病死的认定、婚姻许可等等。“这种单位组织给予他们社会行为的权利、身份和合法性，满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益、控制他们的行为”[1]3。与此互为表里，单位形成一个垂直型的社会，社会成员被分割在不同纵向的社会空间之中。每个单位就是一个小社会，在这个小社会里，单位通过提供各种福利设施如学校、医院、食堂、浴室等，满足单位成员的基本需求，社会成员无须他求，这种自足性消解了社会交往的需求。但同时，社会成员也没有自由流动的空间，单位将每个人员牢牢地固定在每一个工作岗位上，而每个单位成员的生活空间被固定在相对稳定和封闭的垂直型的单位之中。概言之，单位通过垄断所有权(政治、经济、社会资源)形成了对社会成员的绝对支配关系——控制与庇护关系。其三，如此，在上述庇护关系中，公民权利让渡给单位或国家。由于个体与单位之间的隶属和依存关系，个体的所有权益诉求都要依靠单位来判定，如此一来，个体的权利——政治权利、经济权利、社会权利、个人权利——也上交给单位组织，单位成为类似于家族共同体的组织，其成员个体的权利主张没有多少意义。总而言之，单位组织是国家分配社会资源和实现社会控制的形式，“单位制式”管理的直接后果就是社会丧失了自治能力。

以单位为单元来达到对社会的全面控制和管理还会产生一个问题，那就是如何管控单位以外的特定群体或功能群体，如无单位归属的人。从社会层面来讲，还有一个横向管理的问题，这个问题的解决是依靠所谓的人民团体或者叫政府办的社会组织，这些社会组织是准政府组织，其功能也体现出是党和政府的外围组织。*人民团体有8个，即中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国青年联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中国全国归国华侨联合会、中华全国工商联合会。除此之外，还有十几家，如中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社等。从社区层面上看，这个特定群体或功能群体指的是社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等无组织的街道居民，即无单位归属的人，他们应该如何管理？这就要求“单位制”管理必辅之以“街居制”组织——街道办和居委会来达成，如此一来，一个整合了纵(单位)横(单位之外社会成员)社会群体的社区管理体系就完备起来。

城市社区“单位制式”管理，以单位制为主、街居制为辅。所谓街居制，就是地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制组织来开展工作，通称为街居制，它扮演着政府的“腿”的角色，被动地执行上级下达的任务。街居制建立的政治目的是“把市民组织起来”，以达到政治动员和社会整合的效果。具有历史意味的是，从建制初衷看，居委会本是群众自治组织，彭真于1953年向中共中央提交的《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》提出，“街道的居民委员会必须建立，它是群众自治组织，不是政权组织，也不是政权组织在下面的腿”。然而，接下来该报告的政治逻辑却是“城市街道不属于一级政权，但为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担，还需要设立市或区政府的派出机关——街道办事处”。1954年第一届全国人大四次会议制定并通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。按照条例规定，街道办事处的任务是办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，动员居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作，调节居民间的纠纷等等。综合上面矛盾的表述可见其内涵：一是有“领导”的居委会或群众自治组织；二是为了管理和秩序，建立街道办事处；三是街道办事处是政府一级，居委会是政府的“腿”。简言之，街居制是社区“单位制式”管理的实体，是单一主体(政府)管理建制的一部分，在这里，所谓的群众自治没有法理上的意义，只是(政府)社会控制手段的不恰当说法而已。

事实上，今天所谓的城市社区治理，就是过去街居制和单位制管理的历史延续，所不同的是，今天的城市社区结构已经发生巨大变化：单位体制不断弱化，无单位归属人员以及外来人口日益增多——无组织的街道居民(过去指社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象)大量进入社区并改变着社区的治理结构。单位功能的弱化，主要是指单位(行政、事业、企业)逐步回归到它本来的功能和任务，比如现代企业制度的建立、事业单位分类管理制度的推行以及机关单位后勤体制的改革，使得各单位将自己原来承担的政治行政职能、社会职能剥离出来，回归政府和社会。这个功能的弱化，使其在社区管理中的地位和作用下降，在社区群体的体量构成上变小。不仅如此，由于社会组织还没有完全成长起来，那么，对基层政府来说，就必须改变过去自上而下对社区的介入方式，以促进社会管理的改进。对于中西部的老社区来说，由于社会流动不剧烈和产业发展分工程度低，无组织的街道居民还不足以改变社区治理结构和社区治理方式；但对于东南部发达地区的社区尤其是像深圳南山区这样的新建社区来说，因社会流动增大、经济分工发达，无组织的街道居民不断进入社区而成为社区治理结构重要的一部分，有的已经是社区治理的主体力量。然而，在深圳南山区的社区治理实践中，我们依然看不到过去“单位制式”社区管理的转型，社区结构的变化并没有改变“政府把社会组织起来”的一贯做法，仍然没有实现“社会自己组织起来”，那些所谓的社会组织，不是真正的社会组织，是准政府组织或是半官半民的社会组织，它们不是社区治理的主体[2]。概言之，虽然今天的社区治理结构的组织依存关系已经发生变化，但旧的“单位制式”管理组织结构和管理方式却没有发生与之相适应的变化，社区治理的实际运行体制与社区治理结构的变化，存在着难以调适的矛盾和难以克服的张力，这也是本文所关注问题的核心意义和价值所在。

至此，我们对“单位制式”社区管理做一个简明的概括。“单位制式”管理是国家通过对单位组织的资源分配和权力授予来控制社会的组织管理形式，也是社区管理的基本原则和运作方式。它以单位作为社区治理的基本单元，其实质内容是所有权集中在一个行政权威上，治理的方式是单中心的或一元的管制与服务，由垄断权威性资源与配置性资源而达到一个相对平衡的社会秩序。实际上，这种管理方式是以效率为核心的科层制行政方式。计划体制下的经济社会结构是“单位制式”管理存续的充分条件但不是必要条件。也就是说，“单位制式”管理并不会因为单位体制的弱化而退出历史舞台，即使在单位这一治理单元不足以挤压社会空间时，它的治理理念和治理思维也可能会继续存在下来。或者说，经济社会变化并不会必然阻止“单位制式”的管理思维极力推展到所有的社会空间中去，尽管社会空间在不断地扩张。

“单位制式”管理的本质是一种统治的结构，政府控制所有权，并以强制力防范社会的方式来维持社会稳定和社会秩序。它的基本特点有三个，其一是泛政治化。防范社会是威权体制的功能性表现，它的认知是不能让社会组织发育和成长，它直接面对公民个体，并通过资源分配和权力授予来把这些分散的个体组织起来，令其直面国家，由国家来代行个体的社会功能，这也意味着个体的权利直接收归于国家掌握之中。其二是权威单中心化。贯穿于这个体制的内在逻辑是，不容许任何政治力量或社会中间势力与之分享权力、形成一种权力竞争关系。换言之，体制外的社会力量必须以“政治正确”的原则纳入体制当中，而不能任其发展成为异己的政治力量或社会力量。因此，维持一个单中心权威，就是维持所有权集中在国家或政府，就是维持党政权力对社会的绝对主导和绝对管控，这个单中心权威与民主无关，只与所有权的垄断和效率有关。其三是治理科层化。科层化治理是“单位制式”管理的基本运作方式，过去是这样，现在也是这样。在社区治理的意义上，科层化就意味着“把市民组织起来”，并依照科层制的方式运作起来，这个以科层制运转起来的社区治理， 其唯一的主体就是政府，其他所谓的主体并不存在，只是旧的社区行政权力结构中的一个“单位”而已。

二、从“单位制式”管理到社区治理：管理机制问题抑或体制性问题

改革开放以后，在单位制式“纵向到底横向到边”的管理模式之外，出现了越来越大的单位和街居及官方或半官方社团组织不能有效管控的社会空间，就是说，过去那种“纵向靠单位横向靠街居组织和官方或半官方的社团组织”的管理模式已经不能适应当前城市社区的现实发展状况。社区治理已经发生了结构性的变化，不断进入社区的群体有来自市场的商人(个体户、私营企业主、自由职业者)、来自乡村的农民工，甚至还有集聚成落的外籍人口。在过去，这些人的身份标签是投机倒把的“奸商”“盲流”、居心叵测的外国人，是严加管制的对象；但现在，这些人都是具有合法身份的职业人和自由人。而且，因多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，从而形成了众多的社会阶层，并且由这些人组成的社群还在不断地成长壮大。面对这样的变化，社区管理者仅仅依靠“单位制式”的科层管理方式已经无法将分化的社群统揽于其视野之下，但它又不能放弃所有权和垄断权，那么，要实现“纵向到底横向到边”社区全覆盖的最大化，从单位管理的逻辑上看，只能有三种办法：其一，提高管理效率，比如渗透社区各个角落的网格化管控方式；其二，将无单位归属或体制之外的社会成员组织进官方或半官方的社会组织中；其三，不断将社会空间“再行政化”，比如将居民自治组织行政化或将基层行政力量渗透于社区所有领域当中。事实上，这三种办法基本都贯穿于今天的城市社区治理的实践当中。也就是说，社区结构的变化并没有改变社区的权力关系，政府权力“下放”社区只是它认为这是个有效的治理方式，如果认为无效那么它随时都可以进入，这在社区权力结构上没有任何障碍。因此，所谓的社区治理创新，并不是从旧体制逐渐走向新体制，而只是在这三种做法上追求更具效率、更具渗透性的科层化管理方式而已。

深圳南山区社区治理就是“单位制式”管理的典型——试图以模式的方式把它固定化。这个社区治理就是所谓的“一核多元”模式—— “1+3+N”：“1”代表社区综合党委(总支)；“3”代表社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心；“N”代表各类社区社会组织和驻辖区的企事业单位。进一步讲，所谓“一核多元”，就是以社区综合党委(总支)为核心，以社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心三个重要主体为依托(所谓“三驾马车”)，农城化股份公司以及其他社区社会组织、业主委员会、物业管理公司以及驻辖区企事业单位等多元主体密切配合、多元互动、多方参与、共建共享，从而最大限度地增加社区和谐因素、增强社会发展活力。 地方政府不仅认为这个社区治理模式具有“复制性”，而且认为这个模式就是“现代社区治理结构”，就是当下国家正在大力推动的社会治理现代化的多元民主治理模式。

实质上，这个“一核多元”的社区治理模式就是单位制加上街居制的旧制度的翻新，或者说，就是传统的单中心的社区管理结构的延续、巩固和强化。社区综合党委的作用，就是把社区党组织资源整合起来，发挥组织力量，形成合力；社区居委会的作用，是协助区政府及街道办事处在社区开展工作，负责组织居民开展便民利民、自助互助等志愿服务以及群防群治和调解民间纠纷、制定居民公约、收集意见建议等活动；社区工作站，是区政府、区职能部门及街道办事处的派出机构，名曰社区工作平台，它的主要功能和作用是贯彻政府的政策和领导社区工作；社区服务中心，是提供社区服务的综合平台，由社会组织中标运营，负责提供政府资助或购买的社区助老、助残、优抚人员、特定人群、妇女儿童及家庭、社区青少年等基本公共服务，以及社区居民融合、社区慈善、社区志愿等居民自助服务和便民利民的社区商业服务。概括地讲，深圳南山区的社区治理具有“管理下的控制”与“控制下的管理”的基本特征。换言之，它面对多元化的社会做出了策略性的政策调适，但它的管理原则和管理思维没有做出相应的改变。所谓“三驾马车”，就是工作站、居委会、社区服务中心。工作站是街道办的派出机构，贯彻执行政府的行政任务，具有所谓“小政府”(当地政府也是这样对社区工作站定位的)的地位和特质；居委会不是自治单位，而是带有监督和汇集民意的资政性质的组织，有的社区居委会与工作站合在一起成为工作站的附属部分，有的社区居委会有名无实；社区服务中心则是为政府购买服务而市场化的结果。

概括地讲，深圳南山区的所谓社区治理，就是行政权威主导的行政管理加上社会公共服务市场化，或者说，“一核多元”治理模式的本质是对社区所有权的控制和垄断，而所谓的多元参与管理，并不可能分散基层政府的权力，因此，它并不具备多少多元主体参与治理的现代特点，它构建的“纵向到底横向到边的现代治理结构体系”，只不过是对过去“单位制式”管理体制的强化和巩固而已。

回过头来看，现在的街道办事处和居委会，包括深圳南山区的街道办和居委会，其功能和地位，与1954年的条例和1980年的条例中规定的功能和地位并无二致。1954年第一届全国人大四次会议制定并通过的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》规定了街道办和居民委员会的性质和任务——街道办事处是政府的一级，居委会是政府的“腿”。而在1980年全国人大常委会重新公布的《城市街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》中，街道办事处、居民委员会的机构和职能得到了进一步发展。就街道办事处而言，一是工作对象大大拓宽，随着经济体制改革和社会结构转型，街道工作的对象扩展到了辖区内所有的居民和所有的单位；二是工作任务大大拓展，随着城市管理的改革和居民需求的多样化，很多街道办事处的任务已经拓展到100多项；三是机构设置和人员编制大大扩充，许多街道办事处的人员达数十人甚至超过了百人，组织机构也已“科室化”。就居委会而言，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过并颁布了《城市居民委员会组织法》，居委会工作也进一步得到扩展：一是工作范围拓展到社区的方方面面，包括宣传法律法规和国家政策、维护居民的合法权益、办理公共事务、调节民间纠纷等；二是推动居民自治；三是居委会动员居民和辖区单位普遍开展便民利民的服务活动。除了功能的加强和扩展，街道办和居委会的本质规定没有任何变化。

从改革开放以后社区组织发展上看，深圳南山区社区的“一核多元”无论从原则还是性质规定上，并没有什么值得标榜的制度创新(如果有什么新东西，那就是尽量地“把市民组织起来”)，更没有出现改革旧体制建立新体制的壮举。不仅如此，它所谓的创新是选择性地从历史的经验出发，不折不扣地把20世纪中叶以后有关街道办和居委会的条例真正贯彻到底，并不断地予以巩固和强化。这一点颇具历史意味。

也就是说，深圳南山区“一核多元”的社区治理模式，是传统全能型治理模式的另一种翻版，其本质仍是一元化或单中心管理，并且是一个看起来比过去更加有效的管理方式。例如，彻底行政化的做法——工作站的覆盖、把居委会变成一个汇集民意的意见机构；借助公司化的现代管理方式，把社区居民进行组织化，等等。在实际运行中，这个模式因社区群体构成不同，其管理方式和组织形式也不同，大致有以下7种管理形式：(1)因社区主体的力量和作用不同，治理方式也不同。在前海社区，工作站与居委会合一，业主委员会和物业公司作为主体力量发挥中坚作用。在这个治理结构里，居委会是名义上的自治组织，工作站则是行政主导力量，业主委员会和物业公司是协同力量，社区服务则采取由政府购买、社区服务中心来具体运作的市场化方式。(2)以城市化过程中出现的混合组织为主体的治理方式。比如西丽街道的新围社区，它是由农城化股份公司发挥治理功能和作用的。农城化股份公司脱胎于村委会，在城镇化过程中，村民因经营房产而积累了财富，由此变身为以股份分红方式联合起来的所谓农城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集体组织的组织架构，股份公司不仅按股分红、是个营利组织，而且还承担辖区内的公共产品供给与公共服务。该组织官办与民办混合、企业与社会不分，本质上是一种“企业办社会”的传统管理方式。(3)因居民所具有的同质性特点而实行的类似公司化的管理方式，比如深圳湾社区的“一平台两中心”的管理模式。所谓“一平台两中心”，是指社区综合信息平台、行政管理中心和社区服务中心。这个社区综合服务体系以项目委托、购买服务的方式交由专业社工机构、社会组织实施，开展社区服务和部分行政服务。在这个社区管理中，社区居委会失去了功能和作用。(4)以党政合一的方式进行管理的模式。比如花果山社区，综合党委书记、党委书记、居委会主任等职务往往兼于一身，甚至将社区服务中心也置于党政系统的完全掌控之下，而其他的社会组织只具有参与协调和志愿服务的性质，没有自主性与独立性。(5)建立所谓“格长制”，对全区进行网格化管理。区委政法委、区出租屋综管办建立完善的格长相关管理制度，目前全区划分为1 372个网格，大部分社区工作人员下沉到网格，由格长统筹协调网格内各方资源，强化网格管理责任，实现工作重心下移和精细化管理。(6)以网格化管理加上渗透于社区及社会组织当中的所谓“社会领英”(地方官员的解释是社会意见领袖和社会精英)人员为管理的主要方式。从观察上看，所谓“社会领英”名实不符，只是非主流社会群体的一些年长的、有威信的、有公益心的互娱互乐活动的召集人，其还有一个名字叫“社区专员”，这个名字是从香港或新加坡社区管理上搬用过来的，但只是搬用了一个名称，并没有实质意义，这些人的影响力在主流社会之外。(7)以党政权力的社会动员方式进行管理。这种方式就是传统的“发动群众”的方式，比如月亮湾社区对行业拖车协会的组织渗透做法：找到代理人，这个代理人是真正的“社会精英”，有威望和号召力，加上亲缘、乡缘、地缘等熟人社会关系，有能力摆平“乌合之众”的诉求和异动妄为。具体做法是成立党组织，进行动员和事前预防处置，与社区党政权力建立密切互动关系。总之，上述有关“一核多元”模式的社区治理形式和方式只是想把党政“一元化”或“单中心”治理理念和治理思维贯彻其中，它要达成的治理目标是虚构出来的符号意义和管制下的社会生活秩序。

从历史上看，“单位制式”社区管理模式的最大特点就是将社会领域问题做政治化处理(而多元民主治理或治理现代化形态则是政治领域与社会领域的分离和分化)。深圳南山区的“一核多元”社区治理模式的治理思维是政治性的，治理方式是“一元化”的单中心行政权威主导方式。所谓“多元”，是对社会多元化的回应，表明的是容纳民意之义；所谓“共治”，是协助政府管理之意，表明的是行政化的协调分工管理关系。在这个治理模式中，居民只是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法提供公共产品和公共服务，然而，这样做却可能损害居民和社区的信心、能力。也就是说，深圳南山区模式的所谓“多元”，是指在社区治理当中明确不同利益群体的诉求所在，而不是民主的多元主体治理中的广泛多元的公民参与，而公民既是富有积极能动精神的公民，也是表达自身利益、影响公共政策的有生力量，参与社区决策的有机组成部分，还是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴，他们用自己的行动承担着个人在社区服务中的责任，由此，积极、主动的公民参与角色观念逐步确立[3]。

简言之，深圳南山区的所谓“一核多元”的社区治理模式，就是单中心的科层治理辅之以市场化运作和社会管理的协同，这是典型的“单位制式”社区治理模式，它的目标就是确立和强化党政权威主导的、以(全能主义意义上的)社区居民福祉为诉求的社会公共秩序。它所谓的创新，是集中在管理机制上，要解决的是管理机制的效率问题。在这个模式中，街道办和居委会的性质和功能与20世纪中叶以后的社区管理体制相比没有实质性变化。总之，对今天的社区来说，社会在发展，但权力结构并没有出现根本性变化。在这个本质规定下，社区的创新并不是什么走向多元主体参与治理、推动社会进步、改革旧体制创造新体制的所谓制度创新模式。

三、基于公民权利的现代社区治理建构

从深圳南山区的社区管理上看，所谓的多元治理，只是多元社会组织(官办的、半官半民的)协助管理的意思，这些社会组织不是真正的社会组织，是准政府组织，因而不能成为社区治理的主体，只是被赋予不同协管作用的“帮办”。从“单位制式”社区管理来看，治理的规则、机制、方式，都是政府在主导，与过去管理体制相比，没有任何实质性的改变。换句话说，这个社区治理关注的是制度和规制，或者说，关注的是制度的组织化程度和效率，它本质上轻视制度后面的人，即把人和制度的关系颠倒过来，认为制度能够决定一切，它要把社区规制得像一台机器那样运转，并向着它一厢情愿设定的目标前进。在遇到结构性的障碍时——如扩大参与的要求、权利的主张，它的解方法并不多，要么极力地阻止变革、要么极力地阻止来自社会力量的挑战和压力。

事实上，21世纪以来深圳南山区的社会管理就有许多迫切需要通过实践解决的治理问题，例如，工作站的存续问题、企业办社会的未来发展问题、社会组织的参与制度渠道问题，等等。工作站实质上是街道办的延伸机构，它存在的法理基础是什么？谁来制约它？它与居委会是什么关系？在未来的多元民主治理结构中，它的角色功能是什么？如何让居委会真正成为“基层群众自治组织”？企业办社会的模式不可持续，农城化股份公司治理结构的改造方向是什么？有自主性与促进性的社会组织吗？如果有，它们通过什么制度渠道参与到社区治理中来？归根结底，就是现在所谓的“一核多元”社区治理模式(假如它是模式的话)要往哪里走？是不断强化单中心治理，还是向着多元主体参与的民主治理结构转变？

反过来说，如果深圳南山区的“一核多元”模式的社区治理是创新，那也是过去的单中心管理模式的翻新改造。客观地讲，深圳南山区现在的做法是在丰富这种单中心管理模式，使这个模式具有更多的公共性特点，即便如此，它仍是实践中过渡的中间状态，还不足以将其上升为模式。换句话说，这种“一核多元”管理模式的实践还没有把自身总结归纳到理论或方法论的高度。与别的地区比较，尽管深圳南山区已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”，但它的治理方式并没有值得标榜的独特性或差异性。中国地方治理的体制机制没有本质上和结构上的差别，要模仿南山，也只是模仿它的实践特点，而不是什么结构或体系的独特之处。再者，从一个高度“一元化”的单中心的权威治理变为多元的民主治理结构，这会涉及基本原则的改变和体制、结构的转型，迫在眼前的是权威的减少，但此时发生的科层体制的抵制也是一股难以削弱的力量。那么，这就决定了这个变迁过程是一个从上到下的体制、制度以及基本原则的重新阐释和解构过程，在大的体制不变的情况下，这个所谓的治理创新，只是为了维持“单位制式”社区管理而做出的治理手段或治理方式上的强化和完善而已。

从根本上讲，任何政府或社会的治理都必须从保障公民权利出发。“单位制式”管理造成社会成员隶属于单位这个小共同体，这个小共同体中的个人服从于国家、集体、个人三者利益或权益调整的关系。这样的管理只对单位(制度)而不对个人，同时，个人与国家的连接也只是发生在单位当中，个人与单位的关系是一种管控的庇佑关系。在这样的共同体里，社会成员的权利——政治权利、社会权利、经济权利、个人权利等，已经部分或全部让渡给单位，单位是权威性资源与配置性资源的中心。今天所谓的社会治理创新或社区治理创新，无不纠结在国家与社会权利关系的重新阐释和界定上，但我们看到的却是，国家不断地增强和扩张它的权力，而社会自治空间也在不断地拓展并要求削弱政府的权力，两种力量——国家力量与社会力量在博弈，但因所有权在政府，政府处在强势主导地位。那么，所谓社会治理或社区治理的现代化是什么呢？归根结底就是要让社会自治，把治理落实在公民权利的保障上，这是现代社会治理的基本含义，社区治理也不例外。换句话说，如果今天的社区治理不能关注人、关注人的权利，那么，从现代文明主流趋向看，这种社区治理制度是难以维持下去的。

事实上，改革开放以后，单位体制的变革尤其是企事业单位体制的变革，导致越来越多的社会成员离开单位、离开体制，参与到经济发展带来的社会分工和多元利益群体当中，单位对这部分社会成员已失去了控制和约束力。同时，社会自治空间也不断增大，社会成员的权利主张和诉求也不断要求获得确认，上访或群体性事件是其表达方式之一。以政治原则为核心诉求的“单位制式”管理面临着巨大的挑战和压力。“单位制式”的社区治理不能持续，但这并不意味着“单位制式”的管理原则和管理思维就会适时做出改变。许多经验事实表明，顽固的“单位制式”管理思维依然盘踞和活跃在今天城市社区管理者的头脑中和管理实践中，这使得现代社区治理的制度建设与现代社区公共空间的建构变得非常艰难、也难有作为。

关于现代社会治理或社区治理的看法，不管在理论上还是在实践上有多少分歧，也不管有多少精致而严密的制度设计，都必须最终落实在公民权利的制度化保障上。“单位制式”管理把社会成员置于单位或国家这个共同体之中，在这个共同体里，个人的权利必须让渡给单位，单位就是集体或国家，所有权都在政府手里，公民权利没有多少实质内容，这样的社区治理就是强制力与物质交换的管控，政府是社区唯一的权威——权威性资源与配置性资源的中心。

随着社会资源的分散化、社会权力的多元化，社区居民的权利要求日益多样化且日益强烈。对今天的社区治理现代化来说，“我们面对的挑战不是提高效率，而是要由居民选择和决定社区的愿景。……这意味着要重新界定公民的角色，即从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者。这一新的界定要求公民对自己社区承担更大的责任”[4]。这就是说，社区治理必须倾听每个社会成员的声音和意见，必须将治理置于公民权利的制度性保障上。

第一，建构公民权利。“单位制式”管理是一种身份的管理，个人与单位的分离就是从身份到契约的转变，这是现代社会治理的一种更实质、更重要的区分。改革开放以来，中国社会分层结构的最主要变化就是“从以‘社会身份指标’来区分社会地位向以‘非身份指标’来区分社会地位的方向转化”[5]，而单位制的个体则处在国家、集体、个人三者关系之中，这是一种特殊主义伦理关系。在其中，个人权利只是一种身份的不同释义。在今天的社会里，以国家为本位的单位制特殊主义伦理关系处在解构之中，而建基于个人权利之上的社会契约关系正在不断地确立。同时，与单位这个整体分离之后的个人，有一个重新组织化的过程，个人离不开整体，但这个整体却是社会契约人的联合体，在这个联合体中个人权利得到解放并且个人作为主体而成为社会进步的推动力。

对今天的城市社区管理者来说，应该从三个方面推进公民权利的实现：其一，社会生活的最终构成要素是个人，而不是纵横交织的单位网络。所有的社会现象都是个人的意向、信念、行动与社会环境具体组合的结果，只有个人的存在才是最真实的，而任何组织形式(阶级的、集体的、社会的)都只是用以实现个人在现实中存在状态而建构出来的一种抽象的存在模式。其二，政府存在的目的在于使个人的需要得到满足，使个人的利益得以实现，使个人的权利得到保障。因此，政府的权力不能潜在地或实际地剥夺这些个人权利，不能让政府按照有利于实现其特定目的的方式来任意行使它的权力。那么从社区治理现代化的意义上讲，在民主共治中，政府的作用是什么呢？政府通常负责制定规划、提供经费支持以及进行审计监督，具体事项交给民间的社团法人负责。“公共行政官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务。”[6]也就是说，所谓社区治理现代化，就是建构一种基于公民权、民主和为公共利益服务的治理模式，而这个模式就存在于执政者的日常行政实践活动当中。其三，最符合一个人利益的就是让他有最大限度的自由和责任去选择他的目标和达到这一目标的手段，并将其付诸实际的行动。通过个人自由地参与到社会和市场经济之中，尝试并发现他所能做的事情来确定个人的利益所在，并通过市场来协调因个人利益竞争而导致的各种各样的冲突。这能使得个人在实现其自身即时性利益的同时，在更大的范围之内、在超出他们自身利益的方面做出自己的贡献，同时也能够防止任何个人或群体的利益和观点凌驾于他人的利益和观点之上。

第二，建构社区公共性。这个问题跟每一个社会成员有关。怎样建构社区公共性？这从来都是个问题，并且是一个带有根本性的问题。这个问题有四个内涵：其一，人的自由、平等和人权的政治诉求是社会共同体建构的基础；其二，市场经济使个人在合法谋求自己利益时推动公共利益的实现；其三，民主解决政治共同体内权力竞争问题；其四，法治对个人权利的制度保障能使实现社会秩序与保障个人权利得到协调。从这些根本性的原则精神出发，社区自治是建构公共性的第一步，而社会自治则始于社会组织的发展和成长。这里所说的社会组织，不是目前社区中那些没有主体性的互娱互乐式的社会组织，我们所说的社会组织，是指那些具有独立性和促进性的社会组织，它不一定是对立于政府的，但一定是非政府的。这些社会组织包括管理社区福利事务，为老年人、残疾人提供服务的社团法人，除此之外，许多由社区居民构成的自治性组织也应参与到社区公益事业中，比如专门为老年人提供服务的志愿组织、为社区活动提供后勤服务的社工团体、专门负责社区婚丧仪式工作的公益组织，等等。为了提高社区的组织化程度，还要从培养社区居民的社区意识和参与社区公共事务的能力上入手，使之形成具有较强的主体意识和社会参与意识的公民，进而形成公民遵守法律和制度、在理性基础上高度参与公共活动的社区多元治理局面。

社区公共领域的建构，是建构社区公共性的第二步。公共领域是公众进行社会交往、参与公共事务讨论、对公共政策进行评判的社会空间。实际上，20世纪中叶以前，中国民间社会一直比较发达，有各式各样的组织和结社，比如各种行业性团体、文社、诗社、风俗会社、宗教法会等，而且民间公共领域也相当活跃，各类会馆、茶楼、戏院、祠堂、祭祀场所等扮演了公共场所的角色。20世纪中叶以后，随着国家极度膨胀，民间组织丧失了活动空间和能力，社会几乎消失。改革开放以后，社会组织虽有恢复，但非常弱小。成熟、完善的公共领域对公共性的建构至关重要。一方面，具有公共责任感、关注公共事务的民众有走出家庭、开展公共交往、表达自己观点的需求；另一方面，政府为民众参与公共事务、讨论公共政策、理性表达诉求提供了制度化的社会空间。这样，社区里的公共场所便成了一个社会公共空间，居民们可以在这里进行对话沟通，讨论公共事务，形成公共舆论和合意性决策。如此，民众的自我治理能力、公民参与精神以及社会责任感就会培养起来，就会具备参与社区公共生活的理性和能力，社区的公共性就能得到长足的发展。从个人而言，居民能够将自己的整个生活与社区勾连在一起，通过组织各种民间社团、自治性组织以及志愿性活动来参与社区的建设与管理，从而形成一种以社区居民为主体的社区治理模式；从政府而言，政府通过一系列的制度设置来构建社区的公共空间，为居民商讨社区公共事务、参与社区决策提供渠道，从而使社区的公共领域向规范化、成熟化的方向发展。实践表明，这种以社区居民为主体、着力塑造居民的公共精神与社会责任感的社区治理模式，将会极大地调动居民的积极性，增强居民之间的沟通和团结，提高居民的社区归属感和共同体意识。

第三，建构政府、社会、市场等多元主体参与的社区治理体系。与专权的、结构单一的政治社会条件下的社会治理或社区治理不同，西方社会存在三种比较稳定的治理模式：(政府)科层治理模式、(公司)市场治理模式与(社会)社群治理模式。而中国的治理是党政合一的政府治理模式主导，其他两种治理模式(市场治理模式与社群治理模式)——如果有的话，也基本从属于政府治理体系，或者说，是政府治理的补充。学习西方治理(符合政治文明发展主流)没有问题，但从哪里学起，则关系甚大。同时，学习不是照搬，当然也做不到，因为历史文化资源不同。因此，遵循一个符合人类历史的主流进程及其基本的原则和价值，是形成多元民主治理的第一步。这就是说，应从法治原则学起，这个法治原则包括政府治理法治、市场治理法治和社会治理法治。但把法治原则付诸实践，要有一个不断的经验积累和试错的过程，大致来说，应该从三个方面进行创造性的实践活动。其一，由管制型政府向服务型政府转变。成功的转变取决于三个条件：(1)由人治政府向法治政府转变。规范权力，将权力置于法治的基础之上。(2)由权力政府向责任政府转变。有责任的政府一定是有为的政府，有为的政府一定是把权力控制在为民服务而不是为掌权者服务的政府。(3)彰显政府职能的服务性质。政府的公共性就在于其服务性，反过来说，公共性不足的政府就不能维持长久。其二，由全能型政府向有限政府转变。现在的社区政府权力架构依然是计划体制下的权力结构，街道办是政府的执行者，而居委会和其他所谓的社会组织，都是为街道办服务、也就是为政府服务的组织，这些政府或准政府机构直接面对社区个体成员，用所谓的市场化服务和网格化管理来维持社区秩序。把这种关系颠倒过来的根本办法是，通过社会自治来约束政府的权力，提高社会的组织化水平。独立的社会组织是政府行政权力的界限。其三，由单中心的一元权威治理向多中心的多元民主治理转变。但它的前提是，首先完成上述两个方面的转型，反过来说，如果没有上述方面的改变，那么，多元民主治理的结构就不可能形成，就会像深圳南山区的所谓“一核多元”社区治理模式一样所有权都在政府手里，因而所谓的多元参这种只是一个协管关系的代称而已，这种社区实际治理状况无法达成共同治理局面。因此，这样的所谓模式，就没有被复制或效仿的可能和必要，如果固守这样的模式，也不可能有实践的动力。

余 论

改革开放以后，因经济社会结构的变化，社区“单位制式”管理的实际运行体制与社区治理的实际情况存在潜在的且不可调和的矛盾和张力。如此，来自上下的创新要求、政治权衡和政绩考量，不断驱动地方政府求新、求变。但历数多年来的创新实践，无非有这样三种类型：其一是加强“单位制式”社会管理模式。如深圳南山区的所谓“一核多元”社区治理模式以及上海的“两极政府、三级管理、四级网络”模式，其特点是行政权力主导的组织化管理，形成“纵向到底横向到边”的社区管理网络体系。这个管理体系强化街道办事处的权力、地位和作用，并将社区居委会定位于街道的“腿”，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量、通过街居联动发展社区的各项事业。其二是在“单位制式”管理组织架构之内强调发挥现行制度的功能，让无效制度有效运行起来。例如江苏的“政社互动”，它要达到两个目标，一个是使基层政府与基层群众自治组织有效衔接起来，另一个是“激活基层群众自治组织”。这也不是什么新的组织化形式，与各地基层治理的实践做法没有多大差异性，只是要使无效的制度发挥本该发挥的功能，只是地方政府积极行政的实践而已。其三是试图建立社区自治的架构，夯实社区自治的实质内容。例如沈阳市和平区及沈河区、武汉市江汉区等地的社区组织体系建设，即按照类似于国家政权机构的设置构造社区决策层(社区成员代表大会)、执行层(社区委员会)、议事监督层(社区协商议事委员会)，从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。但这个举措形式大于实质，因为它与现行政治体制的“单位制式”管理原则不相容存，而且外部环境和内在条件保障都不成熟，因此，它只能是一个有名无实的实践，而不能成为新的组织化关系。

上述所谓社区治理创新，无一例外是“单位制式”管理体制的实践创新，而不是向着多元主体参与的现代社区治理结构的转型创新。换言之，“单位制式”社区管理模式的危机并不必然产生现代多元主体治理的现实，而且，现在看来，上述创新大都是一种半“单位制式”管理和“半社区”治理的混合形式，而不是一个现代社区治理的新的组织化形式。

在“单位制式”社区管理模式之下，社会自治是很难发展起来的，因为没有社会自治权力结构社区治理就不可能确立在公民权利的实现和保障之上，这也是当今社区不断发生上访和群体性事件的根源之一。而这些公民个体的权益主张又无不指向政府，在民间不断地积累起政治不满情绪。可见，靠单位制式的旧的组织化形式，已经不能整合现在的未组织化的社会成员或社会群体了。也就是说，它既无法阻遏社会结构转型带来的利益群体多元化趋势，也不能把无单位组织归属的、体制之外的社会组织力量甚或公民个人整合进“单位制式”的管理之中。由于社会组织没有发展起来，公民个体与政府之间就没有制度化的互通渠道，也就没有可以归属的自治组织能够满足公民的权益协调和财产保护。改变“单位制式”管理的关键是，在个体与政府之间建立意见疏通渠道，推进社会自治，让自治共同体把那些无单位组织归属的人整合起来，以组织化和制度化的参与替代或抵制科层制的“单位制式”管理方式，重视体制外的社会组织力量，将其作为多元社区治理的主体力量，使社会成员通过社会自治组织来表达权利诉求，避免因社会中间结构的缺失而使民众的权利诉求直接导向政治领域。其一，让法治成为社区治理的基石。中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到了“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”，要求“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用”。这是承认社会自组织的规约也是法治的基本要素之一，但法治对社会自治的意义还需要清晰而明确的定义。也就是说，社会自治必须是自治的并不受外力控制的，其只服从于宪法的约束和规范。“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”[7]79。“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”[7]56。所谓自治，是人民通过自治组织直接参与一定区域的公共事务管理，行使民主权利；所谓自治权，是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法地、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力。如此，社会自治才能获得真正的发展空间和发展活力。其二，让单位(行政、事业、企业)回归对其成员的管理职能，成为一个“工作场所”和从事职业性活动的社会组织，而不是国家通过资源分配和权力授予使其成为一个依附性社会组织。现在的物业公司、业主委员会等社会组织逐渐成为社区治理的主体，不仅如此，各种社会组织也表现出很强的自治诉求和自治倾向，因此，传统“单位制组织”的特权地位开始不断地弱化。其三，让旧的街居制退出，让社区回归本来的社会自治属性。在旧的“街居制”架构下，居委会横在政府与居民之间，它是政府的行政工具，不能成为自治组织；同时新的自治组织既不能自治、也不能成长。

社区治理不同于社会治理，社区治理有一个现成的街居制可用，社会治理则需要各级政府联手以政策引导加上强制管控方式来应对，但两者有内在本质上的一致性：阻遏体制外的社会力量，或者防范社会力量的集结和社会势力的扩张。换言之，如果社区治理是社会自治的结构并奉行自治原则，而社会治理却是不断地防范甚至打压社会组织的发展和成长，这是不可想象的。换个角度看，任何的社区治理或社会治理都应该从保障公民权利的立场出发，社区自治恰好满足了这样的需求。“无论由国家还是由社会主导社会建设，都需要全面建立新的——个体与公共之间的权益互赖关系，并将其制度化。……这是重建社会治理、促进社会整合的关键，所以是社会建设的基本方向。”[8]不妨说，只有公民权利得到制度上的保障，社会自治才能得到发展，而现代社区治理的原则和精神也就找到了。

[1] 李路路，李汉林.中国的单位组织——资源、权力与交换[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[2] 周庆智.社会制衡：基层公共权力的界限[J].哈尔滨工业大学学报，2013,(5).

[3] 托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[4] 博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2013：23.

[5] 李培林.中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2011：218.

[6] 登哈特 珍，登哈特 罗.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2010：124.

[7] 韦伯 马.经济与社会：上卷[M].北京：商务印书馆，1997.

[8] 张静.社会治理：我们面临的挑战[C]//“中国农村村民自治与基层治理”学术研讨会论文集.2014：168.

[责任编辑：巩村磊]

编者按：当前治国理政的政策方向是国家治理体系和治理能力现代化，而基层政府治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化建构的基础性组成部分。对于如何推进基层政府治理现代化，理论上的讨论已足够多，但对基层治理实践的经验研究却比较少。为此，2014年9月，中国社会科学院政治学研究所“地方政府治理与社会治理现代化研究”项目组对深圳南山区的城市社区治理实践进行了调研，本期刊发的三篇文章是这次调研的阶段性成果。文章从不同的视角阐释了城市社区治理的南山实践，明确了城市社区治理变革所存在的体制性制度性问题和现实发展条件，以及基层政府治理现代化的结构性转型与治理变革应该努力的方向，希望引起学术界和公共政策领域对城市社区治理给予更多的关注和探讨。

2015-01-03

中国社会科学院创新工程项目“地方政府治理与社会治理现代化研究”

周庆智(1960—)，男，研究员，博士生导师，从事地方政治、地方政府治理与社会治理、国家与社会关系、政治文化研究。

D669

A

1002-462X(2015)03-0052-11

城市社区治理的南山实践(专题讨论)