云南省山区城镇“一体化”建设思考——以昭通市“昭鲁”中心城市建设为例

郭凯峰， 刘作燕(. 云南省设计院集团， 云南 昆明 6508； . 云南省城乡规划设计研究院， 云南 昆明 6508)



●乌蒙论坛

云南省山区城镇“一体化”建设思考
——以昭通市“昭鲁”中心城市建设为例

郭凯峰1， 刘作燕2
(1. 云南省设计院集团， 云南 昆明 650228； 2. 云南省城乡规划设计研究院， 云南 昆明 650228)

通过分析昭鲁中心城市当前规划建设的基本进展和态势，认为当前昭鲁中心城市增长极作用显著、规划引领作用日益加强、建设实施步伐稳步加快、管理运营机制逐步完善。然而，在一体化体制机制、专项规划编制、产业支撑能力、人口集聚能力、资源环境承载能力等方面同时也存在了一些问题和挑战。对此，需要进一步加快推进鲁甸“撤县设区”工作，在顶层设计上实现昭鲁一体化建设有据可依、有章可循，通过昭鲁中心城市在规模拓展和质量提升相结合、城市建设和生态保护相结合、旧城改造和新区建设相协调、中心城市和周边乡镇相呼应的过程中，实现远期昭鲁“同城化发展”的宏伟目标。

昭鲁中心城市； 一体化； 城镇化； 对策

引言

近年来，昭通市委、市政府认真贯彻落实省委、省政府有关云南特色城镇化建设的系列部署要求，积极稳妥、科学有序落实省政府批复的《滇东北城镇群规划》和《昭通市城市总体规划》，全市上下始终把城镇化建设作为推进经济转型升级和实现社会全面进步的重要举措和载体，坚持把推进“昭鲁一体化”作为建设滇东北区域中心城市的重点工作之一。当前，昭鲁中心城市建设风貌焕然一新、乡镇园区产业发展动力显著增强、城乡基础设施建设不断完善、社会公共服务水平稳步提升、土地城镇化与人口城镇化进一步协调发展，基本构建了昭鲁互动并进、要素优化配置、空间组团发展、社会文明进步的城市发展新格局。

一、云南省昭通市“昭鲁一体化”建设进展

滇东北城镇群具有与长江经济带、成渝经济区、南贵昆经济联系的优越区位，滇东北区位交通优势将随着国家和省的重大交通基础设施建设而进一步凸显。滇东北地区处于渝昆高速、昆磨高速为我国联系东南亚南亚的重要轴线上，同时昭通、鲁甸均位于昭鲁盆地，是云南的第四大盆地，地势平坦，用地条件较为优越，是滇东北区域城镇化的主要地区。

(一)昭鲁中心城市增长极作用显著

从城市发展指标看，2012年昭鲁中心城市建成区面积达到37km2，城镇化水平达到35.6%，高于全市平均水平10.6个百分点。昭鲁中心城市常住人口为119.97万人，占全市总人口的22.65%；城镇人口为42.72万人，占全市城镇人口的32.26%。昭鲁中心城市地区生产总值达到208.3亿元，占全市37.49%，人均GDP达到17 363元，高于市域人均GDP6 835元。从产业结构看，昭通市产业结构为20/49/31，昭鲁中心城市产业结构为14/52/34，中心城市工业化进程和城市服务业比重显著高于市域平均水平。数据表明，昭鲁中心城市人口城镇化及城市综合承载能力高于市域其他地区。

基于上述判断，昭鲁中心城市在滇东北城镇群发展格局中，区域增长极作用较为显著，对地区经济社会发展发挥了积极而重要的龙头引领作用。

表1 昭鲁中心城市主要指标比较

备注：鲁甸县非公经济增加值为2013年数据。“+”为高于全市水平值、“-”为低于全市水平值。

(二)规划引领作用日益加强

昭通市委、市政府及有关部门充分发挥城乡规划的战略性、前瞻性和导向性作用，以科学规划指导城镇化和城镇建设。始终坚持以城乡规划为龙头，立足区域长远发展、面向昭鲁一体化未来，积极将滇东北城镇群建设和昭鲁一体化发展诉求有效融入到省级战略和公共政策平台，为昭鲁中心城市建设的法定化进程奠定了重要保障。

《云南省城镇体系规划2014—2030年》(报审稿)确定滇东北城镇群为省域重点城镇群之一，规划将昭鲁一体化定位为滇东北城镇群的核心城市和区域经济社会发展的核心增长极。规划对昭鲁一体化的科学定位，为把鲁甸片区纳入昭通中心城市规划范围提供了上位规划依据。《滇东北城镇群规划(2011—2030)》于2012年9月经省人民政府批准实施，规划将昭鲁一体共同构筑的中心城市确定为滇东北区域中心城市，要求加快推进昭鲁一体化进程，结合产业、技术、人才、资源、区位和生态环境等要素，加快经济结构调整和发展方式转变。

《昭通市城市总体规划2011—2030》已获省政府批准实施。规划明确了昭通中心城市由昭阳和鲁甸两大片区构成，规划遵照保护坝区、城镇上山、组团布局的发展模式，形成“一心、两片、七组团”的城市空间结构。中心城市规划发展目标为：2015年中心城区人口规模为50万，2030年中心城区人口规模达到99万，中心城市总体规划的批准实施为昭鲁一体化的发展提供了规划依据。同时，昭鲁中心城市控制性详细规划、北部新区城市设计以及凤凰山森林公园规划成果基本完成，已进入报批阶段。中心城市各专项规划正抓紧编制以完善规划体系，必将科学有效指导昭通中心城市建设和昭鲁一体化发展。

(三)建设实施步伐稳步加快

突出重大基础设施建设。昭会高速鲁甸连接线一级公路改扩建工程有序推进，强化昭阳和鲁甸联系，辐射带动沿线区域，为昭鲁一体化发展奠定了良好基础。在此基础上，中心城市昭鲁两片区各组团(特别是北部新区)道路基础设施建设加快，一体化区域道路骨架基本成形。昭通机场迁建项目场址已获中国空军中国民用航空局批准，正开展预可研、机场联络线可研报告编制工作。同时，在进一步完善昭阳城区公共交通基础上，昭鲁两城区、两城区至规划区内各乡镇的公交线路已开通，使一体化区间联系公交系统得以完善。

全面加强公共服务设施建设力度。全面推进市农校、卫校、职业技术学校、鲁甸职中建设工作；昭通中心城市污水处理厂二期及截污干管工程加快推进；市中医院住院扩建项目进入实质性建设阶段。同时，市委市政府积极开展招商引资工作，规划在北部新区集中建设广电中心、博物馆、大剧院、美术馆、科技馆、档案馆等公共文化设施，在南市区拟建设昆医附一院——昭通医院，进一步满足群众生活及精神文化发展需求。

中心城市各片区开发建设速度加快。一批工业、商贸物流、商业、房地产项目相继开工或已建成，如职教园区、国际玩具城、茨院天麻产业园区以及两县区城镇保障房建设等项目正加快推进。城市综合体项目建设工作正有序推进，其中昭通中心城市省耕山水项目、云南工投昭阳产业新城项目、昭通中心城市乌蒙古镇项目、鲁甸县鸣楼片区综合体、昭通市奇妙文化旅游综合体、滇东北金融中心综合体等六个项目纳入云南省级城市综合体建设名录。

(四)管理运营机制逐步完善

“三分建设，七分管理”，近年来，昭通市委、市政府高度重视中心城市管理工作，坚持把城市管理与规划、建设放在同等重要的位置，创新管理体制，完善管理机制，改革管理手段，加大管理力度，管理水平不断提高，城镇形象有效改善，品位显著提升。及时印发了《加快昭鲁一体化建设进程的实施意见》，明确了昭鲁一体化建设的具体目标，要求按照“强势推进北部、有序开发南部、改造提升老城”的发展思路，遵循“政府主导、开放运作，统筹规划、分步实施，重点突破、整体推进，完善功能、保障民生，传承历史、提升品位”的原则，加快推进昭鲁一体化进程，力争通过3至5年努力，使城市功能日趋完善，人居环境显著改善，现代化城市风貌凸显，产业支撑有力，辐射带动能力显著增强。

目前，中心城市规划管理工作按照科学确定城镇定位、合理安排功能布局、统筹配置公共设施、突出区域发展特色的总要求，目前中心城区“灰、堵”现象得到有效缓解，市容市貌改变较大，区域中心城市雏形基本形成，中心城市辐射带动能力明显增强。认真按照统筹城乡、合理布局、完善功能、集约土地、长远规划、分步实施的要求，加快昭鲁两地村庄规划编制步伐，充分发挥村庄规划在优化村庄空间布局、引导农村新民居建设、改善农村人居环境、统筹配置基础设施和公共服务设施等方面的重要作用。

(五)社会公众参与务实广泛

更多的公众参与才有更好的城市规划和建设，“开门搞规划”是昭鲁中心城市建设的一种特色理念。在《昭通市住房和城乡建设事业“十二五”规划》中，就明确了要建立、健全城市规划领导小组会议制度和“政府组织、专家领衔、公众参与、会议决策”的规划管理制度，促进科学决策和依法行政。在中心城市规划建设进程中，有关部门结合实际，通过调研走访、网络问卷等多种方式，积极收集和分析广大市民的想法和诉求。充分利用电视、广播、报刊、网站等多种形式，引导广大市民积极主动参与昭鲁中心城市建设，努力在全社会形成关注、支持、参与新型城镇化建设的浓厚氛围。

二、存在问题

(一)昭鲁一体化规划建设的体制机制仍需优化完善

目前，昭鲁中心城市在规划建设中已将鲁甸县纳入中心城市建设范围，但有效的中心城市协调发展机制尚未真正建立，顶层设计有待进一步突破和配套。

(二)部分法定规划和专项规划受多因素影响产生滞后效应

目前，中心城市总体规划虽已依法实施，但城市控制性详细规划和专业配套规划编制进展缓慢或尚未批准实施，城市片区功能分区尚不完善，地块的规划控制指标尚不明确，规划对城市建设的规范引导和调控约束作用不能充分发挥。

(三)经济基础尚需夯实，产业支撑一体化建设的功能有待加强

从省域层面看，昭通市经济总量相对偏低，在16个州市中位居第六，但绝对贫困人口数和未解决温饱的低收入人口规模占全省比重最大。特别是有利于增加财政税收和扩大城镇就业的二、三产业发展相对滞后，导致城镇对农业转移人口吸纳能力不强，昭鲁一体化发展后劲略显不足。

(四)中心城市有效集聚人口能力有待提升

当前昭鲁一体化建设步伐快、项目落地多，但部分地区城市建设用地的集约节约度不够，由此导致需要占用和预留的建设用地也较多。因此，在充分意识到短期内或者一定时期内，昭鲁中心城市的土地城镇化略高于人口城镇化是合理存在的现实前提下，如何进一步集聚有就业岗位的企业、有就业能力的农业转移人口、有就业保障的城市公共服务设施等，就显得尤为重要和迫切。

(五)城市发展与资源环境承载能力矛盾突出

昭鲁一体化建设所对应的区域自然资源自然条件较为复杂，生态环境脆弱，且生态修复形势严峻。对于昭鲁中心城市建设来说，一方面既要追求经济社会的跨越式发展、实现同步建成小康社会，另一方面又要保护和建设生态屏障、统筹协调资源环境的承载能力与经济社会发展之间的矛盾，中心城市建设面临的生态环境维护、保护和修复压力较大。

(六)融资能力不足，渠道单

城市基础设施建设投入巨大，资金紧缺，表现在：一是城市投融资平台没有完全按市场化方式运作，投融资渠道不畅，存量资产的转换有限，融资平台规模小，融资能力不足，难以满足建设需求；二是投融资渠道除政府投资、业主垫资外，过分依赖银行贷款，但受国家宏观经济调控影响，银行贷款额度受限，贷款难度加大，资金筹措困难，融资渠道单一、资金严重不足的矛盾突出，影响城市建设的快速发展。

三、对策建议

(一)加快推进鲁甸“撤县设区”工作

持续推进鲁甸由“农业农村型经济”向“城市服务型经济”转型、由“县城建设”向“城区建设”转型、由“经济辐射区”向“经济增长极”转型，同时在产业结构调整、城市规划建设、城乡基本公共服务均等化、城市品牌塑造、城市运营管理模式等方面作进一步优化和升级。特别是抓住和用好“一带一路”和长江经济带等重大战略机遇，加快推进鲁甸城市总体规划修编和撤县设区申报工作，切实以撤县设区为战略动力，积极主动融入跨区域合作发展格局和滇东北中心城市建设进程。

(二)核心在顶层设计、关键在地区落实

在昭鲁一体化建设初期，需要结合区域发展优势，从市级层面精心设计符合昭鲁两地发展诉求的公共政策，包括法定城乡规划、产业布局引导、片区功能定位、基础设施统筹、公共服务配置等方面。特别是在产业项目落地环节，昭阳、鲁甸要结合自身定位，对于产业发展项目要做到有舍有得、收放自如，既不恶心竞争、也不谦虚推让，真正实现以科学的顶层设计和有效的公共政策为基础，推动昭鲁一体化建设有据可依、有章可循。

(三)打好“一体化建设”基础，实现“同城化发展”目标

按照以人为核心的新型城镇化发展要求，应特别重视昭鲁一体化建设中的社会公共产品的公平性供给。应逐步缩小昭阳、鲁甸城乡居民公共服务差距，特别是在教育、医疗、就业、社保、养老等方面逐步实现从“一体化建设”向“同城化发展”转变，让经济社会发展红利和社会公共产品最大限度的让昭鲁人民合理分享。从远期视角看，一体化建设是同城化发展的重要基础保障，当前应重点破解昭鲁两地城市发展要素平等交换和公共资源均衡配置的制度性障碍。超前预留好作为中远期昭鲁交通同城化的轻轨建设用地，为今后最大限度缩短箐门、主城、永丰龙祠、空港、茨院、文屏等中心城市组团间的时空距离创造条件。

(四)规模拓展和质量提升相结合、城市建设和生态保护相结合

昭鲁一体化建设伴随而来的是土地资源特别是城市建设用地的阶段性拓张态势显著增强，除了在多渠道解决土地资源供求矛盾的同时，应进一步节约集约、科学高效利用好建设用地。积极探索昭鲁中心城市土地资源空间利用模式，切实保障2020年中心城区人均建设用地指标控制在100平方米以内。中心城市应在规模拓展上实现建设项目(包括公租房、商品房、公共服务设施、商业服务业设施、道路交通设施等)空间最优配置，全面提升城镇化质量，形成科学合理的昭鲁中心城市发展新格局。同时，在昭鲁一体化建设进程中，结合国家、省对于划定生态保护红线的要求，依托中心城市周边的九龙山、黑山、锦屏山、文屏山等自然山体，同步划定城市建设用地控制线，避免城市建设用地在生态红线内的渗透，真正实现红线内的保护好、控制线内的建设好、中间地带的管理好。

(五)旧城改造和新区建设相协调，中心城市和周边乡镇相呼应

注重拓展和增强城市综合承载能力，加强新老城区的科学规划和改造提升。老城区应从人口分布优化、公共服务设施完善、环境品质提升、交通路网结构等方面开展工作。特别是合理提高路网密度，提供分流渠道，降低高峰期间通勤负荷，缓解潜在的交通发展压力。积极稳妥、分期有序推进约2.7万户棚户区改造，依法维护群众利益，确保群众得到实惠；加强城市地下管线管网普查，提高维修、养护和改造管理水平，增强老城区市政保障能力和提升老城区发展活力。新区建设应适当提高容积率、降低建筑密度，推进省级城市综合体建设，强化现代服务业对城市经济的支撑作用。统筹中心城市和周边乡镇的交通基础设施建设，加强农村新增宅基地和集体建设用地管理，严控新增居民点建设。

(六)务实稳妥推进农业转移人口市民化进程

2014年省委、省政府提出“从今年起不再给州市下达‘农转城’指标”，这意味着农业进城务工人员的“安居乐业”比“转户数据”更为珍贵。当前，昭通市域内约有108万左右的农业转移人口，应在昭鲁一体化建设中切实增加就业岗位，有效集聚人口，特别是有技能、有就业能力的农业转移人口，重点需要构建好四个平台：城市空间平台承载产业、产业发展平台吸引企业、企业进驻平台提供就业、就业发展平台集聚人口。

[1]中共中央， 国务院. 国家新型城镇化规划(2014—2020年)[EB/OL]. 2014-03-16.

http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[2]中共云南省委 云南省人民政府关于推进云南特色新型城镇化发展的意见(云发〔2014〕7号)[R]. 2014.

[3]云南省城镇体系规划2014—2030年[EB/OL]，百度文库.

http://wenku.baidu.com/link?url=djzY9u__a1zyzaAhSwRG78JpQm9cLEhAXkmUY1PMP1BXVV

8tvlGTPuWMDcAwbvcLcF-cLTODJUAEZtV5hlfnvQ2CWCKwyM-pKJI9ObvyNEC.

[4]昭通市统计局. 昭通市2012年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. 中国统计信息网，2013-03-28.

http://www.tjcn.org/plus/view.php?aid=26617.

[5]昭阳区统计局. 昭阳区2012年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. 昭通市统计信息网，2013-07-08.

http://www.ztstats.gov.cn/tjgb/779292995890033829

[6]郭凯峰. 云南省新型特色城镇化建设探讨[J]. 云南地理环境研究，2013，(4)，93—97.

Thoughts on the construction of urban integration in mountainous regions of Yunnan Province——Take Zhaotong“Zhaoyang-Ludian” central city as an example

GUO Kai-feng1， LIU Zuo-yan2

(1. Yunnan Design Institute Group， Kunming 650228， China； 2. Yunnan Urban Rural Planning Design Institute， Kunming 650228, China)

By analyzing the basic progress and situation of plan and construction of “Zhaoyang-Ludian” central city in Zhaotong, I believe that its role as a central city has been strengthened and its function becomes significant. Its leading role in planning is also increasing at the same time. “Zhaoyang-Ludian” accelerates its pace steadily in construction and improves its management and operation system gradually. However, it also faces some problems and challenges in integration mechanism, special planning compilation, industry support capacity, population agglomeration ability and resource and environment carrying capacity. Therefore, works need to be done in adjustment of administrative division of Ludian, which can insure the construction of “Zhaoyang-Ludian” integration follow the rules and regulations. The grand long-term objective of “Zhaoyang-Ludian” urban integration development will be achieved by expanding the central city scale of “Zhaoyang-Ludian”, combining the scale expansion with quality enhancement, integrating the city construction with environment protection, coordinating the old city transformation with new city construction and developing the central city and surrounding villages and towns together.

“Zhaoyang-Ludian” central city； Integration； Urbanization； Measures

2014-11-01

2014年“云南社科专家昭通行调研咨询活动”子课题《云南省昭鲁一体化建设研究》部分研究成果。云南省住房和城乡建设厅2014年《云南省“十三·五”城镇化建设前期研究》专题成果。

郭凯峰(1985— )，男，江苏苏州人，规划师，硕士，主要从事城乡规划与区域经济发展研究。

TU984.74

A

2095-7408(2015)01-0006-05