基于风险的多层治理体系*——以欧盟食品安全监管为例

刘亚平， 李欣颐

基于风险的多层治理体系*
——以欧盟食品安全监管为例

刘亚平， 李欣颐

摘要：伴随全球化的发展和科学技术的进步，食品安全问题已经从单纯的科学问题上升为严峻的社会问题乃至政治问题，得到来自各国监管者的广泛关注和重视。欧盟对于食品安全监管具有超国家的维度，其食品的生产、流通与消费跨越多国边界,进一步加剧了监管的复杂性，这无疑对传统的监管机构和监管理念提出了新的挑战。面对食品安全复杂性对于治理能力的挑战，欧盟在经历了数十年的混乱与危机之后，在风险理念、治理格局上都体现出了独特的运行机理，其风险治理的基本框架成为世界各国改革和组建新的食品安全监管体制的模版。通过分析欧盟食品安全监管中多层的治理体系和以风险为中心的治理等特色，以期在保护消费者利益、提高公众参与、加强风险评估等方面,为我国当前的食品安全监管改革提供有意义的经验与思考。

关键词：食品安全； 监管； 欧盟； 风险

无论是发达国家抑或发展中国家，食品安全问题都被日新月异、层出不穷的“食品恐慌”(food scares)催生出与日俱增的政治压力，各国政府不得不通过加强监管来确保消费者对于食品供应安全的信心。然而，今天的食品安全问题的复杂性已经远非传统监管结构和监管理念所能应付。这既体现在伴随全球化而生的食品安全问题的跨越地域性，食品的生产地、流通地、消费地往往各异，给以国别或属地为基础的监管带来严峻的挑战；也体现在随着科学技术的进步与发展，食品安全的风险日益隐蔽，政府不仅需要解决新的潜在风险如疯牛病和转基因，还需要加强对已有风险(如沙门氏菌和大肠杆菌)的控制。食品安全的上述复杂性对治理能力的挑战在欧盟体现得特别明显。在经历了数十年的混乱与危机之后，欧盟积极进行调整和回应，在风险理念和多层治理格局上都体现出独特的运行机理，跃升为全球食品安全监管最严格的地方，其风险治理的基本框架成为世界各国改革和组建新的食品安全监管体制的模版。在以风险为中心的食品安全监管理念已经逐渐被采纳、构建食品安全的社会共治格局已成基本共识的中国，研究欧盟食品安全监管体制的建构，特别是欧盟如何回应监管体制构建中的种种困境等问题显得格外有意义。

一、从分散走向集中：欧盟食品安全监管的发展

在欧盟，饮食是一个跨边界的活动，人们食用的食品往往来自一系列成员国，出口国对食品安全的监管将影响到进口国消费者的健康。这样，食品安全监管就具有了整个欧盟的维度，进口国的消费者希望政府加强监管，而出口国则怀疑这种以公众健康为名的安全控制实际上是一种贸易壁垒，保护公众健康是名，保护国内产品不受外来产品竞争才是实。欧盟如何在这样的冲突之下建立起当代最具防御性的食品安全监管体系呢？

(一)促进自由流通

欧洲各国食品安全监管由来已久。以英国为例，早在19世纪中期就开始进行食品安全监管与立法。但各成员国之间法律体系不同，各国的食品安全监管与立法经过多年的发展大都自成一套，甚至存在严重的分歧。也就是说，由于不同国家之间在法律上存在分歧，在技术上标准不一，加之可能存在贸易保护的动机，导致欧洲食品市场上一直未能实现真正彻底的自由贸易。1960年代以来，随着移民浪潮的兴起，食品需要经历更长、更为复杂的环节才能到达餐桌，这使得食品安全问题日益突显。随着统一大市场的发展，仅依赖成员国的监管体系显然不足以保障欧洲大市场内食品的安全，分裂的监管局面逐渐暴露出各种弊端与漏洞，甚至成了自由市场发展的阻碍。由此，整合欧洲各国的食品安全监管逐渐成为了欧盟各国的共同诉求。

欧洲委员会认为各成员国的食品安全监管构成了欧盟内部食品自由流通的非法壁垒，因此，需要进行拆除。为此，欧洲委员会通过欧洲法院挑战成员国的食品安全监管举措，并采取了一些办法来对各成员国的食品安全要求进行统一和协调。1964年，第一部针对鲜肉的食品卫生法规颁布。紧接着，针对其他食品种类如野味、鸡蛋、禽类以及乳制品的卫生管理制度也相继出台。1971年要求对肉类强制进行旋毛线虫检验，对禽肉在屠宰、存储和运输方面制定了统一的卫生要求。1979年，建立了食品和饲料的快速预警系统，旨在促进成员国各主管部门之间食品安全监管措施的有效交流。但是，正如学者雷波维奇(Leibovitch)指出：相对于消费者健康而言，当时的食品卫生指令更多的是为了保证食品在欧洲共同市场上的自由流通，而不是促进消费者的健康*Emilie H. Leibovitch.Food Safety Regulation in the European Union:Toward an Unavoidable Centralization of Regulatory Powers.TexasInternationalLawJournal, 2008, 43(3): pp.429—452.。各国不同的饮食文化使得各国很难对食品成分或标准达成一致意见，而罗马条约要求的全体一致通过原则使得任何决定都难以达成。1985年欧共体开始尝试新的方法，决定使用标识来指明食品成分和生产手段的差异，允许消费者做出知情的选择*Alberto Alemanno, Food Safety and the Single European Market,inWhat’stheBeef?TheContestedGovernanceofEuropeanFoodSafety(Christopher Ansell & David Vogel eds.), 2006, pp.237—240.。它采纳了互相认可的原则，要求成员国允许在其他成员国以同样标准生产出来的产品在欧共体市场内自由流通。1987年单一欧洲法令通过，以有效多数表决取代了全体同意原则，这为后来欧盟层面的监管发展扫清了障碍，欧盟的食品安全法令法规开始增长。但是这些监管制度大部分侧重食品供应数量安全，并没有覆盖食品安全的整个食物链。各成员国往往强调自己的法律法规，有的成员国政府为了自身的经济利益，在国内政治集团的压力下，还抵制欧共体的法令*John Van Oudenaren.UnitingEurope:EuropeanIntegrationandthePost-coldWarWorld.Oxford, Lanham Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2000, p.123.。

尽管组建一个欧盟层面的食品安全机构的呼声在上世纪90年代初就已经出现，但是围绕着这一问题存在着两个主要的争议：一是该监管机构与欧盟的其他机构之间的权力如何划分？二是各成员国与欧盟之间的权力应当如何划分？尽管很多人认识到分权状态下成员国以公共健康竞争工具彼此竞争，集权将能改进消费者的信任并减少企业面临的不确定性，然而，欧盟的集权必然面临来自成员国的政治抵制，成员国担心权力的移交会带来国家自主权的丧失，担心欧盟的权力滥用，再加上实质性的监管权力的扩张将伴以庞大的预算，在经济上也是不现实的。因此在90年代初，欧盟认为成立独立的监管机构是不必要的。在成员国对欧盟的敌意还很强烈的情况下，组建一个统一的监管机构的条件尚不成熟。于是欧盟采用的是委员会模式来监管食品安全，这种情况一直延续到疯牛病危机全面爆发*孙娟娟:《欧盟食品安全监管的理论和实践》,《太平洋学报》2008年第7期，第16—22页。：由成员国代表组成的食品常任委员会(StCF)、由科学专家组成的食品科学委员会(SCF)及由各利益相关者组成的咨询委员会(ACF)。每个委员会都有其明确的职责和功能：食品科学委员会为政策决策过程提供建议，食品咨询委员会为欧盟委员会提供各相关利益主体的意见，而食品常任委员会则旨在确保各成员国在政策实施阶段的政治认同。由委员会的设置可以看出，欧盟食品安全监管仍以各成员国为基础，强调的是各成员国的利益，而非欧盟的利益。

(二)机会之窗

打破这一僵局，并实质性推动欧盟的统一食品监管的重要事件正是疯牛病(下称BSE)的爆发*Trygve Ugland and Frode Veggeland, Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union.JournalofCommonMarketStudies, 2006, 44(3): pp.607—624.。最早的疯牛病例发现于英国东南部地区一个叫阿福什德的小镇：1986年10月25日一头奶牛显得有气无力，之后出现摇晃不能站立的情形，后期口吐白沬，最终倒地不起，这种情形被兽医确诊为疯牛病，后来疾病逐渐蔓延。1989年欧盟禁止英国出口1988年之前出生之牛的牛肉。1989—1990年，英国新一轮的疯牛病再次爆发，欧盟成员国迅速做出回应，德国禁止了英国牛肉的进口，法国和意大利也随后发布禁令。英国认为其他成员国以疯牛病为借口来树立不正当的壁垒，贸易紧张加剧。1990年欧盟农业理事会达成协议，成员国同意取消对英国牛肉的禁令，由欧共体对英国牛肉出口进行整体的限制。然而英国的疯牛病例持续攀升，欧洲议会开始表示对危机的关注。

与此同时，欧盟开始酝酿食品安全监管体制的改革。1991年12月，欧盟委员会在农业专员之下建立动植物检查控制办公室(OVPIC)，约30名检察官被授权对食品生产和加工设施进行检查。OVPIC需要和其他的机构争夺农业专员的有限资源，这将严重影响其监管能力，于是欧盟委员会开始考虑将OVPIC转成一个独立的机构——欧洲动植物检验检疫局。然而，欧盟委员会必须非常小心，因为成员国一直对于欧盟委员会这样一个执行机构的扩张保持相当谨慎的态度。换言之，一个不代表成员国利益，超然于各成员国之上的独立机构可能会引起来自成员国的抵制。

自1990年开始，猫和猪感染疯牛病的病例相继被发现。1996年3月，英国政府宣布10名新型克雅氏病患者与疯牛病有关。该消息成为欧洲各大报纸的头条，各成员国迅速采取紧急措施来平息公众的焦虑。一周之后，欧共体宣布对英国牛肉和牛肉产品的禁令。英国政府认为这是其他成员国拒绝和封杀自己牛肉产业的行为，对此表示异常愤慨。英国政府宣称，它将在所有欧盟事务上采取不合作的政策，将在所有要求部长理事会全体一致同意的事项上拒绝投票。这一僵局延续了一个月时间，直到《佛罗伦萨框架协定》的签署。

疯牛病事件催生了对欧盟的食品安全监管体制的反思。1997年的梅蒂纳·奥特加(Manuel Medina Ortega)报告认为，疯牛病危机的主要责任在于委员会监管体系*Manuel Medina Ortega.EPBSEInquiryReport.http://www.mad-cow.org/final-EU.html, 7 February 1997.。报告认为委员会监管体系的结构复杂，不透明和不民主，使得各机构与委员会之间的责任难以分清，造成各监管机构之间互相推诿责任。同时，成员国和企业能够将自己的意志渗透到委员会，如一般来讲，食品常任委员会(StCF)要根据食品科学委员会(SCF)的建议来执行，但是实际上食品科学委员会(SCF)由英国控制。另外，监管仍由各成员国负责，由于其自身监管机构的建设和监管职能的执行各不相同，一些成员国在食品安全上各行其是*Winn S. Collins, The Commission’s Delegation Dilemma: Is the European Food Safety Authority an Independent or an Accountable Agency? U.C.DavisJournalofInternationalLaw&Policy, 2003—2004, pp.277—300.。

与此同时，欧洲议会借疯牛病危机来扩张它在马约中获得的新权力和政治地位，启动一项调查来了解欧盟委员会对问题的处理。1997年2月7日，调查委员会的报告指出欧盟委员会对疯牛病的处理是不当的。18日，欧洲议会发布对欧盟委员会的有条件谴责令，呼吁它遵照调查组的建议执行。在议会的质疑下，欧盟委员会在调查委员会的报告发布的同一天宣布了应对重大食品健康问题的改革方案。方案极大地提升和扩充了消费者政策专员(DGXXIV)的地位和责任，并将之改称为消费者政策和健康保护专员。OVPIC被转至消费者政策专员，改名为食品和兽医办公室(FVO)。为保证FVO相对于欧盟的独立性，将其总部设在爱尔兰而非布鲁塞尔。FVO如此设计的目的正是为了获得成员国的支持，获得食品安全监管所需要的资源。为此，欧盟委员会甚至提出将FVO的控制权交给一个由成员国政府代表组成的董事会。同时，欧盟委员会仍通过农业专员来控制政策制定权，FVO只负责执行。这一方案将食品安全的政策制定与监督执行分离开来，食品安全、保护动物健康、动物福利和植物卫生从农产品和食品市场管理中分离出来，从而使得市场监管和食品安全之间的利益冲突得以消除*普里阿诺著、孙娟娟译:《欧盟食品安全50年》，《太平洋学报》2008年第3期，第1—16页。。

欧洲议会对于欧盟委员会采取的果断措施表示高兴，但对于委员会提出将FVO的控制权转给一个不受欧盟委员会控制的独立机构仍表示怀疑。随着疯牛病日益得到公众的关注，委员会发现它可以利用此机会极大地扩张自己的权力，欧洲议会的反对正好给它一个借口。1998年1月，委员会宣称将改变它对FVO的立场，并计划将FVO置于自己的控制之下，认为在委员会能够比独立的监管机构更好地保障食品安全检测。换句话说，委员会下的一个机构会比一个由成员国主导的董事会下的独立机构更“独立”。

(三)危机后的重组

疯牛病事件使得欧盟原有监管机构的缺点和不足显露出来，科学和政治的混同会侵犯专业知识的独立性和可信度。这一点在疯牛病的肇始国英国特别突出。早在1979年9月，英国政府就收到皇家专门调查委员会的警告，指低温炼制肉类由于杀菌力度不够，存在把动物疾病传染给人类的危险。直到1986年11月，英国中央兽医实验室才首次对牛海绵状脑病(俗称疯牛病)做出官方诊断。从1986年到1996年英国首相召开危机内阁会议的十年期间，尽管政府无数次保证英国牛肉是安全的，但病牛数量出现急剧扩张的趋势，甚至连猫和猪等动物都受到感染，因此，科学界对于政府质疑的声浪日益加强。为保证科学与政治的分离，仅仅围绕欧盟委员会下的各专员的职责进行调整并不能从根本上解决问题，因此，应当成立一个独立的食品安全监管机构，以便于归责；同时，这种独立的地位可保证科学的自主性，不受政治的干涉，从而增加消费者的信任。而且，这一监管机构必须是超国家的，而不是政府间的；它应当代表的是欧盟的整体利益，而不是某一个成员国的利益。这成为新改革的基本共识。

1999年后新欧盟委员会成立后不久，主席罗马诺·普罗迪(Romano Prodi)宣布食品安全将是他的主要政策关注。2000年11月，欧盟委员会提议建立欧洲食品署，强调保证欧洲议会对新设立机构的设计有强大的影响力。2002年1月，在经过数月的协商之后，欧洲议会和理事会达成建立欧洲食品安全局(简称EFSA)的法案。EFSA是一个独立的机构，资金来源于欧盟预算，在行政上不隶属于欧盟任何其他机构。它通过收集信息来帮助预测风险，并就与人类的营养、动植物健康和转基因食品等相关问题提供意见。

EFSA充分代表欧盟而非成员国的利益。这表现在EFSA的管理董事会成员必须由理事会与欧洲议会咨询后任命，成员国并不一定能够在管理董事会中保有代表席位，理事会和议会任命的14个成员中的4个有消费者组织或其他与食品相关的利益群体背景。管理董事会经欧洲议会同意，选出EFSA的执行长。为了避免成员国对欧盟权力扩张的抵制，EFSA将自己的主要职能限定于“风险评估”，即为成员国和欧盟机构提供科学建议和在欧盟及其成员国的监管机构之间建立起一个网络，以推动合作和信息交流。“基于专业意见进行的科学指导”这一角色更易于为成员国所接受，也是一个新成立的监管机构在欧盟各机构中争取预算和赢得生存机会的绝好理由。由此，“风险评估”和“风险管理”相分离的监管格局基本形成。EFSA进行专业的科学评估，并不介入任何风险管理事项；而风险管理(包括制定规则、监督和执行)则交由民主问责的机构(理事会、委员会和欧洲议会)和成员国。通过将风险评估与风险管理分离，欧盟既保留和利用了原监管体制的优点，同时又发展出了新的监管能力。

二、欧盟食品安全监管体制的特点

与其他国家不同，欧盟构建食品安全监管体制，至少面临两方面的挑战：一是成员国对欧盟机构的敌视仍广泛存在，在发展一个凌驾于各国之上的监管机构时，它必须慎之又慎；二是食品的生产、制造与销售因为跨越各成员国，而欧盟层面的强制力仍非常有限，它必须选取关键点以集中有限的监管资源。由此欧盟在疯牛病事件后构建起的食品安全监管体制，主要体现出以下特点：

(一)多层的治理体系

欧盟的食品安全监管是通过三个层面得以实现的，欧盟、成员国、企业形成一个多层的监管治理格局。

1.欧盟

在欧盟，食品安全是一项横向议题，即所有欧盟的政策都必须要考虑食品安全问题，这足以体现食品安全的重要性。与食品安全监管相关的部门也非常多，具体来说，可以分为三类：

(1)决策机构，包括欧盟理事会(Council of the European Union)和欧洲议会。在与食品安全有关的政策领域，欧洲议会也享有立法权。食品安全及食品标签事务，与消费者健康风险相关的兽医法规的制定，对食品及其生产体系实施公共健康检查，以及对管理欧盟食品安全局、食品与兽医办公室的管理工作都是欧洲议会下设的环境、公共健康和食品安全委员会(Environment，Public Health and Food Safety，ENVI)负责的。

(2)执行机构，主要是欧盟委员会。尽管欧盟委员会的健康与消费者保护总司是与食品直接相关的机构，但是除此之外，欧盟委员会中涉及食品安全的机构还有三个：负责内部市场和服务的第三总司，负责就业和社会事务的第五总司，负责农业和农村发展的第六总司。其中，内部市场和服务总司负责监管食品流通；食源性疾病由就业和社会事务总司负责监管；兽医和植物卫生问题由农业和农村发展总司负责监管；以及负责欧盟整体水平的消费者政策制定工作、保护消费者健康和保证食品安全的健康与消费者保护总司。欧盟委员会特别强调四个部门之间的协调问题，还专门制作了协调手册，使得各部门相关领域的职责与任务更加明确化。

(3)咨询机构

欧盟内部所有与食品相关的事务都由EFSA统一管理，这使得分散的监管机构和体系有了统一的、明确的协调者。尽管借助疯牛病事件的契机，EFSA争取和获得了作为欧盟机构的合法性，然而来自成员国的敌视使得EFSA仍主要定位于咨询、风险信息交流和风险评估。EFSA可以与消费者直接对话，向欧盟委员会提供意见，其内部设有独立的风险评估小组，通过与成员国食品卫生和科研机构建立合作网络来进行风险信息的交流。尽管EFSA只致力于发展成员国可以自行执行的相似的、可接受的原则、一般标准和思想，但是当一般的标准出台后，即使监管和执行权力并未集中，围绕这些原则自然出现了集权化，因此，可以预见EFSA在未来将会继续强化和发展自己的权力。

2.成员国

与单一的国家监管不同，欧盟监管的复杂之处在于将食品安全问题从国家层面上升到了区域层面，食品的流通跨越国家的边界，食品安全监管的触角延伸到了不同的成员国中，需要触碰各成员国之间复杂的利害关系甚至相互抵触的监管模式。所以，如何在欧盟的层面上，对不同成员国的国内监管进行整合与协调，就成了监管中最关键的问题所在。在增加欧盟层面的监管集中度的同时，改革也强化了各成员国在食品安全监管方面的责任。如各成员国必须监督欧盟的780万个农场、30万个食品加工厂和60万个食品零售点*Morten Broberg.EuropeanFoodSafetyRegulationandtheDevelopingCountries, DIIS Working Paper, 2009.，确保它们按要求执行了自我控制，并在必要时依据相关食品法律进行更正。成员国必须制定违反食品法的制裁措施。一些国家也在EFSA的督导下将食品安全监管职能集中为一个部门，如，奥地利于2002年成立了食品卫生质检总局；丹麦合并了原来负责食品安全管理职能的农业部、渔业部及食品部，成立食品和农业渔业部；法国成立了食品安全评价中心；荷兰设置了国家食品局。在法律方面，各成员国也需要根据欧盟法律调整本国原本的食品安全法规，使之符合欧盟的统一要求。

成员国还在风险评估、风险沟通等方面为EFSA提供支撑，图1展示了欧洲食品安全署及成员国在风险评估中的合作模式。

图1　欧洲食品安全局(EFSA)及其成员国风险评估合作示意图*资料来源：欧洲食品安全局(EFSA)网站。

在风险评估的初期，需要进行大量的数据收集工作，主要的数据提供者来自各成员国的食品安全主管部门。以RASFF系统为例，一旦成员国发现某项食品安全风险，就会通过RASFF系统将风险上报到风险主管部门，再由主管部门将信息传达给EFSA，从而实现信息的集中与传递。在风险评估的主体阶段，EFSA拥有可供咨询的科学家，各成员国也建立了一系列获取科学建议的机制，其中部分甚至拥有国内专门的科学顾问委员会，分别来自EFSA和成员国的专家们将会在这一阶段进行共同合作，就具体的食品安全风险进行深入分析和评估，并提出合理的指导和意见。通过这种形式的合作，一方面减轻了双方风险评估的负担，另一方面也能够最大限度地利用有限的专家资源，所以无论对于EFSA还是成员国而言都是双赢的。更重要的一点在于，合作避免了政策由单一国家政策主导的可能，避免了科学政治化的倾向，有利于消费者利益的保障。

3.企业(特别是销售商)

在欧盟的食品安全控制体系中最重要和最基本的层次是食品企业，它必须证明自己服从了食品安全规则。在欧盟，给企业施加的这种压力既来自政府，也来自私人部门。欧盟食品的种植和生产加工跨越多个不同的成员国，很难监管，欧盟抓住最关键的环节，强调由销售者来承担食品安全的最终压力。由于销售者能够对大量的供应者和生产者进行甄别和挑选，并对其食品的生产类型、产品递送等各类细节提出更高的要求，在供应链的下游倒逼上游生产者和加工者责任的加强，从而在客观上逐渐发展成为一道食品生产者和加工者进入市场的门槛。对销售者责任的强调，实际上就体现为对食品生产者和加工者的更严格的要求。有学者总结：源于长达20年的政府解除监管改革和零售企业地位的不断提高，自20世纪90年代以来，欧盟的食品安全监管形成了一个由公共部门与私人部门共同主导的“双重监管体制”*Andrew Flynn, Michelle Harrison and Terry Marsden.ConsumingInterests:TheSocialProvisionofFoods. London: UCL Press, 2009.，也就是兼具传统的政府监管和以销售者为主导的食品安全监管体制。在传统的政府监管中，由中央政府制定标准、进行立法，并由地方政府负责实施；而在新型的以销售者为主导的监管中，制定标准和实施的责任转移到了销售者身上，由于他们在供应链中所处的地位及其作用机制，他们有能力、也有动力去进行监管。欧洲商业(EuroCommerce)这样评价销售者的作用：“零售商和批发商都致力于确保食品政策能够恢复和维持消费者对于食品安全的信心，帮助规避新的丑闻，提高食品安全标准，并使这些标准得以和谐地实施。”这一新的监管体制既有效地弥补了传统政府监管的缺陷，也迎合了消费者对于食品安全日益提高的要求，销售者在市场中的优势地位亦由此凸显，甚至还被消费者和政府视作“质量的主要托管人”*Andrew Flynn, Terry Marsden and Everard Smith. Food Regulation and Retailing in a New Institutional Context.ThePoliticalQuarterly, 2003, 74(1): pp.38—46.。欧盟结合自身大量跨国贸易存在的现实情况所建立的这种销售者主导的食品质量监管体制，与美国对生产者责任的强调完全不同，成为了欧盟食品安全监管中一个非常重要的创新点。

(二)以风险为中心的治理

疯牛病事件让人们认识到，政府官员常常为了达到意识形态的目的，而操纵、扭曲、颠覆和审查科学，消费者的利益也被玩弄于政治家的股掌之中。因此，在食品安全的政策制定和监管中，科学的作用必须得到尊重，决策必须以科学为基础，此之谓“政治的科学化”*David B. Resnik.PlayingPoliticswithScience:BalancingScientificIndependenceandGovernmentOversight. Oxford University Press, 2009.。随着风险日益与人们的日常生活相伴相随而成为一种常态，监管必须建立在对食品安全风险的科学评估之上，以风险为基础的治理理念逐渐形成共识。

EFSA的建立明确了欧盟以风险为中心的监管格局。这种监管格局强调科学与政治的分离，EFSA更多地以“科学”的形象出现，在风险评估、风险监测、风险沟通等方面发挥更加重要的作用，从而赢得消费者的信任与支持。在日常工作中，EFSA根据专业的食品科学家的意见进行风险评估，向政策制定者提供更加客观、中立的信息依据和政策建议，推动和保障食品安全科学性的提高，实现从“科学的政治化”向“政治的科学化”的转变。

在欧盟，基于风险的治理理念特别体现在预防性原则(precautionary principle)上。以往的监管强调的是强证据，即需要有科学证据证明食品的危害才能为政府的介入和干预提供正当的理由。疯牛病事件之后，人们认识到这一监管理念的落后之处：没有科学证据证明危害，并不表明没有危害；可能是科学发展还不足以认识或发现证据，有些风险可能在当前的认知水平下无法被识别出来，但它仍然可能是巨大的风险。预防性原则意味着即使在科学证据并不充分或未能完全确定的情况下，高水平的保护措施仍然能够被合理地应用到食品安全监管中去。它通过预先消除可能存在的风险的方式，从坐以待毙转为主动出击，为消费者提供了更大程度的保护。

基于风险的治理理念并不将科学的作用神圣化。它认识到随着科学的日益多元化和富有争议，科学早已不再是权威的化身；技术创新的过程本身也是技术冒险的过程，不加适当的控制，科学可能成为一场以人类整体利益为财注的巨大赌博。因此，基于风险的治理强调公众的参与，通过公众的参与防止科学技术的滥用。同时，风险本身也是构建性的。各地民众的饮食习惯和文化各不相同，对风险的认知和容忍程度也有所差异，因此，需要通过与公众的沟通，使人们在公共领域的讨论过程中更清楚地掌握问题的风险本质，将决策的基础扩散到社会共识，以社会理性能接受风险的程度为政策依据。面临现代社会的风险，政府显然没有能力单靠一己之力来应对。通过风险沟通来进行责任的扩散，让公民自己进行选择，并为自己的选择承担风险，是一种更为现实的方案。欧洲食品安全署每年会以工作坊、会议、圆桌会议等形式组织和参与各式各样与科学议题相关的活动，并邀请合作伙伴及有关各方参与，一方面能够为他们提供有关科学课题的最新进展，另一方面也能从他们的参与中获得对现行风险评估的反馈意见。欧洲食品安全署特别坚持公开性和透明性这两个基本原则：首先，让消费者和利益相关者(包括食品企业、环保组织和消费者组织等)了解风险评估的基础；其次，使专家、媒体、消费者、食品企业等各方组织能够就敏感、重要的风险议题进行理性的辩论；再次，在日常工作中，通过网站披露的形式，向公众展示科学建议、会议议程以及重要文件等，对于重要的会议甚至进行现场直播；此外，以网站交流、面对面会议、信息发布会等形式，与利益相关者进行磋商和咨询。

三、欧盟食品安全监管改革的启示

食品安全监管如何能实现消费者利益的保护和产业发展的共赢？监管机构的能力建设与对监管权力的约束如何平衡？监管机构的独立性和代表性如何体现？这些问题是在各国探索以风险为中心的食品安全监管格局时必然要面对的问题。2013年，我国食品安全领域进行了大刀阔斧的改革，原有的碎片化监管格局得到整合。食品安全应以风险为基础，监管格局上不能仅依靠政府单打独斗而是要靠社会共治，已经形成为基本的共识。然而上述问题仍然是推动监管改革中必须回应的问题，欧盟在食品安全监管改革中至少有以下经验值得我们学习与思考：

(一)以消费者利益促进产业利益

从传统看，无论是欧盟抑或其成员国，其食品政策大多是以产业利益为导向的，食品行业的生产者通常在食品政策的制定上具有相当大的话语权，几个大的食品企业甚至能够主导和干预政策的进程。然而，伴随着消费者意识的觉醒和信息时代的到来，尤其是经历了如疯牛病事件这样重大的食品危机后，传统监管模式受到来自社会各界的挑战和质疑。出于维持合法性的需求，食品政策逐渐从产业利益的巨幕下走出来，政治家和产业界都逐渐认识到：符合消费者利益的，才是能促进产业利益的。通过强化消费者的利益保护，欧盟的食品安全监管体系逐渐发展成熟起来。欧盟食品安全监管从以产业利益为中心向以消费者利益为中心的转变,突出体现在对预防性原则的采纳上。这一原则有可能损害食品产业的利益，在美国因为来自产业如孟山都的强烈抵制，至今仍未能将之纳入到食品安全的监管中来。但从保护消费者利益的角度来看，这一原则有助于保护消费者免受未知的巨大风险的侵害。

食品安全交由哪个部门管其实不重要，关键是负责监管的部门真正以食品安全为主要甚至是惟一使命，而且该部门有足够的能力代表消费者去对抗产业利益。从这个意义上来看，新组建的国家食品药品安全监督管理总局是我国食品安全监管改革中值得称道的一次努力。作为一个部级单位，它也有能力与其他的政府部门进行抗衡，从而保证监管任务得以完成。然而，如果这个部门在监管方式和手段上不做出重大的改进，那么，原来由若干部门分担的工作任务——特别是在这几年食品安全工作成为政治重心时，各部门都将重心放在食品安全工作上——现在完全交由一个新生的部门来承担，确实让人产生监管是否会因这样的整合而被弱化的疑虑。如何以消费者利益而非产业利益为先，以避免监管权力的集中导致的滥权，从而进一步恶化消费者处境，是未来监管体制设计时必须认真考虑的问题。

(二)依靠公众培育监管机构的能力

如前所述，EFSA一直面临着来自成员国的敌意，这严重束缚了监管机构的自主性。与FVO不同的是，EFSA在建设监管能力时，并未将重心放在与其他部门争夺监管资源上，而是将目标定位于全欧洲的公民，从他们中间挖掘合法性基础，争取他们的认同。因此，EFSA的工作特别强调对公众的信息披露，与公民的沟通与交流，以及通过推行产品标识和可追溯制度等强化公众的知情权，使公众有能力、也有信息依据做出知情的食品消费选择。

我国自2003年以来食品安全监管机构就经历着频繁地调整，监管部门之间的争权与推诿责任成为惯常上演的大戏，食品安全的综合协调部门、主管部门一直在走马灯似的换，而监管机构的能力却没有太大的进步。欧盟的EFSA或许可以给我们一些启示：新的监管机构必须培育新的合法性基础，如果仍是在现有的权力格局下谋求更大的份额，监管能力是很难发展起来的，权力斗争的往复下赢家也只是暂时的。食品安全关涉面广，不可能有哪一个部门有能力全部管起来，从这个意义上来看，监管部门的资源永远是不足的，监管能力也永远是不够的。然而，这并不意味着监管就无所作为，监管部门必须拓展新的合法性力量，在发挥和动员现有监管力量的同时，发展新的监管能力。在这个过程中，公众不是、也不应该是监管者的敌人，监管者应当把公众对更高品质的食品的要求转化为监管者获取监管正当性和能力的基础，改善与公众的关系，争取公众的信任与支持。

(三)集中的风险评估

在国内，食品安全监管是否需要垂直管理一直是讨论的焦点问题。垂直管理能够保证监管的标准的统一性，而属地化管理能够发挥和动员地方特别是基层的作用，各有利弊。从欧盟的经验来看，由于欧盟特殊的制度环境，要将食品安全监管完全集中起来的阻力是相当大的；最终妥协的结果是，通过EFSA进行的风险评估是集中的，而风险的管理则分散在各成员国、欧盟委员会等，从而能够兼顾集权与分权之利。

从中国当前的情况来看，尽管监管机构的集中与整合已经迈出了重要的一步，但是在风险评估方面仍需要进行整合，在监管资源有限的情况下，通过风险评估工作来整合监管资源，集中于最有价值的风险集聚点显得尤为重要。风险评估应当具有全局性，而不应该只是从一个部门的角度来进行。因为整个食品链条涉及多个职能部门的管辖范围，而对食品安全风险的评估应该是对整个食品链条的风险进行全面的评估，而且从某一部门的角度来考虑的风险及其应对方案可能会加剧另一个部门所面临的风险。由于风险评估机构需要大量专业技术人员和科学技术设备，且监管需要面对的是全国统一的食品市场，只有中央层级的机构才能担此重任。在风险管理方面，则可以充分发挥和动员不同的部门、基层政府乃至社会的力量。比如，发现和查处不安全食品不应、也不能只是食品药品监督管理总局的“特权”，而应当发挥各部门甚至是政府之外的各种力量共同参与。从这个意义上我们可以理解为什么在整合了各监管部门的力量后食品监管还要提“社会共治”的理念。风险评估需要整合，而风险管理则可以发挥现行的多部门管理的优势，如城管、公安、教育等部门在各自的管辖领域内涉及食品安全问题也都可以介入，从而构建起层层食品安全大网。

四、走向监管型国家？

研究欧盟的食品安全监管的另一个意义在于，欧盟层面的监管发展可以看作现代监管型国家(regulatory state)的一个独特类型。作为现代监管型国家的原型，美国的现代监管制度起源于进步时代*Schleifer,Andrei,and Edward L Glaeser.A Reason for Quantity Regulation.AmericanEconomicReviewPapersAndProceedings,2001,91(2),pp.431—435.。认识到独立审判制度并不能给社会带来公平正义，日益托拉斯化的大型企业已经演变成为一种庞然大物，消费者再不可能通过诉讼来获得正义，在这样的背景下，通过进步人士的积极推动，一系列独立监管机构组建起来，美国现代监管国家开始形成。美国的监管国家的特点在于，监管机构由具有专业知识的人士组成，以公开的程序按照法律授权对行业实施监管，远离政党政治的影响*Sustein Cass. Paradoxes of the Regulatory State.UniversityofChicagoLawReview, 1990(2), pp.407—441.。监管机构集标准设立、监督和执行于一身，被看作立法、司法、行政之外的第四种权力。

另一些国家走向监管国家的路径却与美国完全不同，典型的代表是英国。在这些国家，监管的发展与新公共管理改革有着密切的联系。撒切尔夫人大规模的私有化改革极大地减少了国家的介入程度，然而它并未将英国带向一个完全自由放任的社会，新出现的正是“监管国家”。如果说公共服务的生产与递送是新公共管理时期政府改革的焦点，那么，在后新公共管理时期，对外包后的公共服务的监管，以及对监管的监管，则成为政府改革和国家建构的新焦点。作为一个拥有不成文法传统的国家，与美国强调抗辩和诉讼的对抗性监管不同，英国的文化更倾向于一种合作性的监管，强调非正式解决和监管者与被监管者之间的共识，因此在监管中更加重视企业的自我监管力量。

从欧盟食品安全监管的发展历程可以看到，欧盟式监管与上述两种模式有所区别。欧盟由于缺乏实质性的权力资源，建立像美国那样的庞大监管机构可能会面临来自成员国的抵制。预算方面的限制使得欧盟在实施监管的时候更多地依赖法律，而不是独立的监管机构。因此，欧盟是通过法律规制将成员国的政策或法律统一起来，或者使各成员国原本模糊的监管关系正式化和契约化，从而为企业的运营提供更为稳定的制度环境*刘亚平:《中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例》，《政治学研究》2011年第2期,第69—79页。。然而，尽管欧盟式监管国家强调依赖正式的规则，但这些正式的规则往往都是通过自愿协议而非强制建立起来的，因而在实施的过程中更容易获得企业的配合。在欧盟的监管发展中，并没有出现像美国那样的强制性的监管机构，而是更多地依赖民众和各种社会力量。从这个意义上来讲，因为欧盟目前并不是一个实质性的国家，以“监管资本主义”而非“监管国家”作为指称更为合适。我们提及“监管型国家”在欧盟的发展时，并非意指欧盟已经作为一个实质性国家而存在，而是指在欧盟更多地依赖正式的法律规章来规范企业行为而言。

由是观之，现代政府监管的基本发展趋势在于建立由中央官僚机构进行控制、独立于私营经济和公民社会之外的中立的“仲裁者”；它主要通过公开的、抽象的规则来实现这一目的，而不是直接参与到这些环境中来*G Majone.The Rise of Regulatory State in Europe.WestEuropeanpolitics,1994,17(3)，pp.77—101.。它带来的是一种社会和文化的变迁，代表着一个重视正式规则和制度甚于私人关系的社会、一个重视专家知识甚于个人信息和个人判断的社会的兴起。布莱斯怀特(Braithwaite)认为：监管国家既看到完全自由放任制度的缺点——市场天生嫌贫爱富，赤裸裸的利益追逐会将社会带入万劫不复之地，也看到福利国家的问题——国家的过多介入会扼杀社会的活力和创造力，因此，倡导一种由国家来掌舵、由社会来划桨的制度安排*Braithwaite.Enforced self-Regulation:A New Strategy for Corporate Crime Control.MichiganLawReview,1982,80:pp.1466—1507.。其间，社会应当如何来划桨，国家与社会之间的边界在哪里，当然应当依各国的具体经济制度环境而定。如前所述，EFSA专注于风险评估与风险交流，固然与其所处的政治环境密切相关，但是欧盟的政府监管在食品安全领域的发展，构成现代食品安全监管体制的另一种样版，引起包括欧盟成员国在内的许多国家的改革，推动了各国以风险为基础的现代监管体制的发展。

【责任编辑：杨海文;责任校对：杨海文，许玉兰】

中图分类号：D035.29

文献标识码：A

文章编号：1000-9639(2015)04-0159-10

作者简介：刘亚平，中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院教授(广州510275)；

*收稿日期：2014—08—06

基金项目：教育部人文社会科学规划项目“风险规制体制的国际比较”(13YJA810009)；国家软科学项目“食品安全监管中的公众参与”(2013GXS4B064)

李欣颐，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生(广州510275)。