矿山储量年报在我国矿政管理中的作用

王素萍

(中国国土资源经济研究院)

2006年，为规范和加强矿山储量管理，改变我国矿山储量管理工作一度被忽视和弱化的现状，构建矿山企业珍惜和合理利用资源的经济机制，国土资源部在试点工作的基础上，下发《关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》(国土资发〔2006〕87号)(以下简称87号文)，决定在全国范围部署建立和实施矿山储量动态监管制度［1］。该制度的基本内涵是指国土资源行政主管部门根据矿产资源管理的法律法规、地质技术规范及标准，在矿山占用矿产资源储量登记的基础上，监督矿山开展年度矿山储量动态检测，即矿山储量地质测量，并要求矿山根据动态检测结果编制和报送矿山储量年报，从而以矿山储量年报作为对矿山储量开采动用情况实施动态监督管理的依据。

87号文中首次正式提出矿山储量年报，并指出矿产资源储量登记统计、矿产资源补偿费征收和矿业权评估等必须以经审查的矿山储量年报为依据。此外，该文件对于年报的内容、提交的时限要求、不提交年报的约束手段等也进行了简要规定。2008年8月，为进一步加强矿山储量动态监管工作，国土资源部又下发了《矿山储量动态管理要求》(国土资发〔2008〕163号)(以下简称163号文)，首次对矿山储量动态监管的目的任务、相关概念、技术方法以及储量报销、储量台账、储量年报编制等相关制度等进行了统一和明确，提出了矿山储量动态监管的具体工作要求。其中对于矿山储量年报，则进一步规定了年报的正文、附图、附表和附件内容以及编写提纲等，从而对年报的编制作出了细致而明确的规定。自此，也标志着我国矿山储量年报制度作为动态监管制度的重要组成部分而得到初步建立。2013年，国土资源部发布实施了《关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知》(国土资发〔2013〕77号)(以下简称77号文)，该通知要求“全面开展矿山企业的储量动态检测工作，提交矿山储量年报”。

综上可见，矿山储量年报自2006年出现至今，年报制度建设逐渐规范，并在矿山储量动态监管和矿产资源补偿费征收等相关制度中具有着越来越重要的地位。

1 年报的内涵、性质和定位

在当前我国的矿山储量动态监管制度中，矿山储量年报尚没有一个统一公认的定义，也没有一个正式而权威的解释。根据其内涵认为，矿山储量年报作为采矿权人在矿山储量动态监管制度实施中向国土资源行政主管部门提交的一项重要材料，是矿山储量动态检测年度工作成果的集中体现，也是反映矿山储量年度动用、保有、累计查明、增减等变化情况的基本载体，是以文字、图件、表格等方式反映的矿山年度资源储量变化情况的综合性报告。

矿山储量年报是我国矿产资源统计报表制度中的一种重要统计资料，是我国矿产资源行政管理的基础资料之一，也是我国矿产资源储量报告的一种。

矿山储量年报在我国矿山储量动态监管中具有重要地位，是矿山储量动态监管制度的核心资料，也是国土资源行政主管部门对矿山储量动态变化实施监管的主要手段。只有通过年报的编制和审查，才能对矿山储量年度开采动用情况实施监督，同时年报也可作为矿山储量的注销、报损以及矿产资源登记统计、矿业权出让转让、矿产资源补偿费征收等相关矿政管理的依据。

2 年报与矿政管理的关系

2.1 矿产资源补偿费征收

根据当前我国矿产资源补偿费的计征公式:矿产资源补偿费=矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数，其中，开采回采率系数=核定开采回采率/实际开采回采率，实际开采回采率=采出量/(采出量+损失量)。

在上述公式中，补偿费费率和核定开采回采率都是固定的(其中核定开采回采率原则上以经批准的矿山设计或开发利用方案为准，或者以国土资源行政主管部门核定的回采率为考核标准)，矿产品销售收入仅与矿产品产量和市场价格有关。因此，影响矿产资源补偿费数值大小且与储量动用情况直接相关的只有实际回采率这一项。很长时间以来，由于政府部门并不清楚企业的储量消耗情况，无法据实计算矿山实际开采回采率，而是仅凭矿山企业自估自报，带有较大的随意性，真实性和可靠性较差。而通过动态检测编制完成的矿山储量年报，可以得出真实可靠的采出量和损失量数据，能够促进矿产资源补偿费的科学计征，进而避免或减少因矿产资源补偿费少收、欠收而导致的国有资产权益损失［2］。

2013年，国土资源部发布实施的77号文要求“实际开采回采率应依据矿山储量动态检测的结果确定”。因此，可以说矿山储量年报数据已被国土资源部明确可应用于矿产资源补偿费的计征。在此以前，地方国土资源行政主管部门已开展了相关应用实践，如浙江省、黑龙江省均自2007年就通过年报将矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩，实现了矿产资源补偿费的应收、尽收。

2.2 储量评审备案

根据目前我国的矿产资源储量评审备案制度，需要评审备案的矿产资源储量报告主要有地质勘查报告、矿产资源储量核实报告、矿山生产地质报告、矿山闭坑/停采报告、压覆矿产资源评估报告5类［3］。而以反映矿山储量的年度开采消耗和保有情况为主要内容的矿山储量年报尚未列入需评审备案的范畴。年报是否需要评审备案、如何评审备案，目前尚无法律法规的规定。因此，矿山储量年报目前还没有纳入我国的矿产资源评审备案管理体系。

2.3 矿产资源登记和统计

2.3.1 矿产资源登记

理论上，矿山储量年报数据应该是矿山动用和保有储量登记的基础。而事实上，由于我国矿山储量年报法律地位尚未明确，以及我国矿产资源登记制度改革的滞后，矿山储量年报还没有被纳入矿产资源登记领域。

根据现行的《矿产资源登记统计管理办法》(国土资源部令23号)，需要登记的情形主要包括查明登记、占用登记(含变更登记)、残留登记和压覆登记4种。矿山储量年报主要反映年度储量变化，不在上述情形之列，似乎不需要登记。但是《矿产资源登记统计管理办法》明确规定:“经登记的矿产资源储量，是矿产资源规划、管理、保护与合理利用的依据，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自更改”。可见，要想提高年报数据的地位和作用，确保年报数据的法定权益和效力，年报数据必须进行登记。登记就必须先经评审，而年报是否需要评审又尚未明确。因此，目前年报数据纳入登记系统还存在困难，尚没有建立起与登记的直接关联。

2.3.2 矿产资源统计

从本质上说矿山储量年报就是矿产资源统计资料的一种。此外，年报还可为我国现行矿产资源统计制度中的其他统计资料(如矿产资源统计基础表)的填写依据。

根据《矿产资源登记统计管理办法》，采矿权人应按年度填报矿产资源统计基础表，该表格中的一项重要内容即是采矿权人占用矿产资源储量的年度变化情况。而以反映矿山储量年度变化情况为主要内容的矿山储量年报可为采矿权人提供直接依据。但目前相关法规并无明确的规定，仅163号文要求矿山填报矿产资源统计基础表的相关矿山储量数据应与年报中的数据一致。尽管如此，年报作为矿山储量动态数据的根本来源已被应用于浙江、辽宁、吉林、内蒙古等省的矿产资源统计工作。

2.4 采矿权的延续、变更和转让

2.4.1 采矿权延续

根据《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令241号)(以下简称241号令)第7条:“采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续”。为了细化和完善采矿权延续登记管理，《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》(国土资发〔2011〕14号)规定:“采矿权人申请采矿权延续登记，应出具经年检合格的采矿许可证，属《矿产资源开采登记管理办法》附录所列的矿种大中型资源储量规模的，凭近3 a经评审备案的资源储量报告确定剩余查明资源储量;其余的可根据需要凭当年或上一年度经审查合格的矿山储量年报作为剩余查明资源储量的依据”。只是目前由于矿山储量年报的法律地位还不高，还没有作为全部延续登记的依据。

2.4.2 采矿权变更

根据241号令，采矿权变更共有5种情况，其中变更矿区范围、主要开采矿种、开采方式和开采主体的，必须要有能反映变更时矿区剩余查明资源储量的矿产资源储量报告。而矿山储量年报包含矿区保有资源储量数据，因此，理论上可以作为采矿权变更时的资源储量依据，但各地在具体实践中应用的还不多见。

2.4.3 采矿权转让

根据《探矿权采矿权转让管理办法》(国务院令242号)，采矿权人申请转让采矿权时，应当向审批管理机关提交矿产资源开采情况的报告，其中重点是剩余资源储量的情况，而矿山储量年报可以提供这一内容。此外，采矿权转让时，年报中资源储量数据还可以作为转让人向受让人收取采矿权价款或作价出资的评估依据。因此，矿山储量年报理论上可以作为采矿权转让的依据［4］，但目前在实践中应用的并不多。

2.5 采矿权评估

我国的采矿权评估包括采矿权资产评估和采矿权价款评估。两者都要依据矿山的剩余的查明资源储量或保有资源储量。因此，以反映矿山保有资源储量为重要内容的矿山储量年报可以作为采矿权评估的依据。在一些省份的实践中，年报作为采矿权评估的依据得到了具体应用。如辽宁省早自2002年以来，省内每年近3 000份的矿山储量年报均被作为采矿权价款评估的依据，为省内矿业权市场的建立和发展奠定了基础。

2.6 储量核实

矿山储量年报和储量核实报告均是反映矿山资源储量状况的报告，但二者存在两方面不同:首先，二者的核心内容不一致。年报内容以矿山储量的年度动用即消耗为核心，并兼顾保有、增减、累计查明等资源储量的情况［5］。而储量核实报告仅以截至核实之日的矿区查明资源储量或实际剩余查明资源储量为核心，不反映其他类型资源储量的情况，且此处矿区可能是已开发或未开发。其次，二者的法律地位不同。目前，关于储量核实报告，已有相关的法律法规明确规定了其用途和编制要求，且储量核实报告要履行评审备案和储量登记程序，核实报告可以作为矿业权出让转让、矿业权融资等的依据，应用范围不但广泛，且其数据的权威性得到认可，其作用显而易见。相比之下，矿山储量年报的地位尚不明确，法律地位较低，其作用没有得到充分体现。

2.7 矿山开发利用监管

矿产开发利用年检和“三率”(开采回采率、选矿回收率、综合利用率)指标执行情况检查是监督矿山是否合理开发利用的2个重要手段。其中矿山储量年报是矿产开发利用年检中国土资源行政主管部门要求矿山企业提交的重要材料之一，是年检的重要依据;“三率”指标执行情况检查就是根据其矿山设计或开发利用方案中的“三率”指标，对比实际指标，而实际“三率”指标则可以通过年报中的开采量、损失量数据进行计算。因此，年报也是监督矿山是否合理开发利用的重要基础资料。自2012年以来，各地国土资源行政主管部门已严格按《国土资源部关于进一步完善矿产开发利用年度检查工作的通知》(国土资发〔2012〕64号)的相关要求，把矿山储量年报应用于年检工作，年报也已成为年检的必备材料。

3 思考与建议

矿山储量年报理应成为我国矿政管理的重要依据和基础资料，虽然实践上其在当前我国的矿产资源补偿费征收、矿产资源统计、矿山开发利用监管等方面也发挥了一定作用，但还远远没有具备应有的地位和作用，特别在地方矿政管理工作中还存在着年报数据因为不能用、不敢用而弃之不用的现象。如何提高年报地位，更好地发挥年报在矿政管理中的作用，提出以下建议:

(1)提高年报的法律地位。加强矿山储量管理法制建设，在我国的《矿产资源法》修改或《矿产资源储量管理条例》制定中明确矿山储量年报在矿山储量动态监管以及储量评审备案、登记统计、矿产资源补偿费征收、采矿权延续、变更和转让、采矿权评估等矿政管理中的地位和作用。同时，建议修改完善我国现行的矿产资源储量评审备案制度和登记统计制度，将矿山储量年报明确纳入应评审备案的范畴，将矿山储量年报数据作为采矿权人的动态占用资源储量数据纳入矿产资源登记领域，并在矿产资源统计制度中明确年报不仅是统计资料的一种重要类型，也是其他统计资料的重要来源。

(2)严格动态检测管理。制定科学合理的动态检测技术规程，规范动态检测的时间、次数、程序和内容;通过日常抽查、互查等方式，强化检测过程的监督检查;规范检测主体即矿山地质测量机构的管理，制定地测机构准入资格条件，并通过年度工作检查加强对地测机构执业行为的监管和考核，建立地测机构执业资格退出制度［6］;建立采矿权人惩戒体系，对于采矿权人不开展动态检测、编造数据或在动态检测中弄虚作假的，不予通过其开发利用年检，或不予受理其矿业权新立、延续、变更和转让申请。

(3)制定年报编制管理规范。当前，关于年报的内容和格式虽然在87号文和163号文中已有一些规定，但在实践中也暴露出不能指导矿山生产、难以操作等内容设置不合理的问题，另外，对于年报的编制程序、编制技术要求等尚不明确，导致了各地年报编制混乱。因此，建议制定专门的年报编制管理规范，根据国土资源行政主管部门的实际管理需求和为矿山服务的需要，修改完善年报内容，并明确年报的编制程序、编制技术要求、编制时间等，统一年报编制工作，提升年报质量。

(4)加强年报的评审管理。评审是年报数据是否真实合理的最后把关。应高度重视年报的评审管理工作，根据矿山规模和矿产类型的不同，实现组织评审的分类、分级差别化管理，并在相关的管理办法中明确规定经评审合格的年报数据方可作为矿政管理的依据;在储量评估师、矿业权评估师、采矿专家学者等群体中遴选并建立年报评审专家库，确保评审技术力量的稳定性;制定年报评审技术规程，促进审查依据、内容、方法和程序的规范性。

［1］国土资源部储量司.矿山储量动态监管培训材料［G］.北京:国土资源部储量司，2006.

［2］王琼杰.一石激起千层浪—辽宁省矿产资源储量动态监测管理的创新与实践［J］.国土资源，2008(5):6-11.

［3］安徽省国土资源厅矿产资源储量处.矿山储量动态监管文件汇编［G］.合肥:安徽省国土资源厅，2007.

［4］孙志刚，王春辉.矿产资源储量动态监督管理工作探讨［J］.科技创新导报，2012(34):219.

［5］云南省国土资源厅矿产资源储量处，云南省地质技术信息中心.云南省矿山储量动态测量技术指南［M］.昆明:云南出版集团公司，2013.

［6］辽宁省国土资源厅.辽宁省矿山储量动态监督管理规程(试行)［R］.沈阳:辽宁省国土资源厅，2010.