议会立法辩论的程序构造论析

李店标

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆163712)

一般而言，立法辩论是指在议会法案审议会议上，针锋相对的议员在议长的主持下，依据议事辩论规则的规定，围绕法案内容进行口头争论、辩驳和论证的一项专门活动。立法辩论的价值在于推进科学立法和民主立法，实现立法质量的提高。议员之间针对法案内容进行辩论是国外议会法案审议的基本模式，各国议会在议事规则中都对立法辩论进行了明确规定。议会立法辩论在范围上存在议会(院)大会辩论和议会委员会辩论之分，在内容上存在一般性辩论和逐条辩论之分，在次数上存在一次辩论和多次辩论之分。尽管存在上述差别，但大部分国家议会立法辩论其所遵循的程序是大体一致的，即都要经历辩论前的准备、辩论的正式进行和辩论后的表决这三个阶段。由于议会(院)大会立法辩论规则的设计更为细致、审慎、规范和科学，因此，本文将以其为中心展开对议会立法辩论程序构造的考察和评析，以期为我国人大立法审议机制的完善提供可借鉴的经验。

1 立法辩论前的准备

在国外议会，无论全院大会即将展开辩论的法案是来自政府、议员，抑或来自议会委员会的审议报告，都要经过确定辩论日程、辩论文本、辩论规则和发言人名单四个步骤。

1.1 确定辩论日程

议院在开始立法辩论前必须首先确定辩论日程，其内容主要包括法案提交的日期、提交法案的方案、法案议题辩论的列表、法案辩论的日期安排等。辩论日程的确定并不仅是为议院安排了一个辩论法案的先后顺序，而且反映了对法案事项关注程度的高低和议会党派之间权利的保障。“在议会体制内，政府可以凭借其在议会中的多数席位启动辩论和立法，所以在议事日程中有必要保障反对派在立法和政策辩论中的权利，以及保障辩论的时间。同样道理，立法机构的少数党需要这种权利。……这种权利在几乎所有的议会都被承认。”［1］辩论日程本应由议院来确定，但事实上部分国家的议会是政府在确定辩论日程，如英国、澳大利亚、加拿大等国都采用这种做法。当然，辩论日程也有由议院确定的，如巴西、瑞士和西班牙等国由议院议长或主席确定;荷兰、匈牙利等国是由议长提出议程建议后议院确定;法国、意大利、比利时等国则由专门机构提出建议后议院确定。尽管有些国家辩论日程在形式上由议会确定，但实质上受政府的影响较大。如在法国，“对议会议事日程的支配权使得政府在很长一段时间内能够阻止议会主张的立法辩论顺利进行，这也是许多纯粹由议会反对党议员提出的法律建议案未能在议会获得讨论的根本原因。”［2］辩论日程一经确定后往往不得轻易更改，但不能保证法案议题一定能按日程所列出的顺序得到辩论。

1.2 确定辩论文本

在二读会和三读会议会，辩论日程确定下来之后就会涉及同一法案原始动议辩论和委员会报告辩论之间关系的处理问题，也即议院辩论开始后是以原始提案还是委员会修正议案为辩论的基础。据孙承谷的考察，各国议会对此的规定不一致:丹麦、卢森堡等国在辩论开始时由议院自行决定;罗马尼亚、巴西、荷兰、日本等国则是以原始提案作为辩论的基础，委员会报告仅供议员参考;当前大部分国家的议会都是以委员会的审议报告作为辩论的基础，但美国、菲律宾等少数国家议会委员会的报告包括原始议案和修正案，而英国、法国、加拿大、澳大利亚等多数国家的委员会报告里只涉及到修正的议案［3］。

1.3 确定辩论规则

立法辩论规则的确定有两种方式:一是按照议院议事规则中的辩论规则进行;二是在原辩论规则的基础上附加辩论的特殊规则。除了芬兰和瑞典之外的大多数国家的议会都是采用第一种方式进行，而且辩论规则对议员发言的次数、时间和顺序都有所限制。如在发言次数上，英国、印度规定一次，奥地利、荷兰规定两次;在每次发言时间上，比利时规定30 分钟，澳大利亚规定1 小时。采用第二种方式的国家较少，如在美国众议院，法案提交全院进行辩论之前，还需要由规则委员会为其制定辩论的特殊规则。“这些规则由规则委员会制定，并在全院经简单多数通过。辩论的特殊规则看起来很奇怪，但对于决定辩论以何种形式通过法律却很重要。如辩论规则决定了辩论的时间多少，以及修正案的类型和数量多少。开放规则允许无限时辩论和无限制修正，也可以引出和法案无关的新议题，甚至扼杀法案;相反，封闭或限制规则排除了延长或阻碍法案通过的上述方式存在。”［4］

1.4 确定发言名单

议员在立法辩论过程中获得发言权有两种方式:一是议员可以(或必须)预先进行登记;二是在辩论过程随时向主持人提出请求。大多数国家议会为了保障发言的有序性，都要求各党派在辩论前提交拟发言的议员名单。如英国贵族院就根据党鞭和中立议员代表经过协商事先确定的辩论名单进行;加拿大众议院各党派的党鞭也要向议长提供拟发言的议员名单;澳大利亚众议院的党鞭也要向主席提供发言者的名单(逐条辩论除外)，主席通常根据名单决定发言顺序;法国国民议会的各党团领袖向议长进行发言登记，注明他们所希望的本党团发言人被点名发言的顺序和时间。当然，也有些国家的议会是议员自行到议院登记。如在意大利代表院，准备在辩论中发言的议员，必须在辩论开始前至少一小时进行登记，并就日程表所列的一个议题总纲参加辩论。但事实上，各国议会辩论规则也都允许议长可以根据程序适当调整辩论中议员的发言顺序，而不是严格按照发言名单的顺序进行。

2 立法辩论的正式进行

一般而言，议会或议院在听取了委员会对法案的审议报告或提案者的报告后，便开始正式进行大会辩论。Philip Laundy 认为，议会辩论开始于议长收到以书面形式递交的动议，并有适当的支持者，才能向议院提出审议要求。如果动议是可辩论的，议员才被允许发言［5］。《布莱克法律词典》认为，辩论和审议同义，开始于某位议员提出的动议，结束于对动议的表决，包括修正案辩论和委员会辩论［6］。蒋劲松指出，英国平民院立法辩论的正式进行程序包括动议→正、反方首席议员先后发言→正、反方其他议员轮流发言→正、反方代表总结→表决(需要时)［7］。由此可看出，立法辩论的正式进行一般要经过提出动议、辩论动议和辩论的终结三个步骤。

2.1 提出动议

任何一场立法辩论，总是由一位议员提出一项动议，并经大会主席接受后真正启动。当然，辩论只有在一个可辨论的直接待决动议被提出时才可进行，因此议长要对议员提出的动议通过预估的形式进行审查，以决定是否将其提交全院大会辩论。动议的评估标准主要包括是否违反议事规则和是否具有“可辩论性”两项内容。罗伯特认为，针对法案的所有主动议(能引入实质性事务的动议)、无限期推迟辩论动议和修改原动议的动议都是可辩论的，调整辩论限制动议、立刻表决动议、优先动议和偶发动议都是不可辩论的［8］。如《澳大利亚众议院议事规则》第七十八条就列举了不可辩论的十三项议题:延长时间、常规事务、听取议员发言、继续听取议员发言、中止辩论、不再听取议员发言、将议题交付表决、通过紧急声明的法案紧急议题和紧急动议、暂停议员资格、赞同主要委员会修正案、赞同主要委员会法案报告、要求众议院进行法案下一程序和要求主要委员会向众议院报告法案的议题。当然，“通常动议还必须获得其他议员的支持。在有些议会，动议必须获得五分之一或五分之二以上的议员支持才可以开始辩论。如在韩国，只有议会政治团体的领导人才能提出这样的建议。”［9］

2.2 辩论动议

在议会(院)大会立法辩论中，往往在首轮发言中的议员都是特定的。在法国一般是动议方首先登台发言，集体提案则第一个签名者首先发言;在德国也是提出动议方首先对法案做出简要说明和论证，而后由对方进行驳斥;在英国，则首先是由正反方的首席议员发言，正方的首席议员一般是动议人，反方的首席议员一般是领衔反对党领袖、影子大臣、首相等。首轮发言结束后，议长往往根据议员的发言请求和事先准备的发言名单，按照轮流发言的形式允许其他议员针对法案动议进行发言。如在英国平民院，一般按照发言名单顺序进行;在法国国民议会，议会党团的发言人之后才是其他议员的发言。在这一发言阶段，多名议员同时要求发言时，议长允许最先站立的议员发言。当多名议员同时站立时，议长则根据其自由裁量权进行选择，如美国众议院则由议长临时决定;澳大利亚众议院议长允许和其观点一致的议员首先发言;新加坡议会议长则准许引起其注意的首先站立的议员发言。但“议会辩论中的自由裁量权有时会产生一个悖论，除非这种裁量权行使的结果必须首先能够保障政治上的可接受性。”［10］大部分国家议会在辩论时间允许的范围内，如果没有议员愿意发言议长则宣布结束辩论，当然有些国家的议会(如英国)还会在此后确立一个正反方代表的总结阶段。

2.3 辩论终结

辩论终结的方式主要分为自动终结和强制终结两种。自动终结主要包括预先分配的辩论时间用尽和在允许的时间内没有议员发言两种情况。但事实上，大多数议会立法辩论的自动终结情况很少出现，因为反对法案的议员往往会采用冗长发言或提出诸多修正案的方式故意拖延法案通过。因此，为应对阻挠议事的强制终结机制应运而生，英国平民院1882 年在议事规则上确立了此项机制，美国则在1811 年就开始在众议院实施。“现今施行议会制度的国家，差不多没有哪一国不因为防止无限制的继续讨论之故，而承认依照院议的‘讨论终结’制度的。”［11］强制终结又可分为三种情况:第一，议员提出结束辩论动议。即议员提出将议题交付表决的动议，议长同意后交大会表决，大会通过该动议则立即结束辩论，若未获大会通过则继续进行辩论。第二，提出限时辩论动议。如在美国参议院，60 名以上的参议员联名提出“限时动议”，或经五分之三多数参议员投票通过，即可将法案辩论限制在30 小时以内。第三，议长提出集中条款辩论。这种动议的目的是将辩论限制在一定的范围之内，从而使大部分立法动议免于辩论，从而大大限制辩论时间，不过该动议也需议员简单多数通过后才能生效。

当然，议院为了提高辩论效能和避免浪费资源，在此阶段议会还会适用缩短或延期等特殊辩论程序。缩短辩论是指当法案被宣布为“紧急”或“需优先处置”时，经法律规定的最低人数提议往往可限制参与审议的特定人员发言、减少发言次数和缩短辩论时间的特别审议步骤。延期辩论是指因法定事由发生，经议员提出和表决，可无限期推迟法案辩论或将法案辩论推迟到条件具备后进行。绝大多数国家的辩论规则都有缩短辩论和延期辩论程序设计，如在法国参议院缩短辩论动议经申请获得通过，那么涉及整个法案或提案的辩论时间不得超过十五分钟，其他问题辩论不得超过五分钟;在芬兰议会，法案在进入“三读”后，若有三分之一以上的议员提出延期辩论要求，便可推迟到经大选产生新议会举行首次会议时再行辩论。

3 立法辩论后的表决

辩论后的表决是整个立法辩论形成定论的阶段，许多国家议会的辩论规则都将表决纳入其中。但也有些国家的议会辩论规则中并没有包含表决的内容，如美国、加拿大等国。笔者认为，表决应属于立法辩论的过程之一，因为如果没有表决对争论意见进行验证和评价，辩论的民主公平、定分之争、公众教育等意义也将不复存在。葛德文认为，议会辩论本来是最能促进智力发展的，但由于必须以表决来结束辩论就使辩论的性质发生改变，而且以计算数目来决定真理，是公然侮辱理性和正义的，容易为最腐败和最可耻的意图所控制［12］。尽管葛德文从实际效果上对辩论后的表决进行了批判，但其还是从形式上肯定了表决应是辩论的环节之一。

根据各国议会立法辩论的规则设计，可以将表决分为整体表决和逐条表决两种类型。按照惯例，表决一般分两步进行，先对法案各条款及其各种修正案进行表决，然后对法案整体进行表决。如《法国参议院议事规则》第三十九条规定:“在逐条表决后，参议院应对整个文本进行表决。”美国国会参众两院的表决也是如此，首先要对法案的各种修正案进行表决，然后才对法案本身进行最后表决。当然，有些国家的议会在表决之前或之后还会给议员留出发言的时间，以使议员能够对其他议员的质疑进行答复和强调自己的立场。如《法国国民议会议事规则》第一零七条规定:“在对议案进行整体表决前，允许每个议员党团的一名代表发言五分钟。”《德国联邦议院议事规则》第三十一条第一款规定:“在辩论结束后，任何联邦议院议员均可对最终表决发表不得超过五分钟的口头声明，或者递交一份简短的书面声明，书面声明记入会议录。议长一般在表决前允许作发表声明的发言。议长应允许任何联邦议院议员在表决前发表声明。”

辩论后的表决一般分为公开表决和秘密表决，但公开表决是原则，秘密表决是例外。各国议会常用的公开表决方式包括呼喊表决、举手表决、起立表决、分门列队表决、点名表决、投票表决和使用表决器表决等。各国采用什么样的表决方式既取决于传统和习惯，又取决于方便和实用，一般并不局限于采用某种单一方式。一般而言，采用最多的是点名表决、最少的是鼓掌表决。据对世界83 个国家议会表决方式的统计，呼喊的37 个、举手的43 个、起立的39 个、分组列队的20 个、点名的46 个、投票的40个、掷球或作记号的5 个、使用表决器的15 个、鼓掌欢呼的2 个［13］476。尽管随着信息技术的发展，电子表决理应成为一种发展趋势，但各国在表决方式的选择上仍然坚持采用传统方式。如英国平民院主要采用呼声表决和分门表决两种方式;法国国民议会则是以举手表决和起立表决为主;美国众议院的表决共有四种方式:呼声表决、分组表决、计票员点票表决和唱票表决，参议院的表决方式与众议院大致相同，但没有采用计票员点票表决方式。

辩论后的表决会出现两种结果，一种是获得全院通过，另一种就是被全院否决。在什么情况下法案的表决为通过，各国议事规则一般都予以了规定，但规定却有所不同。一般而言，宪法辩论的表决要求有三分之二绝对多数通过，普通法律辩论则需要过半数即可。据世界议会联盟对82 个国家一般法案表决的统计，二分之一以上议员赞成法案即通过的国家最多，共计48 个，其次是三分之一的11 个、少于四分之一的8 个、四分之一的6 个、三分之二的4 个、其他的3 个、无法定人数规定的2 个［13］495。如在美国众议院，218 票就是决定辩论结果的重要数字。“这是众议院辩论以通过法案的多数票。当众议院展开辩论时，所有委员会和政党领袖所有的工作就是为了说服218 名议员投法案的赞同票。”［14］当然在表决过程中也会出现赞同票与反对票等同的情况，这时候一般议长要投其决定票，如英国、约旦、马耳他等国;但在巴林、比利时等国则视为法案被否决;在瑞典则采用抽签法予以决定。

需要说明的是，在辩论表决结束后，议会往往还侧重于将立法辩论记录进行公开化和规范化处理。辩论记录是议会立法会议的重要文件，几乎所有国家的议会都记录议员在各种法案议题上的辩论发言和动议内容。辩论记录的公开不仅在各国议会的议事规则中都予以了规定，甚至在一些国家的宪法中也予以了规定(如美国宪法第一条第五款、法国宪法第三十三条、日本宪法第五十七条等)。会议暂停或结束后，议院要向议员提供辩论记录，议员有权利也有义务审阅本人的发言记录。如发现所记内容与发言有出入，可以向会议主席提出校正要求。甚至，有些国家允许议员将未讲过的内容或未能完成的发言增补进辩论记录中。辩论记录付印后由议长或有关负责人签署，存入议会档案室备查。一般国家的议事记录要在会后公开发表，有的是完整记录的发表，有的只发表记录概要。如法国的立法辩论记录分为供议员们参考的分析性记录和人人都可阅读的全文记录，前者要在两天之内递交给议员(国民议会是会议后的3 小时内，参议院是会议后的第二天)，后者则要正式出版。

4 结语

议会立法辩论的程序设计不仅保障了议会立法的科学性和民主性，而且实现了自由与秩序、公平与效率、民主与集中的有机结合，进而达到通过制约立法权力来保障公民权利的目的。此外，从国外议会立法辩论的程序构造可以看到，法制化是立法辩论程序得以确立和完善最为重要的基础，规范化是立法辩论程序价值得以彰显的重要保障。我国虽然没有建立立法辩论制度，但理论界普遍认为在人大立法中引入此项制度意义重大，这不仅是落实党的十八大报告部署的积极借鉴人类政治文明的有益成果以加强制度建设的需要，也是落实近年来全国人大常委工作报告提出的推进科学立法、民主立法的要求。尤其是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求将发挥人大立法的主导作用和提高立法质量作为对立法工作的基本要求，这也为立法辩论制度的中国化提供了现实背景和有利契机。可以说，在我国人大立法程序中引入辩论制度是大势所趋，我们不仅要实现该制度的中国化，更应关注该制度的程序化和规范化，而对议会立法辩论的程序构造进行系统考察应是一项不可或缺的理论研究工作。“当然辩论程序的设置与许多因素相关联，如会期制度问题、人大代表的人数问题、代表的专职问题，在上述问题没有获得解决的情况下是无法设置辩论程序的。”［15］因此，关于将来我国立法辩论的程序设计，笔者建议借鉴国外议会的经验和做法，将其划分为辩论前的准备、辩论的正式进行和辩论后的表决三个环节，并在适当延长会期、缩减代表人数和推行代表专职制等方面做好机制协调工作。

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