环境群体性事件的政策伦理研究

向 俊 杰

(1.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040； 2.吉林大学 行政学院，长春 130012)

·政治发展研究·

环境群体性事件的政策伦理研究

向 俊 杰1,2

(1.东北林业大学 文法学院，哈尔滨 150040； 2.吉林大学 行政学院，长春 130012)

近几年来，国内环境群体性事件日趋多发。环境群体性事件与政策伦理有着密切的关系，它本质上是公众通过非制度性方式参与政策议程的设定和政策的制定、执行，以实现政策的议程设定以及政策制定、执行、监督等环节回归伦理公正的过程。环境群体性事件针对的不是环境政策，但主张的是环境利益，它产生的主要原因在于政策理念的公共性偏差、政策议程设置不公正、政策制定不民主以及政策执行权力的单向运动等等。因此，处置好环境群体性事件就要规范政策伦理，包括回归政策的公共性，关注公众的政策需求，合理设置政策议程，实现政策制定民主化和促进执行权力的双向运行。

环境群体性事件；政策伦理；公共政策制定

中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》指出，“近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起”[1]，其中，“因环境问题引发的群体性事件正以年均30%的速度上升”[2]。这一方面表明转型期中国社会嬗变的不稳定性，另一方面表明公众在积极寻求各种可能的途径解决关系自身利益的环境问题，同时也表明公共政策在解决关系公众利益的环境问题上存在某种程度的伦理失范。

环境群体性事件与政策及政策伦理有着密切的关系。政策是政府选择的作为或不作为的行为，其外延十分宽泛。任何一项公共政策的出台，都必然包含了政府依据特定的伦理标准进行的价值选择。目前，中国公共政策的伦理评价标准主要包括公共利益、社会公平和可持续发展三个方面[3]。当公共政策违背了这三个伦理标准时，就会受到来自公众的集体抵制，这是群体性事件产生的重要原因。环境群体性事件是以环境利益为诉求的群体性事件，其发生、发展和结束往往和政策制定、政策执行和政策终止等方面的伦理失范有很大的关系。如厦门PX事件的发生是因为厦门市政府做出的政策选择——实施PX项目；其发展则是因为中央政府相关部门和厦门市政府的“不作为”政策选择——不采纳105名政协委员代表公众提出的PX项目迁址建议;事件的结束则是因为地方政府改变了原有的政策选择——厦门PX项目暂停。这些政策选择都在某种程度上背离了公共政策的伦理要求。因此，对环境群体性事件的处置离不开对政策伦理的关注。

一、环境群体性事件的政策伦理本质

事物的本质在很大程度上是由其存在的目的决定的，环境群体性事件中公众的参与目的在很大程度上决定了环境群体性事件的本质。

从直接目的来看，环境群体性事件是公众围绕环境问题通过非制度性政治参与来改变政策议程、影响政策制定和执行的一种方式。环境群体性事件是公众针对诸如政策议程、政策制定和政策执行等问题，以集体行动的方式引起重要领导人的重视，或通过新闻媒体的关注来引起重要领导人的重视，使自己关注的环境问题能够进入政策议程并得到公正、迅速的解决，使政策的制定和执行符合自己的价值期望。政治参与是公民通过一定的方式直接或间接影响政府活动的政治行为。公民的政治参与包括制度性参与和非制度性参与两种形式，其中，非制度性政治参与是公民通过正式制度以外的方式影响政府活动的政治行为。环境群体性事件都是公众在现有政治体制之外进行的，参与者希望通过引起相关领导人的注意而达到改变政策议程、影响政策制定和政策执行的目的。从这个意义上而言，环境群体性事件是公众非制度性参与政策过程的一种表现形式。

从参与者的目的、环境群体性事件行为的最终目的是公众为了争取、维护自身的环境利益。公共政策的本质是社会利益的集中反映[4]。社会公共问题被纳入政策议程意味着某种利益问题进入了政策调整的范围之内；政策制定意味着对某种社会利益调整方案的出台；政策执行则是对社会利益问题的具体调整和落实的过程。环境群体性事件针对的不是环境政策，主张的却是公众的环境利益，它是公众通过非正常的集体行动——“散步”“旅游”、静坐等方式，使其环境利益问题被放大，引起相关群体或媒体的关注，被政治领导人感知，从而进入政策议程，使公共政策的调整、实施回归公共性和正义价值。

因此，无论是从直接目的来看，还是从最终目的来看，环境群体性事件本质上都是公众通过非制度性政治参与的方式改变现有的政策议程，实现将自身所关注的环境问题转变成政策问题被政治领导人纳入政策议程，进而参与政策制定与执行，以实现相关政策的议程设定、政策制定执行等环节的伦理公正，维护自身的环境利益。

二、环境群体性事件产生的政策伦理原因

1.政策伦理价值偏离——自利性取代公共性

政策的伦理价值是指蕴含于政策之中的伦理取向，它既蕴含于政策目的之中，又蕴含于政策过程之中，是政策运行过程中必须遵守的规范和要求。公共性是政策伦理价值的基础，正义是政策伦理价值的核心；政策是政策主体针对政策问题运用公共权力做出公共决策以提供公共产品和服务促进公共利益分配的过程。“公共政策是对公共生活需要的回应”，“是公共意志的表达与结晶”[5]。在此意义上，公共性是政策伦理价值的基础，脱离了公共性，政策正义就失去了存在的土壤，公共政策就丧失了其内在规定性。

公共性与正义原则是公共政策过程的伦理价值。但中国很多群体性事件的发生、发展，就是因为相关政策偏离了公共性价值，偏离了正义要求，即由公共性转向了自利性，表现为政策主体基于自身利益的考虑，其政策行为理念过于注重政策的经济价值而忽视了生态价值，过于关注政策的经济效益而忽视了环境效益，过于重视GDP的短期增长而忽视了社会的可持续发展。这种伦理价值的偏离，极大地损害了公众的利益，引起了公众强烈的不满，致使公众采取集体行动而引发群体性事件。例如，厦门市的PX项目和什邡市的宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目，都引发了群体性事件。究其原因，就是这两个项目在很大程度上都是政府的自利性行为和公共性行为的结合体，如果忽视公众环境权益，就会凸显其自利性而引发群体性事件。

2.政策议程设置不公正——公众关注的环境问题未能进入政策议程

政策议程是指将政策问题提上政府部门的议事日程，政府部门正式决定加以讨论、并纳入决策领域的过程[6]140。政策议程设置的过程可以分为四个独立的阶段：问题的认可、问题的采纳、问题的优先化和问题的维持[7]。问题认可是指问题进入政府的视野，被认为政府有采取行动的可能；问题的采纳是指政府认为有合法的责任就问题做出反应，采取行动；问题的优先化是指政府根据问题的重要性确定其加以解决的优先顺序；问题的维持是指问题进入决策阶段，被决策者认真考虑、提出方案进行优选抉择的过程。

公正既是一种政治理念，又是一种伦理要求，政策议程设置公正是政策伦理的内在要求。中国很多环境群体性事件的产生，就是因为公众所关心的公共环境问题未能有效进入政策议程，即公众所关注的、急需解决的环境问题得不到政府的认可；或认可后得不到采纳；或被采纳后得不到优先解决；或政策问题久拖不决，无法形成有效的公共决策。这些问题的本质是公众所要求解决的政策问题在进入政策议程的过程中没有得到公正合理的对待，政府官员在政策议程设置的过程中违背了政策伦理的要求。与之相反，公众急需政府将自己所关注的环境问题加以解决，于是就扩大该问题的社会影响，以此希望得到领导人的重视，使之进入政策议程，这样就导致了环境群体性事件。可见，政策议程设置的不公正、伦理规范的缺失、漠视公众的公共诉求，是环境群体性事件发生的重要原因。

3.政策制定的不民主——公众缺少参与途径

公共政策制定是公共政策主体针对公共政策问题提出方案并通过方案的过程。制定公共政策是整个公共政策行动的关键环节，它提供了公共政策未来行动的图景。一般认为，制定公共政策包括公共政策规划和合法化两个环节。公共政策规划是为解决某个公共政策问题而提出一系列可接受的方案或计划、进而制定出政策的过程，是公共政策制定环节的核心[8]156。公共政策规划一般包括明确公共政策问题、确立目标、收集资料、拟定备选方案、做出抉择等环节。公共政策合法化是指政策方案经过公共政策规划上升为法律或获得合法地位的过程。公共政策合法化过程一般是由立法机关、行政机关、司法机关及公众(主要通过全民公决的方式)经由法定的程序进行确定的过程。从本质上说，所有的合法化都来自于公众的认可，因为立法机关、行政机关、司法机关的设立都来自于公意，甚至一些立法机关的行为也源自公意——一些地方立法过程中广泛实施听证制度[9]。民主既是公共政策制定实践的发展趋势，又是政策制定的伦理要求。

中国一些环境群体性事件起源于政府在政策制定过程中的不民主，未能体现公众的利益和需求，主要表现为政策目标的确立不是为了促进公共利益、不是为了维护公众的福利，而是为了政府的政绩，甚至是为了维护少数人、特定团体的利益。例如，相关决策信息的收集和采信不全面，过多地采信有利于少数人和特定群体的信息；所拟定的备选方案和做出的选择未能得到公众的同意，甚至在公众通过各种途径公开表示反对以后，相关政府领导人仍以强制性的方式推行。而作为政策对象的公众在面对损害自身环境利益的政策时，总是想尽各种办法来抵制该政策，在缺乏正式利益表达途径或者正式的利益表达途径不起作用的情况下，公众往往通过非正式的途径来维护自己的利益，这样，环境群体性事件就难以避免了。由此可见，政府决策不公开、相关公众不能参与到涉及自身环境利益的政策中来，不仅违背了决策民主的伦理要求，而且是环境群体性事件产生的重要原因。

4.政策执行权力的单向运动——执行主体对公众的回应性不足

政策执行是指相关主体将政策方案在现实生活中予以落实的过程，即“将观念形态的东西转变成现实形态的东西”[8]205。琼斯认为，“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动；在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法和落实的政策；所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支付各项经费，进而完成政策目标”[10]。执行是整个公共政策行为过程的核心环节，有效的公共政策执行是真正解决政策问题、实现政府目的的重要行为，“在实现政策目标的过程中，方案制定只能占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[11]。对于政府而言，公共政策执行是政府价值实现的过程。

政策执行过程是政策执行权力在主体与对象之间的双向互动过程[12]。虽然政策执行主体拥有强制性权力，权力运行的方向是从主体流向客体，但按照现代民主政治的逻辑，民众是政府权力的赋予者，也是政府服务的主要对象，因而执行政策的权力也需得到政策对象的认可与支持，否则，政策执行过程就不可能顺利地完成，因为政策对象可以对政策主体施加反作用力。萨巴蒂尔指出，公众的支持是影响政策实施的非法规变量[13]“政策能否达到目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策实施者能够完全决定的事情”，公众的支持是影响政策有效实施的“关键性要素之一”[6]289。可见，公众在政策执行过程中起着重要的作用。

双向互动既是政策执行过程中对执行主体与政策对象平等地位的肯定，也是政策能够顺利执行的内在要求。双向互动性体现了政策执行过程中的伦理要求，双向互动性本质上就是要强化政策执行主体对于公众的回应性。中国一些环境群体性事件的发生、扩散与政策执行权力的双向互动性缺失、政策执行主体对公众的回应性不足有很大的关系。这种情况表现为在政策执行的过程中，当公众不认可、不接受该政策的执行方式或执行结果甚至该政策本身时，相关执行主体没有进一步做好该政策的解释、组织和施用工作，而是简单地运用手中的强制性力量企图迫使公众服从，其结果却是公众的强烈抵抗，酿成环境群体性事件。这在本质上是政策执行权力单向运动的结果。例如，在厦门PX事件中，厦门市政府多次针对市民反对PX项目的“散步”行为动用警力，企图强行推行PX项目[14]；在上海春申高压线事件中，电力公司在公安部门的保护下强行施工，因辐射问题与沿线居民发生激烈冲突[15]。在这些环境群体性事件中，地方政府利用警力强行施用相关政策是政策执行主体回应性不足的突出表现，也是环境群体性事件激化的重要原因。

三、化解环境群体性事件的政策伦理途径

1.回归政策的公共性伦理价值——从经济建设型政府向公共服务型政府转变

回归政策的公共性伦理价值，就是要采取措施、更新观念、规范政策主体的自利性行为，充分实现其公共性价值。价值观念是行为的先导，政策的伦理价值是政策行为的先导，它规范着具体的政策行为。回归政策的公共性伦理价值，能够促使政策主体在具体的政策行为过程中充分考虑政策的生态价值、环境收益，考虑各种环境需求，进而从源头上消除环境群体性事件。

回归政策的公共性伦理价值，就是要实现政府由经济建设型向公共服务型的转变，这一转变要求：在宏观上，要处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。政府不再将主要精力集中于经济建设和经济发展，而是转向为社会提供公共服务；政府的目标价值要实现从优先于经济目标向优先于社会目标的转变。这一转变有利于政府在制定和执行公共政策时充分考虑公众的环境需求，从而有利于政策的制定和执行统筹考虑公众的生态、经济、政治、文化等各方面的价值，转变过分重视经济价值而忽视其他价值的情况。在微观上，要从“GDP挂帅”转向科学发展，这种转变意味着政府的施政理念、政策主体的政绩观、政策评价的标准都要从GDP简单增加转变为科学发展。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续发展，根本方法是统筹兼顾，这就要求政策主体的政策行为要以公众的需求为出发点，充分考虑包括环境需求在内的各种公众需求，根据全面协调可持续的要求，做到将公众的环境需求与其他需求有机结合起来。只有这样，才能有效防止环境群体性事件的发生。

2.合理设置政策议程——关注公众环境需求

合理设置政策议程，就是要规范政策议程设置中的伦理取向。政策议程设置非常重要，“对议程的控制实质上就控制了最终的政策选择”[16]。规范政策议程设置的伦理取向、关注公众的环境政策需求、做到合理设置政策议程能够在一定程度上保证环境政策选择的公正性，同时也能减少公众因为自身环境政策需求不能进入政策议程而采取的群体性行为，进而杜绝由此产生的环境群体性事件。

合理设置政策议程，要做好两方面：其一，在制度设计方面，让公众有机会参与到政策议程的设置中来，实行政策议程设置主体多元化。只有公众能够参与政策议程设置，公众的政策需求才能在政策议程中得到真实的体现；也只有如此，公众才能充分理解已进入议程的各个政策问题的重要性，才不会在自身的环境需求未能进入政策议程的情况下制造环境群体性事件。其二，政府领导人作为政策议程的重要设定者，要提高对环境问题的关注度。在政策问题认识阶段，要充分认识到公众问题的重要性，积极建设一个公众满意的服务型政府；在政策问题的采纳阶段，要积极回应公众所提出的且政府有责任解决的公共环境问题，而不能遇着矛盾绕着走；在政策问题优先化阶段，要将公众关注的环境政策问题优先放到议事日程中来；在政策问题的维持阶段，要将公众关注的环境政策问题优先解决。在很多情况下，只要政治领导人已经注意到了公众关注的环境问题，并且将采取有效措施加以解决，公众的不满情绪就会迅速降温，其“群体性”也随即弱化。

3.实现政策制定民主化——让公众参与决策

实现政策制定的民主化，就是要规范政策制定中的伦理诉求。规范政策制定伦理诉求有利于减少甚至消除政策制定中的腐败行为，使公众的利益能够在政策制定中得到有效表达，提高公众对政策制定的认同度，从而避免针对特定政策的制定采取过激的群体性行为，有效杜绝环境群体性事件的发生。

实现政策制定的民主化，要做到两点：其一，政策制定的过程要遵循民主原则，设置多种公众参与政策制定的途径。在明确政策的价值目标和遵循服务型政府理念的前提下，“让公众根据自身利益提出相应的要求，特别是在一些涉及公众切身利益的问题上，要重视公众的意愿，满足公众的需求”[17]，让公众参与到政策价值目标的讨论与确定中来，使得最终确定的政策价值与目标致力于维护公众的福利；在相关资料的收集过程中，要站在公众的立场上全面收集与政策问题相关的各种资料，不仅要包括有利于少数人利益的资料，还要包括有利于公众利益的相关资料，当出现相互冲突的资料信息时，要多方核实，避免孤证，在关系公众利益的问题上还要举行公开的听证会；在备选方案拟定阶段，要尽可能将各种可能的方案都考虑在内，只有这样才能不遗漏包含绝大多数公众利益的方案，才能使各方获得政策利益的机会均等；在方案抉择的阶段，要科学合理地选择公众代表参与公共决策，甚至在特别重大的问题上要采用全民公决的方式。其二，政策制定的结果要符合公众的利益，得到公众的同意与认可，防止政策制定中的“一言堂”，防止行政首长利用自己手中的权力强行通过有利于自己的政策，做到凡是公众有疑问、甚至反对的政策都要慎重执行，进行反思性再决策。正如有评论者假设：在什邡事件中，如果政府在通过钼铜深加工项目之前就面向社会充分公开相关信息，并邀请民众参与论证或听证会，接受民众质疑，并予以详细回应，从而取得民众理解，那么本次冲突事件完全有可能避免[18]。政策制定民主化有利于避免环境群体性事件发生，避免在涉环境问题的政策上步入“忽视公众参与——批准和实施项目——民众集体抗议——项目被迫取消”的典型模式[19]。

4.促进政策执行权力运行双向化——积极回应政策执行中的公众诉求

促进政策执行权力运行双向化，就是要规范政策执行中的伦理要求。规范政策执行伦理要求，推动政策执行权力运行双向化，积极回应公众的执行诉求，减少政策执行权力的暴力依赖性，让公众参与到政策执行中来，有利于争取公众的理解与支持，减少公众对政策执行的抵制行为，有利于避免公众与执行者的对抗，从而避免环境群体性事件的发生。

促进执行权力运行双向化，让政策执行者与政策对象在平等的互动中完成执行过程要做到以下四点。其一，在政策解释阶段，执行者与政策对象要进行平等的互动，耐心回答政策对象关于政策实施的各种疑问，特别是环境影响方面的疑问，尽可能让政策对象认识、理解政策内容，进而认同、支持政策，防止居高临下、颐指气使的不良作风，将自己置于政策对象的对立面。其二，在政策组织阶段，政策执行者要在执行机构设置中考虑安排若干公众代表，以保障政策在执行中维护相关公众的利益，包括环境利益；在拟定执行办法时要考虑到各种可能的情况，尽最大可能维护政策对象的利益，特别是尽量减少相关政策对象的损失。其三，在政策施用阶段，要让公众特别是其中的利益相关者参与到政策执行的监督中来，使得政策利益能够落到实处，确保政策执行“不走样”“不变形”。其四，禁止在政策执行过程中滥用国家暴力机器，防止激化矛盾。政策的执行难免会使一部分人的利益受损，因而也难免会产生公众之间、公众与执行者及其他政府公务员之间的矛盾。对此，政策执行者及政府相关领导人要做好调查研究，分清具体情况，有效化解矛盾，防止不调查、不分情况直接诉诸国家暴力机关的单向权力运动。只有做到以上四点，才能够促进执行权力双向互动，迅速平息环境群体性事件。

[1] 陆学艺，等.2013年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2012:13.

[2] 张有富.地方政府应对环境群体性事件机制研究[D].昆明：云南民族大学管理学院，2012：1.

[3] 许淑萍. 公共政策伦理评价标准的演进及当代探究[J]. 上海行政学院学报，2012，(4).

[4] 陈庆云.公共政策分析[M]. 北京：中国经济出版社，1996:5.

[5] 谢金林. 公共利益:公共政策伦理精神的核心[J].云南财贸学院学报，2007，(12).

[6] 张亲培.公共政策基础[M].长春：吉林大学出版社，2004.

[7] BARBABA J，NELSON.Making an Issue of Child Abuse[M].Chicago: University of Chicago Press，1984:22-23.

[8] 张金马.政策科学导论[M]. 北京：中国人民大学出版社，1992.

[9] 王玉.地方立法质量跟踪评估制度研究[J].学术交流，2014，(5).

[10] JONES C. An Introduction to the Study of Public Policy[M]. Mass: Duxbury Press，1977：139.

[11] 陈振明.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998:279.

[12] 王玉.逻辑与路径——转变政府职能与完善政府权责体系[J].理论探讨，2014，(1).

[13] 斯图尔特，等.公共政策导论[M]. 北京：中国人民大学出版社，2011:100.

[14] 刘向晖，周丽娜.历史的见证：厦门PX事件始末[J].中国新闻周刊，2007，(48).

[15] 郑卫.我国城市规划冲突管理机制的缺陷[J].城市问题，2011，(1).

[16] 彼得斯 盖.美国的公共政策——承诺与执行[M].上海：复旦大学出版社，2008:62.

[17] 许淑萍.论我国基本公共服务绩效评估的价值取向[J].理论探讨，2013，(6).

[18] 何才林. 从“什邡事件”看政府信息公开[N]. 人民法院报，2012-07-07.

[19] 郑卫.邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析[J].城市规划，2011，(2).

[责任编辑：巩村磊]

2014-02-10;

2015-01-20

国家社会科学基金一般项目“公共政策制定中的伦理责任问题研究”(11BZZ026)；黑龙江省哲学社会科学规划项目“黑龙江省农村生态环境保护的动力机制研究”(12C017)；黑龙江省教育厅人文社会科学项目“黑龙江省社会主义新农村基层党组织建设典型调研”(115440442007)

向俊杰(1977—)，男，副教授，博士研究生，从事公共政策问题研究。

D631.4

A

1002-462X(2015)04-0061-05