“撤点并校”政策的演变轨迹、主导逻辑及优化机制

张 丽 珍

（西安电子科技大学 人文学院，西安710126）

一 议题的提出

农村中小学布局调整，简称“撤点并校”。“点”即教学点，一般指四年级以下，多设在人口较少的偏远贫困村寨；“校”指完小，从一年级到五年级或六年级。“撤点并校”要求撤掉各教学点，将临近地几个完小合并成中心校。此政策始于上世纪90年代末，旨在扩大农村学校规模，优化教育资源配置。然而，该政策执行中，过度的学校撤并导致学生上学远、上学贵、上学难，政策效果与政策目标渐行渐远，农村教育出现了“城挤、乡弱、村空”的危局。能否克服此危局，关乎科教兴国战略的实现，也关乎新农村建设的成果及社会的整体进步，更关乎千千万万农村家庭及其子女的受教育权。十八大报告中明确提出大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，让每个孩子都能成为有用之才。可见，在新阶段，中共中央为农村教育提出了新的战略定位，也为农村教育的可持续发展提供了有力保障。

对文献考察发现，学界对“撤点并校”政策的探讨集中在三个方面：一是从价值判断角度分析“撤点并校”政策的负面效果；二是从教育事业角度陈述“撤点并校”政策的教育学意义与误区；三是从国别比较角度介绍美国等国家中小学布局调整现状。整体来讲，当前研究在“撤点并校”政策的历史背景及实际效果等方面已达成共识，但缺乏宏大叙事视野及深度探究精神，对政策发展的建构意义不足。本研究从政策科学角度梳理“撤点并校”政策的演变轨迹，挖掘政策制定的深层逻辑并提出优化建议，这也是社会科学研究回应现实问题的必然要求。

二 “撤点并校”政策的演变轨迹

（一）政策图景的确立：“撤点并校”政策的制定

政策图景是指政策在公众和媒体中怎么样理解和讨论，通常与政策信仰和价值观相关，是经验信息和感情要求的混合物［1］。随着科学研究的变化、媒体导向的调整、重大事件的出现，政策图景会发生转移。政策图景的展示涉及政策价值、内容、过程及具体措施等。政策图景的生成与政策制定相互交织，政策制定者在宣示政策目标及结构的同时，也是在表明政策图景。鲍姆加特纳和琼斯认为，政策图景（Policy I mages）与政治制度互动的结果将会产生政策变迁，政策制定者在政策变迁过程中被无穷系列情境拴住，他们是这一系列情境的产物和创造者，也是多种技能的实践者。“撤点并校”政策的制定主体为国务院，政策制定过程既受国内外经验信息影响，也受客观情境变迁及政策理念等多种因素影响。

20世纪80年代中期，中国进行了第一次较大规模的农村中小学布局调整，终结了此前“村村有小学，乡乡有初中”的格局，各级地方政府以农村初、高中为重点，逐年撤并了许多小学及初高中。“普九”期间，国家强调办学网点下移，使农村孩子能够就近入学。进入新世纪，受城镇化加速及计划生育政策影响，农村适龄生源减少，进城务工子女增多，家长对教育质量的要求提高，而现有的规模小、质量低、条件差的教育生态难以应对这种新的教育需求。依照均衡发展原则，对过于分散的农村中小学进行布局调整成为新的政策愿望与图景。这与当时我国基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标初步实现契合，也与改善基础教育总体水平还不高、发展不平衡，一些地方政府对基础教育重视和投入不足的情况相关。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将这一政策图景转化为政策文本，《决定》第十三条规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局”，明确要求：“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”表明政策制定者在追求规模办学、优化教育资源的同时，特别强调因地制宜、分类规划，避免行政“一刀切”。此规定还指出县级人民政府对本地农村义务教育承担主要责任，负责中小学的规划、布局调整、建设和管理工作。

（二）决策者注意力的改变：“撤点并校”政策的调整

政策的大幅度调整，不是源自偏好的改变，就是注意力的改变。人们对公共政策的注意力有限，政策网络的关注焦点变动不居。当政策反对者力图形成新的政策图景，并吸引新的参与者进入政策网络与政策场域时，就会促进政策结构短期内发生重大变迁。随着农村适龄儿童生源日益缩减，“撤点并校”政策在资源集约方面取得一定成效。然而，中小学寄宿制建设与管理滞后却带来一系列社会问题。为此，教育部在2006年下发通知，进一步要求将中小学布局调整纳入地方教育发展规划，统筹安排、稳妥实施。“撤点并校”政策实施中衍生的学生上学路途遥远、家庭教育支出增加、政府责任转嫁、教育资源浪费、乡土文化断裂等问题，伴随着“校车安全事件”的频发，引起媒体与政府当局的重视与反思。2009年，中央政府再次强调，农村“撤点并校”应在深入调查研究和广泛听取群众意见基础上进行，认真吸取经验教训。此后，诸多高校及研究机构以田野调查方式对“撤点并校”政策的实施效果进行了追踪研究。2011年，在北京举行的21世纪农村教育高峰论坛上发布的《农村教育布局调整十年评价报告》显示，2000到2010年，农村地区每天消失63所小学、30个教学点、3所初中［2］。根据教育部官方数据，从1997年到2010年，农村地区每天消失64所小学，占全国撤并小学的82%（见表1）。

表1．1997—2010年农村小学与全国小学数量变化对比表（单位：所）

农村中小学的迅猛撤并，上学路途骤然拉长，发展寄宿制成为解决上学远的主要措施，但配套生活设施不到位，学生营养状况堪忧，“不同年龄段寄宿生比走读生身高低3到5厘米”［2］。撤点并校后学生上学距离平均变远4．05公里，交通安全隐患增加；住宿生的平均花费为1157．38元，家庭负担增加［3］。不少家庭成员进城陪读，加剧了农村人口结构失衡，也带来亲情断裂、农村文化凋敝等深层次问题。而合并后的学校，在教师及教学资源的配置上并未明显改善，学生接受的依然是低质教育。在媒体及教育研究者等行动主体的影响下，“撤点并校”政策的负面效果逐步被觉察，并引发了行政机构和社会公众的注意力改变及深入反思。

（三）制度性摩擦的僵局：“撤点并校”政策的暂停

“撤点并校”政策由国务院制定，实施主体为县级人民政府。条块分割现状下，制度性摩擦既发生在不同政策之间，也出现在政策制定者与实施者之间。“政策制定者并不是非常鲜明的具备身份特征，也不是那样强而有力。政策制定依赖于那些能帮助政策制定者在具体的备选方案中择优的人，依赖于那些执行方案的人，依赖于那些在法律或在实践上共同促使政策出台的人以及同样多地依赖那些（通过施与信任或收回信任的方式）能够培育或抹杀方案成功机会的人”［4］193。国务院关于农村学校布局调整的主要动机是整合教育资源，节约教育经费投入，也强调关注学生受教育权利及机会。但地方政府出现“选择性执行”，将减少教育运作成本作为直接目标，过度追求教育规模，忽视学生就近入学的基本权利和机会。2010年至2011年间发生的多起令人心痛的校车安全事故，与“撤点并校”政策直接相关，盲目撤并教训惨痛。

中央政府与地方政府之间的制度性摩擦，使得本为教育管理常态的学校布局调整政策目标及价值扭曲。为全面了解各地贯彻落实农村中小学布局调整情况，2012年5月至8月，根据国务院部署，审计署组织全国1445个审计机关，对27个省所辖1185个县自2006年以来义务教育阶段农村中小学布局调整情况进行了专项审计［5］。调查发现，由于上学路途远及家庭负担加重等原因，实际辍学人数上升幅度较大（主要集中在初中），重点核实的1155所学校中，辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1．1倍［5］。2012年9月，国务院办公厅出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出：“保障适龄儿童少年就近入学是政府的法定责任，严格规范学校撤并程序和行为”，“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”，实施了十余年的“撤点并校”政策被叫停。

政策科学领域的间断均衡理论可以解释“撤点并校”政策调整轨迹并为问题解决提供参考。间断均衡理论从政策变迁基础、时间、动因、障碍、场域、模式等几个因素进行构建［1］。政策效果与政策目标的偏离瓦解了“撤点并校”政策的意义，打破了政策均衡状态。尤其是2011年最后两个月，江苏徐州丰县首漾镇及甘肃庆阳正宁县榆林子小博士幼儿园重大校车事故，将“撤点并校”政策再次推向舆论尖口。但问题绝不止于改善校车安全这样简单的技术问题。当问题被描述为技术问题而不是社会问题时，专家可以主导决策过程。当这种政策的伦理、社会或政治因素成为核心内容时，立即就会有相当大范围内的其他因素被考虑在内。我们可以看到，舆论媒体、专家学者、知名网友、政府官员、政策企业家等行动主体介入到政策讨论与评价中，不断传播着政策的负面效果。但由于政策垄断、法规制定的程序障碍、碎片化政治体系等原因，校车安全重大事故发生一年后“撤点并校”政策才被叫停。中央层面的政策叫停，为地方政府行为设定了规范约束，但地方政府是否真正实执行中央意图，则取决于复杂的政治设计系统。“撤点并校”政策的演变轨迹体现出间断与稳定的交替，也体现着多元的政策输出的有限变化及间断式变化。根据间断均衡理论，可以剖析政策变迁的深层逻辑并从变迁场域、促动因素、变迁障碍等方面为“撤点并校”政策优化提供参考。

三 “撤点并校”政策的主导逻辑

（一）效率与公平

农村学校教师素质层次不齐、教育经费紧张是不争的事实。随着进城务工人员眼界开阔，对城镇教育优势的认同，加之国家对农民工子弟学校的政策扶持，农村学生进城读书成为一种不可逆转的潮流，农村生源必然减少。基于生源数量减少与学校资源匮乏两方面的考虑，我国政府对农村中小学实行“撤点并校”政策。撤销或合并生源少、效益低的学校，整合教育资源集中办学，以规模办学、规范办学、科学办学“提高农村办学效益”，是该项教育政策对效率价值的满足。1999年至2003年，诸多部门密集出台教育政策，将集中规模办学作为促进教育公平与提高教育质量的主要途径，凸显了教育政策的“效率优先”思维［6］。然而，整合农村教育资源、降低生均教育成本、提高校舍单位面积及办学资金利用率，这些以提高效率为目标的举措，却以成本转嫁的方式，增加了农民的经济负担、学生的时间成本和交通安全隐患。况且，过早（10岁以下）的寄宿对亲子关系、家庭教育、人格教育的冲击，恐怕也是政策制定者未曾考虑而又不容忽视的政策后果。“撤点并校”政策也强调关注学生受教育的权利及教育机会均等，要求“在方便学生就近入学的前提下”，做到“交通不便地区仍需保留必要的教学点”，适当合并农村学校。但在政策执行过程中，平等、公平、均等等价值被效率目标替代，中央政府追求教育公平的政策，沦为地方政府的数字竞争游戏。应然状态下，效率与公平是相互支持、补充和增强的关系，而“撤点并校”政策过多偏向效率，导致公平缺失。

（二）行政权力与公民权利

行政权力是其职责范围内的影响力和支配力，呈现出渗透性、扩张性、强制性等特征。行政权力的使用具有相对独立性，并且不断追求独立性的趋势［7］。只要行政机构依然依赖于来自公共领域与政党政治的输入，那么，能够强化选择功能的自我反思就会受到禁止［8］147。有些地方政府积极执行“撤点并校”政策，并不是为了教育资源的优化，仅仅是为了减少办学点以缩减政府教育投入，实现部门利益。由政府创制的教育政策，如果只考虑政府利益，不尊重教育规律和受教育者权益，就会出现过度撤并，甚至强行撤并的行为。

农村教育在国家教育体系中具有基础性与全局性地位。解决农村教育问题单用行政权力主导的思维，背离了农村教育的实际与以生为本的教育观。农村中小学布局调整并不等于简单的撤并，既包括撤并学校，也包括扩建或者恢复学校，甚至包括重新配置资源、改变学校功能。实践中的学校布局调整，过度强调行政权力的强制性，布局调整方案的多样性与科学性受到抑制。用粗浅的“撤并”代替其他可能的调整方案，疏于思考农村需要什么学校、农村孩子需要什么教育以及有权利接受什么样的教育这些重要问题，结果势必伤害农村学生就近接受教育、接受优质教育的权利。宪法及其公共管理的公共性要求保护基本人权与正当利益，不仅强化对自由权保护，而且要强化对平等权的保护，“撤点并校”政策有滥用公共权力、侵犯公民权利之嫌。

（三）公众参与与精英决策

正如精英主义认为公民个人在民主体制中的作用是微弱的，“撤点并校”政策制定中公民参与薄弱。虽然，“撤点并校”政策的出台听取过专家学者、教育工作者、地方政府官员的意见，一定程度地体现出决策的民主化取向。然而，现实中的政府往往是不可控制的，它们常常抵制学者们就其处理问题所提出的“专家”建议。在公共政策的现实世界里，分析的优越性往往要屈从于政治的需要［9］6，知识精英受制于政治精英。而作为“撤点并校”政策一方当事人——村民的缺席，再次表明公众参与不足，精英决策主导。哪些社会成员及组织可以参与政策制定，是由宪法和法律以及所涉及参与者的权力和知识资源决定的。不同政府部门之间，政策主体与政策客体之间利益诉求不同，他们对同一问题的解释可能是对立的，能否接纳不同群体参与政策制定关系政策质量及实施效果。精英决策呈现出政策垄断特征，即政策制定中最重要的行动者或行动者联盟（多为体制内部的政策研究部门）倾向于组成集中的、封闭的体系，将其他参与者排斥在外，只有这种垄断被新的参与者打破时才可能出现明显的政策变迁。精英在知识、经验、技能等方面比普通公众表现优异，却并不能取代公众作为平等参与人的资格，并不能排除公众贡献合理建议的可能。

“撤点并校”政策蕴涵的每组逻辑之间本应相互补充，相互支持，但现实中的不当偏倚直接影响政策的合法性与合理性，进而影响政策执行力与政府公信力。因而，根据间断均衡理论以及中国政治生态实况，需要以教育自身发展规律为基础，尊重农村村民的客观真实需要，抓住时机，果断实施政策终结，制定出新的更符合乡村文化传承的布局调整政策。

四 “撤点并校”政策的优化建议

（一）果断的政策终结策略

政策过程涉及到一系列随着时间推移而发展的复杂的互动因素。如果问题已经被完全认识到了，那么问题被提出来的方式和形式便是决定者最终解决问题的重要决定因素。从某种程度上讲，议程设置就是从政府角度认识问题的过程。罗斯认为公共政策是由社会团体活动推动的，这是多元主义的标志性特征。但经验证据表明，在许多情况下，政策程序是由政府成员而不是社会团体启动的［9］6。

2012年11月22日，教育部要求各地暂停“撤点并校”。2013年，福建、河北、湖南、云南各省相继暂停“撤点并校”。2013年3月9日，教育部部长袁贵仁再次谈及“撤点并校”要暂缓，并肯定了“撤点并校”政策总体上是好的，但在撤并过程中出现了操之过急的情况，当务之急要做好规划，再来考虑，在没有做好规划之前，暂时停下来。此种政策现象在政策科学中称为“政策终结”，即对过时的、失效的、已完成使命的政策经过评估后采取废止的政策行为。催生“撤点并校”政策终结的诱因颇多，诸如农民负担的增加、校车事故频发、安全隐患增多、大班额的出现与大批师资力量闲置，更为甚者，因为孩子年龄小难以适应学校生活，身心健康受到影响。

在多层级政府系统中，政策变革不仅通过创新、终止或者项目、组织替换的形式发生，而且可以作为政府之间责任和关系转移的结果发生。政府终结某项政策，不再承担这部分事务的管理，并不表示这部分公共事务就不需要继续管理了，而是需要政府采取新的管理理念与方式。“撤点并校”政策纵向涉及中央到地方多个层面，横向涉及到党委、教育主管部门、财政部门、教师、学生及学生家长等利益相关方，实施中可以分批终结，由易到难，由点到面，同时要有新的政策生成，为农村中小学布局给予合理有效指导。

（二）审慎的农村教育功能定位

有些公共问题的解决需求来自于社会，有些则是政府自主提出来的。“撤点并校”政策的未来亟需政府与政策相关方对农村教育功能定位取得共识。2000年到2010年，广西率先操作集中办学的鹿寨县学校数量减幅84%，陕西全省小学数量减幅69．7%，内蒙古全区小学数量减幅78%［6］。如此大力度的分散办学向集中办学转变能否承载农村教育的实际需求？“撤点并校”政策是否有重复城市模式、尾随城镇化应试教育之嫌？农村中小学布局调整是否追求以城市教育取代农村教育，以学校进城、学生进城带动家长进城，提高城镇化率为目标？这一系列问题的解答需要厘清农村教育功能。农村教育功能定位决定学校布局调整的思路及策略，关乎农村教育建设成败，关乎中国的可持续发展。

“撤点并校”政策的优化必须跳出政策制定、政策执行与政策环境这些格式化因素，追问乡土教育的本源。回归教育本源，就要以人为本、以乡土为根、以学生与农民自身的需求为出发点，培养勤劳、勇敢、有爱心的学生，兼顾教育的本体化功能与社会化功能，提高学生自由选择的能力［10］。农村学校的消失，农村教师作为“乡间知识分子”传播文化与推崇知识角色的消失，农村活力与生气将一并消失。不同地区也在探索多元化教育生态体系，陶行知先生的“生活即教育”理念变为现实的实验课堂；将农村教育纳入乡村建设，通过与乡村联系起来传承乡村传统美德与文化以延续农村文明被高度认可。教育部门的政策定位与设计，是要在基础教育和义务教育课程框架内城乡同轨还是城乡各有一条轨道？农村教育如何定位解决不了，农村教育就不可能成功。

（三）透明的讨论协商程序

总的说来，所有关于制度的设计方案，在终极的意义上，都是出于解决利益矛盾和利益冲突的目的［11］9。“撤点并校”政策以政策资源与接受教育为媒介架起了政府与农村家庭的链接，是节省政策资源，还是保障农村孩子就近入学，成了天平的两个砝码。孰轻孰重，能否平衡，对应着双方利益能否平衡。政府作为公共物品提供者，在价值选择与供给方式上都应考虑相对人的合理诉求。农村教育能否走出困境，在“后撤点并校”时代，必须吸取教训，尊重村民的表达权，让家长及孩子作为政策相关方在决策过程中充分表达意愿，并能实质性影响决策的过程和结果。要回归到“以学生为本”的布局轨道，就要赋予利益相关的全体村民商议权，否则规划布局调整的标准和程序就缺乏广泛的认同基础。邀请村民就学生上学路程、寄宿管理、校车接送、学校班额、教育质量等问题进行充分讨论，协商一致后达成解决方案。对村民权益的尊重，正是国务院《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的落脚点。这也是政策制定中整合理性决策方法所主张的以公民参与为基石，将不同的事物与物质相互渗透相互交换，资源共享，经由公众合议形成决策，使政策合法化［12］。教育部基础教育司一司司长曾介绍，要把保障学生就近入学作为非常重要的前提条件，而且如果撤并学校的数量比较多，要报上一级政府审批，凡是要撤并学校的，必须征求群众意见，特别是农民群众、家长的意见，如果没有这个程序，坚决不允许撤并学校［13］。

（四）合理的绩效评估设计

我们的政治系统被设计来约束那些对民众不负责任的权力的运用，而不是被设计来确保对于国民的负责任的权力的运用［4］194。合理的绩效评估制度既有利于约束不负责的使用权力，也能鼓励负责任行为的产生。由于客观条件的复杂多样性，等量资源不可能在不同区域有等量产出，等量努力也不可能有等量政绩效用，所以评价政府绩效必须根据客观条件与可能条件进行对比和综合分析。“撤点并校”过程中，行政强力的介入，以超前规划、一步到位的强制命令，以指标化、政绩赛的方式撤销本来生源很好的学校，或者以撤并农村学校带动人口流向城中，为农村撤点并校政策抹上异样色彩［10］。

“撤点并校”政策能否回归教育的“以学生为本”，并且影响到教育过程，获得良好的教育效果，需要高超的顶层设计。科学合理的评估体系是良好政策效果的保障，要求做到如下几点。首先，严格备案审核制度。各地将农村学校规划布局上报国家教育体制改革领导小组同意并备案，先备案审核，审核通过才能执行。其次，尊重实际，严格程序。在撤并过程中，必须依据农村实际情况，依据群众需求、学生人数、交通状况，征求村民意见，充分论证，提出后续相关问题的解决预案，获得多数村民同意后才能撤销。审计署发布的对1185个县的农村中小学布局调整专项审计结果显示，2000年到2012年间，全国小学在校生减幅23．72%，撤并系数达到3．44，也即小学数量减幅超过同期在校生数量减幅的3倍，严重背离农村实际［6］。再者，将学生与家长满意与否作为衡量布局调整的核心指标。最后，加强监督。强化人大对政府的监督、上级对下级的监督以及媒体对政府监督，增强撤点并校政策的公共性。农村学校布局目标和措施不宜用单一经济主义效率思维，而应从必要性、效率性、有效性、代表性、回应性、责任性等方面综合考虑教育公平与教育质量。

五 结论

20世纪90年代的义务教育工程以巨额财政支出基本实现了“一村一校”格局，满足了农村孩子就近入学的愿望。但规模小、条件差、师资弱的“麻雀”学校与城镇化过程中农村生源减少、村民要求优质教育、地方财力趋紧的现实之间冲突加剧。基于此，旨在扩大教育规模、优化教育资源配置的“撤点并校”政策应运而生，在实践中却沦为地方政府的政绩竞标赛。“一村一校”曾是地方政府引以为豪的业绩，10多年后，“撤点并校”政策再度以撤并速度与幅度为不少地方政府赢得面子。一项关系国家可持续发展、民族兴旺繁荣、社会和谐文明的农村教育政策，不仅需要政策科学的辅佐，也需要教育领域相关者的参与，更需要公共权力行使者的责任与智慧。

“撤点并校”政策的演变，既是环境变迁的要求，也受政策主体的控制，在公平与效率、行政权力与公民权利、公众参与与精英决策之间进行逻辑博弈。政策发展依赖这三组主导价值的平衡，要求政治决策实现政策辩论规范与经验主义方法的有机统一。根据保罗·迪森（Paul Diesing）的观点，政治决策有三个基本因素：依存于社会复杂性的讨论关系；由参与者的讨论关系和参与态度所产生的系列作用；一整套信仰和价值。以此来看，政治决策建立在能够确保规范的接受性，或者能够确保对于各种参与者来说实现共同目的的能力上［14］223。受此启发，“撤点并校”政策要实现行动者共同目的需对四个选项进行组合：一是采取果断的政策终结，废止文本主义执行方式；二是审慎界定农村教育功能，提供符合教育规律与农村建设的制度指南；三是在此过程中，尊重政策客体的利益诉求，以沟通协调影响决策的矛盾性因素，增加各种政策共同体之间相互容忍的能力；四是建构蕴含价值规范的科学合理的绩效评估，作为政策纠偏与政策发展的保障策略，同时用于检测政府承诺与公众愿望的距离，以期促使“撤点并校”政策更富成效，发挥政策改变政治经济和重塑公共问题的能力。基于四项选择的组合，“撤点并校”政策有望解救农村教育“城挤、乡弱、村空”危局，推进农村教育的复兴。

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