中央长期建疆理念下对口援疆工作成效及思考

李 翔

●新疆社会稳定与长治久安

中央长期建疆理念下对口援疆工作成效及思考

李 翔

智力援疆通过提供培训提高受援地区各类人才的技能；通过干部人才援疆输入先进的科学技术及管理理念；通过支持基层组织建设加强和巩固基层政权。产业援疆搭建灵活多样的产业合作平台；积极推进产业园区建设；大力加强金融支持；积极帮助开拓国际国内市场；深化执行产业合作。基于中央长期建疆理念对新一轮对口援疆工作的思考对民生援疆，要继续增加资金投入；树立智力援疆是提高新疆自我发展能力的根本的理念；产业援疆是实现受援地区“造血”功能的主要途径。

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新疆作为我国的西大门，有非常重要的战略意义，自古以来历代政府都把扶持新疆发展作为治理新疆的一项重要措施。新中国成立后，党和国家对新疆的支援几乎从未停歇过，在长期建疆理念的指引下，经过若干年的实践和探索，援疆方式不断丰富。本文提到的新一轮援疆主要是指2010年第一次中央新疆工作座谈会后的援疆工作。

一、中央长期建疆理念下新一轮对口援疆工作的主要做法及成效

(一)新一轮对口援疆工作的政策背景。

虽然长期建疆这一战略明确提出的时间不长，但是这一理念在党中央的治疆政策中其实早有体现。自新中国成立以来，党中央对新疆的支援几乎从未间断过，然而正式的举全国之力开展援疆工作始于1996年，在随后的这十几年中援疆工作在不断地探索和完善，对口援疆的范围和规模也在不断扩大。2002年，中共中央组织部和自治区党委首先选择哈密市和霍城县作为试点，开展由援疆干部担任县市委书记的试点工作，2007 年 9 月，国务院32 号文件《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》要求，要以经济、科技、教育、医疗、文化援助为重点，全方位开展援疆工作。2010 年 5 月 17 日中央召开新疆工作座谈会，提出新一轮的大规模的援疆工作方案，即由北京、江苏、河北等 19 个省市对新疆进行对口支援工作，并将新疆维吾尔自治区县域分为 19 个省市援建片区，3 个部委援建片区，与支援省市一一对应。至此援疆工作的方案基本稳定。

(二)新一轮对口援疆的主要做法及成效。

新一轮的对口援疆工作主要目的是通过援助改善受援地区的生活水平，提升受援地区的自我发展能力，使受援地区完成从接受“输血”到实现自我“造血”的转变。在这个大方向下，援疆工作主要围绕“民生援疆”、“智力援疆”和“产业援疆”这几个方面展开。

1.民生援疆的主要做法及成效。

根据中央的部署，民生援疆作为新一轮援疆工作的一个重点，着力解决就业、教育、住房等关系到基本社会民生的问题。在这个大方向的指导下，自治区与各对口援疆省市将74.6%的援疆资金安排用于1994个民生项目建设，将95%以上的援疆资金安排使用到基层，使得在这一轮的援疆过程中，受援地区的基础设施建设大大增强，居民的住房条件得到改善。截至2013年底，累计新建、改建安居富民房82.87万套、定居兴牧房4.15万套，约有400万的农牧民享受到了“安居富民”和“定居兴牧”工程实惠；受援地就业情况有所好转，城镇失业率从2009年的3.8%降低到了2013年的3.4%；居民的生活水平得到明显提高，农牧民的人均可支配收入从2009年的3883元提高到了2013年的7394元，翻了将近一番；安排援助资金57.6亿元，支持受援地改善办学条件，提高教学水平；安排援助资金59.6亿元，用于支持医疗卫生、公共文化、社会福利等社会事业建设；支援新疆11所本科高校，并将高职高专院校纳入对口支援计划；安排援助资金8.5亿元，重点支持职业培训基地建设，实施就业技能培训项目，帮助受援地劳动力提高就业技能。如天津市结合“安居富民”工程建设，提出“三个一”援疆目标，即“一人一亩果，一户一棚菜，一户一人就业”，帮助农民拓宽增收渠道。河北省把中央任务之外的援疆动作制度化、常态化，紧紧围绕解决最直接、最现实、最期盼的民生问题，连续4年在规划盘子外为巴州办理“十件实事”。这些民生项目的顺利实施，有效改善了当地受援地区各族群众的生产生活条件，进一步激发了各族群众“热爱伟大祖国，建设美好家园”的决心和信心。

2.智力援疆的主要做法及成效。

第一，通过提供培训提高受援地区各类人才的技能。如，北京市建立教育援疆长效机制，确定北京21所重点中小学与和田中小学校签订“手拉手”结对帮扶协议，并实施“以奖促训”双语教师培养模式，取得良好效果；浙江省建立了“阿克苏—浙江产业工人培训公共实训基地”，选派教学管理专家和学科骨干教师开展为期一年半的挂职支教，有效提升阿克苏地区职业教育水平；山东省通过结合援助的产业项目，采取校企联合、定向培训、委托培训、定单培训等方式培训当地的劳动者，提升劳动技能，促进就业。

第二，通过干部人才援疆输入先进的科学技术及管理理念。援疆省市和单位共选派第七批援疆干部3260人，接近前六批的总和。计划外选派2800人进疆工作，柔性引进各类人才超过2万名。累计为新疆培训各类人才54.5万人，选派6735名新疆干部人才赴援疆省市挂职锻炼，提升了全区干部人才队伍的整体素质。特别是选派2.3万名普通高校毕业生赴援疆省市培养，影响深远。上海市主动“送智上门”，组织开展“银龄行动”、“留学回国人员专家博士团”等特色引智活动。黑龙江省在援疆医生中开展“带出一名徒弟、填补一项技术空白、每半年做一次高水平技术讲座”的“三个一”活动，帮带培养了一大批当地业务骨干。

第三，通过支持基层组织建设加强和巩固基层政权。各支援省市高瞻远瞩，坚持把支持新疆基层组织和政权建设项目与保障和改善民生通盘考虑，高度重视阵地建设，共组织3.5万名县乡村干部赴援疆省市轮训，支持受援地新建乡镇、村和街道(社区)阵地638个，改扩建380余个。如江苏省实施村级阵地建设全覆盖，高标准、大力度推进受援地基层组织阵地建设，建起社区居民和基层党组织零距离沟通的桥梁。吉林省依托省委党校在阿勒泰建设公共管理服务中心、群众工作方法实训基地、党员致富示范合作社等，进一步夯实了基层基础条件。安徽省在13个乡镇建设为民服务全程代理中心，极大提高了为群众办事的效率，特别是赛图拉镇高原边境政权建设项目的建成使用，有效稳固了边境政权。

3.产业援疆的主要做法及成效。

产业援疆是形成和增强新疆各受援地区的自我发展能力、实现可持续发展的重要途径和保证。为此，对口援疆各省市在以下几方面作出了积极努力。

第一，搭建灵活多样的产业合作平台。绝大多数省市与受援地联合举办了产业经贸洽谈会、合作对接会和招商项目推介会，为不同商会和企业来疆投资牵线搭桥。其中，辽宁省连续三年在全省开展了“辽宁塔城周”系列招商活动，帮助塔城地区赴“长三角”、“珠三角”开展招商推介活动。三年来，签订产业合作项目113项，投资规模近200亿元。沈阳恒星水泥、盘锦兴胜石化石油装备制造等42个产业援疆项目已落地、开工、投产，吸纳就业1.3万人①。广东省通过经贸交流的方式，如中小企业博览会、广交会等，搭建平台帮助喀什推介投资环境、招商引资。

第二，积极推进产业园区建设。截至目前，各对口支援省市已经实施的园区基础设施援疆项目共27个，累计完成1.37亿元援助资金。通过进一步推进园区基础设施建设，促进当地农牧业现代化和新型工业化发展。如黑龙江省组织了哈尔滨市经济技术开发区及大庆高新技术开发区等国家级园区与受援地、园区合作共建，全面展开在哈萨克医药研发、冷水鱼养殖等领域合作。天津市实施的策勒循环农业示范园项目，占地面积为700亩食用菌试种已取得成功。

第三，大力加强金融支持。上海市充分利用发达的金融服务体系，在对口支援城市喀什设立了浦发银行喀什分行，为援疆企业提供资金支持。浙江省与阿克苏签订了金融战略合作协议，并且达成协议授信总额400亿元，并且开设了金融分支机构，支持浙江企业到阿克苏投资兴业。北京市与和田地区共同建立了 5000万元的产业发展基金。

第四，积极帮助开拓国际国内市场。大多数支援省市通过在本省建立新疆特色产品销售网点的办法帮助新疆开拓市场，还有一些支援省市通过为受援地区牵线搭桥，促成贸易。如浙江省嘉兴市在2014年宁波国际会展中心举行的“两会两展”上(即第十六届中国浙江投资贸易洽谈会、第三届中国海洋经济投资洽谈会、2014中东欧国家特色产品展、第十三届中国国际日用消费品博览会)，帮助沙雅县与嘉兴企业成功签约5亿元大单②。

第五，深化执行产业合作。不同对口支援省市利用与受援地各自优势，积极推进产业合作项目。例如山西、河南发挥技术方面的优势，组织一批有实力的大型企业进疆实施高起点的煤炭资源开发及利用。江西和河北等省市不仅促成大型钢铁项目落地，而且为当地引进了地质矿产资源开发等合作项目。新疆各地州、县市也要紧紧抓住机遇，充分利用对口援疆平台，加快推进产业发展项目引进。目前所有的对口支援省市都与受援地签署了产业合作项目协议，截至2013年底，19个援疆省市累计落地新疆经济合作项目3737个，实际落实到位资金4206.5亿元，一大批强产业、惠民生的特大项目密集开工及建成投产，使新疆工业发展步入快车道。

综上所述，新一轮对口援疆工作开展以来，在各支援单位的大力帮助下，新疆经济取得了巨大的进步：2013年，新疆生产总值达到8510亿元，增长11.1%，增速由2009年全国第30位跃升到2014年全国第7位，连续四年实现生产总值新增超千亿元。公共财政预算收入1128亿元，增长了24.1%，较2009年(388.8亿元)增长了333%；公共财政预算支出3067亿元，比2009年(1346.9亿元)增长1.3倍，年均增长22.8%，连续三年增速居全国前列。2013年，新疆全社会固定资产投资8148亿元，是2009年(2827亿元)的2.8倍，四年累计完成投资2.26万亿元。城镇居民可支配收入和农民人均纯收入分别为19982元和7394元，分别是2009年的1.5倍和1.9倍。③

二、中央长期建疆理念下新一轮对口援疆工作中存在的问题

尽管新一轮对口援疆工作成绩斐然，但在实施的过程中仍然存在一些问题。

(一)民生援疆中存在的问题。

第一，基础设施较薄弱。虽然在援疆工作的开展过程中，大部分的资金都安排到了民生项目上，但是随着“安居富民”“定居兴牧”的大规模推进，同居民点配套的各项设施如道路、学校、医院等项目建设任务越来越重，配套资金和设施的压力越来越大。由于在援疆建设规划中，各类住房项目的实施是主要任务，优先完成住房项目后，水、电、路等基础设施建设却跟不上、不配套，导致老百姓仍无法入住，因此需要尽快解决配套资金。

第二，技术及管理人才短缺。“安居富民”“定居兴牧”工程是党的民心工程，项目建设要求严、标准高，比如房屋的抗震级别要求达到8～9级，但在施工过程中由于缺乏相应的技术和管理人才，施工项目困难重重。

(二)智力援疆中存在的问题。

第一，资金来源渠道较单一。目前来看，智力援疆的资金主要是从援助省市的援疆资金中安排的，随着援疆工作范围的扩大已经出现经费不足的情况，因此，党和国家应在新疆的教育方面增加资金的渠道来源，促进智力援疆项目的全面开展。

第二，援疆工作组与受援方政府的沟通存在工作衔接问题。援疆省市的援疆工作组是3年一批的驻疆工作，每一批援疆工作组与援疆办在沟通和工作衔接上由于方式和方法不同，会出现在一些重复建设的问题。

第三，语言障碍问题。在新疆的很多地区，少数民族比例很高，如南疆三地州，90%以上的居民都是少数民族，平时生活交流都使用民族语言，支援地区的援疆干部基本上都是汉族，因此，在给受援地区的劳动者进行技能培训时，语言交流成了一大障碍。

(三)产业援疆中存在的问题。

第一，缺乏技术工作人员。以往援疆工作中，党政方面的干部比较多，部分援疆干部到新疆来就是“镀个金”，为的是回去后得到职位提升，这样新疆就演变成为内地省市培养干部的基地。此次援疆总体上，党政干部大约占30%，比例较之前相对降低，但是技术类人才还是比较匮乏。

第二，援疆项目的带动性和辐射性较小。目前有些项目连带作用比较小，对相关产业的带动作用有限，同时也难以带动就业增长，无法体现产业援疆项目的产业经济链条效应，因此很难提高受援地区的自我发展能力。

第三，产业配套设施不完善。受援地工业尚处起步阶段，上下游产业链都不完善。援疆企业一般都落户在工业园区，而园区相关配套设施并不完善，致使企业落户后会遇到很多问题。比如，水资源利用的问题、相关生活设施的配套等问题，这增加了引进企业的难度。

第四，产业选择上缺乏长远规划，同质化现象严重。从目前产业援疆的实践来看，有些项目在选择上缺乏长远规划，如工业园区(开发区)在延长产业链条，促进产业承接方面效果显著。新疆有些地区的工业基础非常薄弱，在这些区域进行工业园区(开发区)建设的时候应考虑到园区的辐射范围和产业聚集能力，“县县有园区”不仅分散了集聚效应，而且还容易造成资源浪费。另外支援方和受援方在进行产业选择时，依据优势资源转化的战略原则，往往会以受援地区的丰富资源为依托选择资源开发性产业，比如，在天山北坡经济带上，从东到西，几乎所有县市都有煤炭开采、煤电和煤化工产业，这种同质化的布局势必会造成区域内的恶性竞争，增加区域生态环境的压力。

三、基于中央长期建疆理念对新一轮对口援疆工作的思考

对口援疆作为维护新疆稳定、促进新疆跨越式发展的一项长期策略被强化执行，更多的带有“行政命令化”的色彩，但是在援助的时候应该考虑到新疆的区情，一个地区的经济发展不仅仅依靠资本的注入，还需要有成熟的劳动力、适合的技术和有创新精神的企业家等。针对目前援疆工作中出现的一些问题，笔者有以下几点思考：

一是对民生援疆，要继续增加资金投入。第一，对已建成的“安居富民”和“定居兴牧”工程，要抓紧配套设施的建设，首先要优先考虑水、电、路等基本配套设施建设是否初步到位，让当地的百姓尽快入住，切实享受到对口支援的实惠；其次，学校、医院、市场等配套设施也要逐步完善，让百姓不仅能住上新房，还要住的舒心。第二，对即将开建的民生项目工程要加强规划，考虑到当地的实际情况。第三，要重点关注就业问题。就业问题是新疆人民最关注的民生问题，关系到新疆的稳定和发展。所有企业和投资项目，都要重视吸纳当地劳动力，企业在招聘员工时，本地人员要达到50%以上。通过优惠政策和完善的基础配套吸引一些内地企业向新疆转移，实现集中规范就业，积极发展劳动密集型产业，如民族特色手工业等。此外，鼓励新疆的农村富余劳动力向外转移，到内地去就业。

二是树立智力援疆是提高新疆自我发展能力的根本的理念。新疆各族群众要转变观念，首先要树立自主发展的理念，强化市场意识、竞争意识、法治意识和创新意识，争取借对口援疆的东风，变外力推动为内力推动，真正提升自身的劳动技能和工作能力，积极地投入到建设新疆、发展新疆的大潮中。其次，要坚持教育优先，降低适龄儿童的失学率。尤其在南疆，要切实办好义务教育，大力开展“双语”教育和职业教育，帮助新疆各族群众特别是年轻人掌握好国家通用的语言文字，为他们的未来带来更多发展机遇。第三，要强化人才队伍建设。新疆的各族人民应该借援疆的机遇积极加强内地专业人才援疆的交流，大力培养本地专业技术人才和管理人才，为实现新疆的跨越式发展提供人才保障。加强与对口支援省市的全方位合作，加快全国人才的引进和援疆干部的使用。

三是产业援疆是实现受援地区“造血”功能的主要途径。第一，产业援疆推进的进程中应考虑受援地区的接受消化的能力。以喀什地区为例，2013年，喀什地区的城镇化率为22.81%，远远低于全疆的平均水平44%，这说明在喀什地区的人口构成中主要还是以农牧民为主，2011年开工的喀什深圳城目前已初具规模，这是一个集商旅购物、文化休闲、商务办公和高端住所为一体的大型城市综合体，同喀什深圳城类似的项目还有广州新城。在喀什这样一个以农业经济为主的地区，这样“高大上”的城市综合体的消费主体是谁？第二，产业援疆的过程中设计好沟通机制，协调好各支援单位的项目规划。在支援过程中，各支援单位只关注自己的支援任务，与其他支援单位间的交流较少，因此在支援的过程中，可能会出现重复建设的问题。以喀什地区为例，喀什地区的对口支援省市有上海、广东、山东和深圳这四个地区，各支援省市支援的对象明确到了各个县市，但这些县在地域上相互交错。如在以喀什市为中心辐射半径约 60 千米的范围内，既有隶属于喀什地区的喀什市、疏附、伽师、疏勒、英吉沙以及兵团农三师；还有隶属于克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿图什市和阿克陶县城，共有2 市 5 县和 1 个兵团师部，其分别属于深圳、广东、山东、江苏、江西这五个省市对口援助的对象。在这样一个城市、县城密集的区域内规划和实施建设项目，如果不进行沟通和统筹规划，一方面会造成重复建设，浪费资源；另一方面势必会引发各援助省市对建设过程中所需的各种生产要素和原材料进行争夺，未来可能还会引发产品销售市场的恶性竞争。

建设新疆、发展新疆是一项长期工程，切不可操之过急，在援疆的过程中一定要稳扎稳打，无论采用什么形式援疆，都要切实把培育和增强新疆的自我发展能力放在首位，要结合新疆的实际情况，避免暴风骤雨式的援助，充分发挥援助的效益，使新疆真正走向稳定可持续的发展大道。

注 释：

①《辽宁省对口援疆三年工作成效》[DB/OL]，http://news.sohu.com/20140825/n403744790.shtml，2014-05-04。

②《沙雅县与嘉兴企业在“浙洽会”成功签约5亿元大单》[DB/OL]，浙江对口支援网，http://dkzy.zjdpc.gov.cn/art/2014/6/17/art_785_656847.html，2014-06-17。

③《2014年新疆维吾尔自治区政府工作报告》。

[1]佚名.新一轮对口援疆 强力推进新疆跨越式发展和长治久安[J].中国经贸导刊，2011，(9).

[2]芦洁.援疆工作的重点转移变化研究[J].重庆交通大学学报(社会科学版)，2013，(4).

[3]李祥刘.新时期新疆区域经济协调发展及策略分析[D].新疆师范大学硕士论文，2012.

[4]马戎.新疆对口支援项目实施情况的调查分析[J].中央民族大学学报(哲学社会科学版)，2014，(1).

[5]刘向晖.援疆工作十四年回顾与展望[J].新疆地方志，2011，(3).

[6]钟秀玲.项目援疆：加速新疆经济提质增效[N].新疆日报(汉)，2013-09-22.

[7]刘迪生.援疆工作的实践与启示[J].经济研究参考，2012，(6).

说明：本文系新疆生产建设兵团哲学社会科学基金项目“对口援疆与南疆三地州自我发展能力提升研究”(12YD20)的阶段性研究成果。

〔责任编辑：石梦华〕

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1671-4741(2015)01-0066-05

新疆大学科学技术学院讲师，女)