论跨界性问题的公共治理

李宜钊

论跨界性问题的公共治理

李宜钊

治理跨界性问题需要多个部门的参与和合作。“行政分割”的治理模式难以有效应对跨界性问题。针对跨界性问题，应继续推进大部制改革，通过职能整合解决部门内部机构间的合作协调问题；加强跨部门合作机制建设，促进各部门在治理过程中的协同与合作。

公共治理；跨界性问题；“行政分割”；跨部门合作

跨界性问题是公共治理面临的一大难题。所谓跨界性问题，是指跨越所属领域边界，流动于不同边界或存在于多种边界交叉地带的一类问题。公共治理所面对的问题往往不是一个个单一的问题，而是多种问题纠缠在一起的跨界性问题。例如城市流动摊贩问题的治理，往往涉及城市区政府、街道办事处以及城市规划局、交通局、公安局、国土局、建设局、民政局等多个部门，绝不是由一个城管执法部门通过执行相关城市管理政策就能够解决。跨界性问题的存在增加了公共治理的复杂性。跨界性问题的治理效果，取决于相关部门的参与和对这些参与的协调。它是一项系统工程，其中“每一个执行者都可以减缓工程的进展甚至让其停工”［1］，从而导致整个治理的失败。

一、跨界性问题治理的传统逻辑及困境

跨界性问题的治理需要跨部门的合作。当前，对这类复杂的跨界性问题的应对却是在一种现代主义的思维模式下进行的。在现代主义的思维下，当问题规模较大或者问题的解决比较困难时，官僚机构通常采用的方法是对问题进行逐层分解。格姆雷和巴拉就详细分析了美国环保局是如何将环境污染问题进行分解的［2］。在城市治理中，我们的政府是借助科层体制，将城市公共空间的治理问题层层分解，从而把一些跨界性问题分解为众多可分别处理的、相对简单的问题，并且使特定问题的治理与特定部门之间呈一一对应的关系。这是一种典型的还原主义思维下的应对策略，深度契合还原主义的基本主张，即“把我所审查的每一个难题按照可能和必要的程度分成若干部分，以便一一妥为解决”［3］。我们将政府的这种应对方式称为“行政分割”。

在现代社会治理中，“行政分割”的应对模式是必要的。还原主义的问题分解策略，有利于简化解决问题的操作过程和手段，提高政策执行的效率；同时，根据对问题的分解将解决问题的责任分属不同组织和部门，遵循组织的科层结构，也有利于管理者实现对治理过程的控制。然而，分解问题和组织分工层面却极容易出现问题。单一的行政组织难以独立应对复杂的跨界性政策问题，需要相关的多个部门共同参与处理，而这种共同参与最重要的就在于合作和协调。根据公共选择理论的观点和政策实践的经验，不同部门有着不同的利益诉求，每个部门对其内部的资源配置将优先满足部门核心目标的实现。也就是说，不同部门或组织的运作将在部门利益最大化和部门核心目标实现的刺激下进行，其他部门提出的合作要求完全可能被置于一种次要的甚至可以忽视的位置。因此，在公共治理问题与行政部门一一对应的“行政分割”模式下，相关部门配合或合作的动力不足。即使相关部门愿意配合或合作，“行政分割”模式下跨部门合作的效果也并不乐观。不同部门在组织分化的背景下，对政策目标、内容以及问题的理解将呈现碎片化的特征。不同部门之间的信息沟通与行动协调也存在障碍，尤其是政府部门中森严的等级制度将在很大程度上制造合作的障碍。简言之，“行政分割”模式下，相关部门配合或合作的能力不足。

在合作动力与合作能力均存在欠缺的情况下，“行政分割”的治理模式面对跨界性问题时将陷入治理的困境。这种困境表现在以下3个方面：

第一，治理过程的负外部性明显。当问题并非孤立而关联性明显时，“行政分割”模式下的公共治理将导致新的问题和矛盾在其他领域中出现，成为其他部门所需要应对的社会问题。比如：城管执法禁止流动摊贩在城市公共空间中经营，但他们没有足够的权限为其提供新的合法经营空间，于是，流动摊贩的生存问题以及城管与摊贩之间的冲突问题便成为包括民政部门、公安部门在内的其他部门所不得不应对的社会问题。

第二，各部门在政策执行过程中的合作效果不佳，各自为政的现象明显。跨界性问题的治理需要不同部门的无隙合作，但不同的部门目标和部门利益将使得治理过程中出现部门之间的博弈现象。当各部门相互之间职、权、责关系的界定不够清晰，或者说不同部门之间的利益冲突缺乏有效协调时，这种博弈将导致互相推诿、扯皮、踢皮球等现象的出现。这会使得跨界性问题的治理变得甚为艰难。

第三，公共治理问题与特定部门一一对应，导致治理过程中新的治理主体的出现缺乏足够的政治空间。而这种新的治理主体的加入，能够更好地应对和解决复杂的跨界性问题。比如社会组织与公民，在城管执法过程中往往可以起到重要的作用，但在“行政分割”的治理模式下，强调以城管执法部门为主导来治理流动摊贩问题，忽视了市民在流动摊贩问题治理过程中的作用。

二、加强跨部门合作的基本思路

面对跨界性问题，公共治理中的跨部门合作是非常必要的。最根本的原因在于政策问题的跨界性与政府应对的“行政分割”模式之间的紧张关系。当今世界，跨界性问题无法通过某个孤立的行政部门来妥善应对，这是学界的一个普遍共识。“极端复杂与多样化是当今世界的特点”，“社会试图共同解决的问题或者议题的类型越来越恶劣，或者是问题没有解决的办法，只有临时的、不完全的解决。温和的问题很容易界定且可以被分解成完美的技术性的解决方案，但是它们在很大程度上已经让位于恶劣的问题”［4］。强调跨部门合作的另一个重要原因在于知识的重要性日益凸显。“行政分割”的治理模式使得与知识相关的治理工作越来越专业化，治理知识越来越碎片化。这便给跨界性问题的治理带来了一个新的重大挑战，即如何将不同的知识整合为公共治理的整体性知识，从而使其产生更大的公共价值。

按照巴达赫的观点，跨部门合作指的是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”［5］。跨部门合作强调的是促使多部门一起工作的机制，其合作的性质和形式多样化，而对合作的具体手段并不关注。通过联合行动，跨部门合作可以创造新的价值，包括合作双方的经济收益、资源集中带来的规模经济、专业技能合理组合产生的互补效益以及信任文化等。跨部门合作的目的在于增加新的公共价值，比如提高治理效率和治理效益，提高社会的公平程度，应对新的政治期望、满足新的公众需求等。

从当前世界的公共管理实践来看，跨部门合作体现在2种公共管理改革的趋势上：一是“整体政府”的改革趋势，二是“协同政府”的改革趋势。“整体政府”是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行跨部门协作以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构。“整体政府”含义广泛，可以理解为一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门，包括组织机构重组、大部门制运用、中央权力强化和协商性的融入等［6］。对于公共治理而言，“整体政府”强调的是地方政府机构在提供公共服务或执行公共政策过程中产生的各种协作。“协同政府”是指在共同政策目标的指引下，整合相互独立的行政部门，形成部门间的联合行动。公共政策目标的实现既不能靠互相隔离的政府部门，也不能依赖设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作［7］。

通过跨部门合作解决跨界性问题的工作，可以通过深化2个方面的改革来予以推进：

第一，继续推进大部门体制改革，通过职能整合解决部门内部各机构的协调与合作问题。2007年10月，中共十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年3月，十一届全国人大一次会议审议通过了大部门体制改革的方案措施。大部制改革，指的是将相同或相近的职能进行整合，减少政府部门之间的职能交叉，从而使政府的决策更加容易地涵盖更多的领域。从实践层面来看，我国目前的大部门体制改革更多的是将重点放在结构调整方面，未能全面推进职能的整合。“大部门体制得以有效实施的前提和关键，是政府职能的转变与有机整合，在整合政府职能的基础上重组机构，以确保相近职能由相对较大的政府部门来综合管理，并非片面追求削减机构。”［8］从改革后大部门内部情况来看，“组成部门、规章制度、人员编制等多个方面与改革前相比，将会更趋复杂，其等级层次、劳动分工会更多，因此大部门内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调”［9］。跨部门合作，首先应在现有大部制改革的基础上，按照职能整合的原则，理顺部门内各机构的职能关系，明确各机构间的职责权限，从而进一步提高部门内各机构的协调与合作能力，提高政策执行的跨部门合作能力。

第二，加强部门合作机制建设，促进各部门在治理过程中的协同与合作。合作机制建设的核心目标是通过团队合作，建立部门间的伙伴关系，共同推进政策目标的实现。一般而言，政府的跨部门合作机制主要包含四大环节［10］：（1）跨部门关系的确认。通过确认本部门目标实现过程中涉及的部门和这些部门的共同目标及其在实现共同目标过程中各自的贡献，从而确定合作中的分工层面。（2）明确领导与协调职能。通过签订框架文件，明确界定主管领导、主管部门和执行主管各自的责任以及相互之间的合作关系、工作汇报制度和绩效评价方法等，从而在领导的层面，解决伙伴部门间的合作关系。（3）建立跨部门的信息共享机制。各部门建立相互连通的信息系统，打破管辖范围的限制，促进政府部门内纵向和部门外横向的有效沟通。（4）建立相应的激励机制，鼓励和促进跨部门合作。这涉及跨部门的绩效管理问题，需要构建一个新的责任与激励机制，在落实传统的纵向问责的同时，有效促进部门间就跨部门、跨环节的事项进行横向协作与合作。

［1］查尔斯·葛德塞尔.为官僚制正名：一场公共行政的辩论［M］.张怡，译.上海：复旦大学出版社，2007：104.

［2］小威廉T格姆雷，斯蒂芬J巴拉.官僚机构与民主：责任与绩效［M］.俞沂暄，译.上海：复旦大学出版社，2007：32-33.

［3］笛卡尔.谈谈方法［M］.王太庆，译.北京：商务印书馆，2000：16.

［4］罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦奎尔.协作性公共管理：地方政府新战略［M］.李玲玲，等译.北京大学出版社，2007：22.

［5］尤金·巴达赫.跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践［M］.周志忍，张弦，译.北京大学出版社，2011：6.

［6］周晓丽.整体政府：西方政府改革新理念［J］.云南行政学院学报，2010（1）.

［7］解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段［J］.中国行政管理，2004（5）.

［8］朱光磊，贾义猛.“大部门体制”不能包治百病［J］.中国报道，2008（3）.

［9］朱玉知.跨部门合作机制：大部门体制的必要补充［J］.行政与法，2011（10）.

［10］孙迎春.国外政府跨部门合作机制的探索与研究［J］.中国行政管理，2010（7）.

（编辑：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2015）09-0008-02

李宜钊（1977-），男，博士，海南大学（海南海口570228）政治与公共管理学院副院长，副教授，研究方向为公共政策、地方治理。

2015-06-25

海南省教育厅资助项目“国际旅游岛建设背景下海南省基层政府执行力现状调查与执行机制改革研究”（Hjsk2012-13）；海南大学青年基金项目“复杂性理论视阈中的街头官僚政策执行研究”（qnjj1103）。