全面推进法治城市建设的若干思考

芮国强

(1.常州大学 史良法学院，江苏 常州213164;2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州215123)

党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，就法治建设提出一系列新思想新观点新论断，丰富和发展了中国特色社会主义法治理论，为建设社会主义法治国家进一步指明了方向。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)立足全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国，着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，系统总结了法治建设实践经验，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和重大任务，是指导建设社会主义法治国家的纲领性文件。依法治市是落实依法治国的重要环节。作为全国经济社会发展最发达的地区之一，江苏常州应当以十八届四中全会精神为指引，全面、系统、整体推进法治常州建设，走出一条具有时代特征、中国特色、城市特点的法治建设路子。

一、根据“依法赋予设区的市地方立法权”的要求，健全地方法律规范体系

1997年，党的十五大明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国，在向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2013年年底，全国人大及其常委会制定了243部现行有效法律，国务院制定了680多件现行有效的行政法规，地方省级人民代表大会及其常委会制定、批准了9000多件现行有效的地方性法规，形成了以宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。但我国目前的立法现状存在两个方面的问题:一是立法需求和立法滞后之间的矛盾十分突出。各地在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求，而中央立法的进程缓慢、立法周期较长，导致现实生活中存在缺少具体法律规范予以调整的“法律空域”［1］;二是过于原则的立法与具体的执法之间的矛盾十分突出。中央立法很难照顾地方经济社会的特点和发展的特殊需要，以致在地方执法中困难重重。2000年通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第63条曾对“较大的市”进行了界定:“较大的市”包括三种市:一是省(自治区)人民政府所在地的市;二是经济特区所在地的市;三是经国务院批准的“较大的市”。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的233个。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”［2］。2014年8月25日提交十二届全国人大常委会第十次会议审议的立法法修正案草案，拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。草案规定，设区的市均享有较大的市地方立法权，可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规［3］。《决定》提出，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”［4］。

2014年4月的人口统计显示，常州现辖金坛、溧阳两个县级市和武进、新北、天宁、钟楼、戚墅堰五个行政区，人口总数为459万。根据国务院最近印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》精神，常州已经晋身大城市行列，属于Ⅰ型大城市，在城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面存在着制定地方性法规的客观需求。常州应紧紧抓住“依法赋予设区的市地方立法权”这一重要战略机遇，借鉴无锡、成都等先行城市的好的做法和成功经验，逐步建立起与国家法律、行政法规相配套、与社会主义市场经济相适应的规章制度。一要探索制定立法项目的准入标准，建立健全立法项目征集和论证制度，对要求立法的项目开展立法前论证，走下去倾听民众意见，以减少决策随意性。二要探索开展专业人大代表小组活动，不断强化“行家立法”，组成市政府立法专家库，并创新设立立法基层联系点，畅通公众立法诉求渠道，汲取民众智慧，力促民主立法，确保立出的法管用好用。三要积极推进精细化立法，提高立法的针对性、及时性、系统性和有效性，着力增强法规的可执行性和可操作性。在立法后，也要邀请第三方评估，延长立法链条，让程序更完善，使“出笼”的法律法规经得住实践检验。

二、始终坚持“问题”为导向，改进和完善法治城市建设存在的薄弱环节

长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，江苏省高度重视法治建设。1997年，江苏作出《关于推进依法治省工作的决定》。2004年，江苏颁布实施《法治江苏建设纲要》，提出建设法治江苏战略构想。此后，又相继出台了《深入推进法治江苏建设、保障和促进科学发展的意见》、《深化法治江苏建设的意见》。党的十八大后，根据十八大精神和习近平总书记提出的新要求，江苏调整完善全面建成小康社会指标体系，增加民主法治考核权重，推动全省法治建设持续发展进步，为经济社会发展提供了有力保障。近年来，围绕建设人民满意法治常州的总目标，常州市紧扣“约束公权、保障民权”的法治要义，坚持把法治建设作为全市经济社会发展的“龙头工程”来抓，不断推动区域法治化进程，全市法治文化特色更加鲜明、公共权力运行更加规范、维护群众合法权益更加有效、基层民主法治建设更加深入，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法渐成风尚。常州市先后被全国普法办评为全国法治城市创建活动先进单位，被江苏省委省政府表彰为全省首批法治城市创建工作先进单位，荣获全国综治领域最高奖项“长安杯”，在江苏省法治政府建设阶段性目标考评中排名第二，法治建设满意度达94.38%，位居全省第一［5］。但同党的十八届四中全会新要求、党和人民事业新发展、人民群众新期待相比，法治常州建设还存在不适应、不符合的地方:比如有些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强，以法治思维和法治方式推动改革发展的能力不够，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在;地方立法工作中存在部门化倾向、争权诿责现象，有的法规规章未能全面反映经济社会发展需要和人民意愿，针对性、可操作性不强;在有些地方和领域，有法不依、执法不严、违法不究现象还比较严重，法治权威没有真正树立，等等［6］。

2012年3月23日下发的《中共江苏省委关于深化法治江苏建设的意见》提出了到2015年成为全国法治建设先导区的重要目标，努力实现江苏的法治政府建设水平、公正廉洁司法水平、社会管理法治化水平、法制宣传工作水平、法治创建绩效五个方面位居全国前列的目标［7］。2014年11日7日出台的《中共江苏省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》提出，“全面推进依法治省、努力建设法治江苏，推动地方科学民主立法、法治政府建设、公正廉洁司法、法治宣传教育、社会治理法治化、法治工作队伍建设保持全国领先。”［6］从“五个方面位居全国前列”到“六个方面保持全国领先”，凸显了法治江苏建设的率先与领先，也对法治常州建设提出了更高更加明确的要求。为此，法治常州的建设要始终坚持问题导向，以存在的突出问题入手，如在环境保护、社区管理、矛盾调解等方面逐步完善相关地方法律法规。

三、扩大法治城市建设进程中公民的有序参与

一般认为，法治发展模式与路径选择分为两种:一种是西方法治发达国家的内生自发演进模式，另一种是发展中国家外生的政府推进模式［8］。我国属于后者，即政府推进型的法治发展模式。近年来，随着公民权利意识的不断增强，公众参与中国法治建设的热潮正在我国逐渐兴起，“自下而上”的群众参与已经成为中国法治建设的新力量。公众参与法治建设不仅仅是对马克思主义经典理论群众观的继承与发展，从现实意义上讲，也能够有效整合社会各个阶层的利益，充分体现政府在国家治理中的民主理念，有效化解社会矛盾［9］。法治建设中的公众参与有利于形成对国家权力的监督和制约，形成完善、有序的法治秩序。这种“自下而上”的群众参与法治建设的机制在试图探索适应中国社会发展更加有效和更具回应能力的法治模式。它强调政府与人民群众对社会公共生活的共同治理，蕴含着平等、灵活、对话、开放与包容的立法理念，也因为其回应型、开放性和灵活性等优点而备受推崇［9］。法治中国建设中的公众参与是落实群众路线的必然要求，也是中国法治建设的必然选择。“自上而下”的政府推动与“自下而上”的公众参与的双向互动应成为我国法治建设的特色模式。

我国《宪法》规定“人民依照法律规定有权通过各种途径和形式管理国家事务。”法治常州建设要把依靠人民参与作为法治建设的基本方式，坚持科学决策、民主决策，探索设立公众意见征询委员会，凡涉及重大民生决策的事项，均需成立公众意见征询委员会，经过征询民意后再作决策，实现政府和市民良性互动，使决策过程成为倾听民意、化解民忧、赢得群众支持的过程;保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，最大限度地增加执法透明度，保障当事人和人民群众的知情权、监督权，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待［11］;要把法治融入民生工程建设，以法治手段推动民生问题的解决，以法治手段维护社会公平正义，依法保障每一位公民能享有宪法和法律赋予的各项权利和自由，让人民群众真切感受到法治建设的成效;要大力培养法治文化、法治观念，让法治真正内化于常州人的日常生活，让遵纪守法成为市民的一种行为习惯，成为常州这座城市的一种素质养成。

四、贯彻《决定》精神，强化推进工作举措

法治常州建设是一个系统工程。要从加强执政能力、基层民主政治建设和法制宣传等五个方面重点推进。

一是依法执政能力建设。要加强各级党委依法执政能力建设。进一步增强各级党委的宪法意识和法治观念，提高科学执政、民主执政、依法执政水平;保障和促进人大、政府、政协及司法机关依法履行职责;党员领导干部要带头学法用法，模范遵守宪法和法律法规，坚持在宪法和法律范围内活动。

二是健全完善各项规章制度建设。要清理和梳理地方法规，加强相关法律规定的修改制定，以保障和促进人民群众的合法权益为出发点，建立起比较完善的与国家法律、行政法规相配套，与社会主义市场经济相适应的规章和制度。

三是推进依法行政。以建设服务型、法治型、效能型和廉洁型政府为目标，健全维护司法公正的各项监督制约机制。完善律师、公证、法律援助、基层法律服务等法律服务体系，加强法律服务队伍建设，切实保护当事人合法权益，维护司法权威，维护社会公平正义。

四是加强基层民主法治建设。健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，完善民主管理制度，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体;完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，支持职工参与管理，维护职工合法权益;加强基层政权建设，完善政务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动;发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能［12］。

五是加强法制宣传教育。大力推进“法律五进”活动，即推进法律知识进机关、进社区、进学校、进企业。深入开展社会主义法治理念教育，全面提高公民法律素质，使崇法尚法、公正司法、文明执法、诚信守法成为城市管理和城市文化的名牌名片。大力推进依法治市和以德治市相结合，做到良法和美德相辅相成，法治和德治相得益彰，使全市上下形成严格按照法律精神和原则思考、分析、解决问题的价值取向、行为习惯和行为模式。

［1］阮荣祥．地方立法的理论与实践［M］．北京:社会科学文献出版社，2008:162．

［2］中共中央文献研究室．十八大以来重要文献选编(上)［M］．北京:中央文献出版社，2014:529．

［3］彭东昱．赋予设区的市地方立法权［J］．中国人大，2014(19):25－26．

［4］中共中央．关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］．北京:人民出版社，2014:10．

［5］常文华．法治常州迈向和谐善治［N］．江苏法制报，2014－10－17(A02)．

［6］中共江苏省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见［N］．新华日报，2014－11－14(01)．

［7］南京师范大学法学院，南京师范大学江苏法治发展研究院．江苏法治发展报告(2013)［M］．北京:社会科学文献出版社，2013:2．

［8］苏力．二十世纪中国的现代化和法治［J］．法学研究，1998(1):3－1．

［9］胡铭，张健．法治中国建设中的公众参与——从“自上而下”到“双向互动”［J］．观察与思考，2014(4):44－46．

［10］芮国强．全面推进法治常州建设［N］．常州日报，2014－11－01(B3)．

［11］赵彬，法治城市的内涵及法治城市创建的重要意义［J/OL］．(2009－06－26)［2014－11－26］．http://rdcwh．qingdao．gov．cn/n8146584/html．