社会工作介入公共服务社会化：契合性与发展路径

范雅娜，常 锐

（吉林师范大学经济学院，吉林四平，136000）

在政府的全力推动下，我国经济实现了持续多年的高速增长，人民生活水平显著提高。但与此同时，经济与社会发展之间的失衡问题也日趋严重，这种失衡如果不能得到有效的解决，很可能会危及中国未来的可持续发展。因此，在确保经济快速增长的同时，下大力气解决好经济与社会发展的失衡问题，建设一个公正和谐的社会尤为必要。为此，政府必须牢固树立以人为本的科学发展观，大力强化自身职能。2002年，江泽民同志在党的十六大报告中首次将我国政府的职能明确化为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，至此，加强政府公共服务职能作为政府职能转变的重要内容，逐渐成为各级党委和政府的普遍共识。学界对此也给予了高度关注，学者们从不同视角出发对政府职能转变问题进行了深入探讨。总结来看，主要集中在政府职能转变的重要性、方向和途径等方面。其中，公共服务供给的多元化成为学者们讨论的热点之一，本文从社会工作角度出发，探讨社会工作与公共服务社会化之间的契合之处，并倡导通过发展社会工作来促进公共服务社会化，从而促进服务型政府的建设。

一、建设服务型政府视角下的公共服务社会化

早在1984年，中共十二届三中全会中《关于经济体制改革的决定》就指出：“各级领导机关把自己的全部工作切实转移到为发展生产服务，为基层和企业服务，为国家的繁荣强盛和人民的富裕幸福服务的轨道上来。”突出强调了党和政府的服务职能。当前，建设服务型政府已成为一种世界性的潮流，服务型政府的兴起是当今世界政治、经济社会发展的要求，是时代挑战的趋势使然。在社会经济大转型和经济结构大调整时期，相应地调整政府管理职能的中心，强化政府的社会管理和公共服务职能，向服务型政府转变，不但非常必要，而且是实事求是和与时俱进的选择。

当前，学界关于建设服务型政府的讨论已屡见不鲜，实际上，如何在实践中开展服务型政府的建设才更有意义。服务型政府倡导以公民为中心来考虑问题，关注的焦点是如何满足公民的需求。为了有效地满足公民不断增长的需求，政府应推行公共服务的市场化和社会化、民主参与和放松规制等方面的改革。公共服务的市场化和社会化使政府从无限政府转变为有限政府，公共权力被缩小到相对较小的范围内，有利于保护公民的权利与自由，有助于培养公民的自主、权利和民主法制等意识，有助于促进人的全面发展，彰显了人类管理文明的巨大进步。

围绕建设服务型政府的热潮，关于政府公共服务市场化和社会化的研究越来越多。目前，国内学界关于“政府公共服务社会化”的定义并未统一，主要是基于对“社会”的不同理解。如果将“社会”理解为独立于政府以外所有的经济生活领域和公民生活领域，则公共服务社会化是指将由政府所垄断的公共服务职能转移给营利性的企业以及非营利性的民间组织来承担。如果按照政府、市场、社会的“三分法”来理解社会，公共服务社会化则是指将政府转移出来的公共服务职能由非营利组织来承担。本文将公共服务社会化作第二种理解。

二、社会工作与公共服务社会化：四个契合

社会工作在西方已有上百年历史，是西方社会不可或缺的一种社会调节机制。改革开放以来，我国在向现代社会转型的过程中，人们的生活有了很大改善，但随着社会转型的逐步深入，社会问题日益出现且不断增多，社会矛盾也日益显露。为了维护社会的稳定和发展，我国对社会工作的需求越来越多。在政府诸多重要文件中，均提到要加快发展社会工作，这正说明了社会工作对于我国当前社会的重要性。从社会工作的价值观、目标和特性等方面来看，社会工作与公共服务社会化存在许多契合之处。

（一）价值观的契合：增进个体和社会的福祉

作为一种助人的专业，价值观对社会工作具有特别重要的意义。社会工作的价值体系是社会工作的灵魂和统率。列维（Levy）曾指出：“社会工作是一个以价值为本的专业。它不仅是做事情的一种方式，而且是关于做什么事情是有价值的和它应该如何去做的准则。对于人而言，它充盈着理想主义的抱负和关于人应该如何被对待的理想主义的理念……对普通凡人不能期待的实践和关照却都可以期待于他们。”长期以来，源自西方的社会工作基本价值观在本土化的过程中，出现了与本土文化相冲突的问题。冲突的关键点在于个人价值与社会价值中哪一种价值为先。西方社会强调个人尊严的至高无上，而中国的传统文化则是以团体为本。笔者认为，领悟社会工作价值观的本质，将西方社会工作价值观的合理之处与中国文化相结合则更为关键。因为，无论在西方社会还是在中国社会，社会工作的一个最基本的价值目标在于增进个体和社会的福祉。对于中国社会来说，社会工作者的职责更为艰巨，他们要对个人价值和社会价值之间的矛盾进行调和，使社会弱势群体的生存、发展需求与社会可能提供的资源有限性之间的矛盾得以协调，在促进个人健康发展的同时，实现社会的良性运行。

增进个体和社会的福祉，不仅是社会工作的基本价值观，更是公共服务社会化的价值基础。胡锦涛同志在2008年中共中央政治局“建设服务型政府”集体学习会上的讲话中指出：“要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，更好地推动科学发展、促进社会和谐，更好地实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”由此可以看出，积极倡导推行公共服务社会化，建构高效、公平和权责对称的公共服务提供模式，正是为了使广大人民群众尤其是社会弱势群体能够共享发展成果，从而达到共同富裕的目的。

（二）目标的契合：构建社会主义和谐社会

社会工作的目的是协助个人和社会解决问题，并发展个人和社会的潜能，以增进个人和社会的福利，促进人的发展和社会进步。因此，在现代社会中，社会工作已经成为国家用来解决社会问题的一种制度化手段，是国家维护社会稳定、保障和提高人民生活质量，促进社会协调发展不可或缺的一部分，同时更是社会进步的一种体现。当前，建设和谐社会已经成为党和国家的一项重要战略目标。“以人为本，公正公平”是社会主义和谐社会的本质内涵。在我国社会总体和谐的背景下，社会中仍然存在不和谐的因素，诸如社会弱势群体问题、教育问题以及医疗问题等，政府仅仅依靠传统的以行政手段推进的工作方法远远不能解决这些问题，迫切需要发展专业社会工作来解决。社会工作不仅可以对已经产生的社会问题进行事后补救，还可以在一定程度上强化个人和群体的功能、强化社会支持体系，有效化解社会矛盾，从而为建设和谐社会贡献力量。

另一方面，构建社会主义和谐社会要求政府积极转变自身职能，努力建设服务型政府。提倡公共服务社会化，将政府无需亲自提供也难以有效提供的公共服务转移给社会，一方面有利于精简政府机构，缓解政府在提供公共服务过程中的人员和财政压力，提高政府服务水平和服务效率。另一方面，有利于非政府组织的发展壮大，而非政府组织在社会领域的公共服务中占有的地位是政府和企业不应替代的。萨拉蒙认为，非政府组织具有以下四方面的功能：第一，这些组织提供大量的人类基本服务，从健康医疗和教育到社会服务及社区发展。第二，这些组织的倡导功能也很重要，包括发现被忽视的问题并提请公众关心、保护基本人权、帮助人们就各种社会、政治、环境、民族、社区的利益和关注畅所欲言。第三，行使更宽泛的表达功能，它们提供载体，使大量各种各样的其他情怀和冲动——艺术上、精神上、文化上、民族上、职业上、社交上、娱乐上的——也得以表达。第四，这些组织机构在社群建设上起着重要的作用，它们创造着学者们用得越来越多的称为“社会资本”的这种东西，这似乎是民主政治和市场经济有效运行的关键。从这一点来看，公共服务社会化有利于重塑国家与社会的关系，推进政治民主化，这也正是和谐社会的重要特征之一。

（三）特征的契合：服务性

艾伯特·施韦泽（Albert Schweitzer）曾经说过：“我不知道你们将去何处，也不知道你们将做什么，但是你们当中那些为人们提供服务的人将是最快乐的人。”社会工作作为一种以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学方法进行的专业化的助人活动，其宗旨是全心全意为受助者服务。服务性是社会工作的一项突出特征，社会工作对遭受各种困难和不幸的人进行帮助，保障他们基本生活的需要，使他们能够发挥其潜在力量，增强他们适应社会生活的能力，具有为社会整体和社会成员服务的功能，而且这种服务活动是非营利性的。我国社会工作者协会为社会工作者制定的伦理守则中明确强调“中国社会工作者通过本职工作，提倡社会互助，调节社会矛盾，解决社会问题，改善人际关系，为社会主义的物质文明和精神文明建设服务”。

服务性不仅是社会工作的一项基本特征，也是政府转型的一种基本价值取向——强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。提供公共服务是人民政府最主要的职能，服务精神作为政府的一种公共精神，可以从以下三方面来理解：首先，服务主要是一种行政理念，即把行政过程看作是服务的过程；把行使政府职能看作是向公民社会和市场提供服务；把政府职能转变的过程看作是强化公共服务、建设服务型政府的过程。其次，服务也是一种行为方式，即变审批规制型政府为协调服务型政府；变依法统治为依法服务；变推行性服务为回应性服务；变烦琐生硬的部门式服务为便民利民的人性化服务。第三，服务更是一种公共财政投入。按照政治契约，一般公共服务项目原则上应当是无偿提供的。凡应由纳税人无偿享受的公共服务，都需政府买单，同时政府应当努力实现公共服务的均等化。实现公共服务社会化，弥补政府公共服务提供的不足，成为建设服务型政府的应有之义。

（四）发展途径的契合

社会工作是随着社会需要产生的，也会随着社会的发展而发展。社会工作的发展，离不开社会工作人才的发展和社会工作机构的发展。因为社会工作者是社会工作的主体，社会工作的助人目标是通过社会工作者来实现的。社会工作者在助人活动中不仅仅承担服务者的角色，更是案主的支持者和倡导者，还是资源协调者和政策影响者。社会工作机构则是社会工作人才的重要聚集地，是现代社会组织体制和社会管理体制的重要组成部分，更是传递社会福利服务的重要载体。从公共服务社会化的角度来看，政府将部分公共服务职能转移给社会，第三部门则成为公共服务的承接者，社会工作机构作为第三部门的重要组成部分，自然成为公共服务的重要承接者之一，社会工作人才则成为公共服务社会化的能量来源。社会工作机构和社会工作人才的发展，使第三部门更加有能力建立与政府在提供公共服务方面良好的分工与合作关系，这将有利于公共服务社会化的实现。

三、公共服务社会化的实现路径

社会工作与公共服务社会化之间存在价值观、目标、特征及发展途径等方面的契合，因此，社会工作的良好发展有利于促进公共服务社会化的实现。在公共服务社会化的过程中，社会工作机构是政府转移出来的公共服务的重要承接者，社会工作人才是社会工作的主体，继而成为公共服务社会化的能量来源。因此，发展社会工作，实现公共服务社会化，离不开社会工作人才队伍的建设和社会工作机构的健康发展。此外，作为一种社会管理创新机制，政府购买社会工作服务的完善不仅有利于社会工作机构和社会工作人才的发展，更会直接促进公共服务的社会化。

（一）以推进社工人才队伍建设为支撑

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，作出了“建设宏大的社会工作人才队伍”的重大决策，《决定》明确指出要“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍”。社会工作人才在构建社会主义和谐社会中具有重要作用。“在社会管理和公共服务部门配备社会工作人才，更能体现人性化服务的专业优势，强化政府的服务职能，促进政府调控机制与社会协调机制互联、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络的形成；在社区建设中配备社会工作人才，更能强化社区的引导、组织、服务职能，进一步推进社区建设，促进政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动的实现；在社会服务类组织中引入社会工作人才，有利于为社会成员提供政府不便提供、市场不愿或不能提供的公共服务，扩大群众对公共服务的选择空间，促进与经济社会发展相适应的布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的民间组织体系的形成”。当前，我国社会工作人才队伍建设迎来了难得的发展契机，同时由于受到社会管理体制机制、社会政策体系和政府职能转变等诸多因素影响而面临发展难题，造成社会工作人才的大量流失，积极采取措施，加强社会工作人才队伍建设成为当务之急。

首先，应当加强社会工作专业教育工作。人才的培养离不开教育。西方的社会工作实践先于社会工作教育，而我国则恰恰相反。在社会工作教育优先发展的同时，社会工作专业的学生很少具备较强的实务能力，虽然在课程培养中安排了实习环节，但是学生实习的质量并不高，多是做一些与自己专业不相关的“打杂”工作。如何缓解社会工作专业教育与实务能力培养相脱节的问题尤其值得重视。此外，社会工作理论教育水平不高，这主要是源于我国社会工作专业理论建设的不足。部分社会工作者认为社会工作应当更重视实务而不是理论，实际上，理论是实践的前提和依据。在源自西方的社会工作理论知识和价值体系的基础上，努力建设具有中国特色的社会工作理论体系，虽然困难重重，但却尤为必要。

其次，完善社会工作人才激励机制。社会工作人员在怀揣崇高理想和价值信念的同时，也有着各自的需求，当前，我国社会工作专业人才大量流失，其中一个重要原因就是薪资不高，这会直接影响社会工作人员的工作热情，进而影响工作效率。因此，只有提高社会工作人员的工资待遇和福利水平，为其创造良好的工作环境，才能激发其工作热情，从而更好地为有需要的群体提供服务。

（二）以促进社工机构发展为载体

社会工作机构作为第三部门的重要组成部分，“在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务，需要顾客或当事人方面具有广泛信任的任务，需亲自动手和直接关心的任务以及牵涉到道德准则和个人行为职责的任务方面更为适合”。在我国，社会工作机构顺应社会需要而产生，但在强政府的干预下却出现依附性发展的问题，有人将社会工作机构称为“二政府”，这一称谓对于社会工作机构来说既尴尬又无奈。由于在资金方面依赖于政府，机构的社会工作人员很大一部分精力消耗在“争取经费”上，导致提供专业服务的精力不足。对政府的依赖造成机构的自主性不足，从而影响服务的专业性，进而影响社会工作机构的社会认同，最终社会工作机构将“名存实亡”。

如果社会工作机构不能健康发展，那么不仅社会工作只能是“纸上谈兵”，公共服务社会化也会“流于形式”。因此，必须努力推动社会工作机构的发展。首先，在我国的现实国情下，政府应当给予社会工作机构必要的“支持”，这种支持主要体现在制度和财力方面。在制度方面，一方面要降低社会工作机构成立的门槛并给予政策方面的支持；另一方面要严厉打击以社会工作机构为名以谋取利益的“伪机构”。在财力方面要给予足够的支持，当政府提供的财力不足时，社会工作机构只能奔波于“争取经费”上，因为“巧妇难为无米之炊”。其次，社会工作机构自身要学会“自立”，努力通过各种途径“强身健体”，如果机构不能在社会上立足，就很难摆脱对政府的依赖。当前，许多社会工作机构都在学习和强化自身的管理能力，这正是一种“强身健体”的行为。

（三）以完善政府购买社工服务为核心

2012年，民政部和财政部颁发的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》对政府购买社会工作服务做出了解释：“政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。”作为一项社会治理创新机制，政府购买社会工作服务不仅为社会工作机构提供了财力支持，促进了社会工作机构的成长壮大，更加促进了公共服务供给的多元化和公共服务的社会化，从而有效促进政府职能转变。但是，目前政府购买社会工作服务的情况并不乐观。理应是契约关系的社会工作服务购买方（政府）和提供方（社会工作机构）之间呈现出多元复杂的关系。此外，政府对社会工作机构的认同度和信任度较低导致购买社会工作服务的动力不足，这也导致政府购买社会工作服务的资金不足、监督不到位。推动政府购买社会工作服务的健康发展需要从多方面入手。

首先需要激发政府购买社会工作服务的动力，政府公务人员应当明白自己与社会工作机构的工作人员同样都是人民的“服务者”，“公务员的主要作用在于帮助公民明确表达并实现其共同利益，而不是试图控制或掌控社会的新方向”，要以开放的心态去对待社会工作者并向他们学习。“只有依靠致力于为社会做有意义贡献的公务员和公民，而不是依靠行动起来犹如将公共资金视为己物的具有企业家精神的管理者，才能更好地实现公共利益”。其次，政府在购买社会工作服务的过程中，应当“有所为，有所不为”，理顺与社会工作机构的关系，在此方面，政府应当承担更多的责任，社会工作机构也应当共同努力，与政府建立平等的合作伙伴关系。此外，需要完善政府购买社会工作服务的政策法规，使政府购买社会工作服务有法可依，使这项机制能够得到长期执行。最后，还应当加强社会宣传工作，公共服务无论是由政府提供还是由市场或社会提供，最终都是服务于大众，只有能够获得社会大众的认可，公共服务的提供才有意义和价值。充分利用媒体等平台向公众大力宣传社会工作、社会工作机构和增加对政府购买社会工作服务的了解。与此同时，社会工作者及社会工作机构自身通过提供高质量的服务积极进行自我宣传。相信，通过社会各界的共同努力，政府购买社会工作服务终会取得令人满意的效果。

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