一九五八年至一九六三年中共自由市场政策研究

冯 筱 才



一九五八年至一九六三年中共自由市场政策研究

冯 筱 才

1958年至1963年期间，作为一种缓解饥荒的举措，也是为了应付黑市带来的经济冲击，中共决定重新开放自由市场。自由市场开放后，最初的政策是相对宽松的，对灾民换购粮食的举动保持了理性的宽容态度。但随着危机缓解，市场供应情形也日趋好转，打击“投机倒把”重新被提上日程，这既与市场上的公私竞争有关，也是由中共对市场本质的理解所决定的。自由交易刺激了民众(包括其他经济主体)追求利益的活动，黑市行为也与合法的市场行为混杂在一起，这在一些干部眼中就成为新的“资本主义自发势力”抬头的表现，为后来的政策变化埋下了伏笔。

饥荒；自由市场；黑市；投机倒把；市场管理

1958年至1961年的“大跃进”运动及其所导致的严重饥荒，一直是毛泽东时代中国史研究的一个焦点。不过较早的研究成果，主要集中在探究饥荒发生的原因及其深远后果方面*相关综述参见陈硕：《1959～1961年中国饥荒的回顾及启示》，《世界经济》2011年第4期；龚启圣：《近年来之1958—61年中国大饥荒起因研究的综述》，《二十一世纪》(香港)第48期，1998年8月。。至于中共如何应对这次巨大灾难以及民众如何度过这段艰难时期，研究文献并不太多。有学者认为饥荒发生后各省级政府都在积极救荒，但由于自身能力不足和政治氛围所限才爆发了大危机。其讨论主要基于对粮食返销数字的定量统计分析。*参见周飞舟：《“三年自然灾害”时期我国省级政府对灾荒的反应和救助研究》，《社会学研究》2003年第2期。一些学者最近也开始关注人民如何依靠市场度过饥荒，无论是黑市还是自由市场都曾被提到，具体研究对象或观点包括：肯定自留地、自由市场对挽回危局发挥了作用，但认为这是中共中央的无奈选择；对黑市的状况与功能有一些描述；注意到城市居民应付粮食紧张的办法，尤其是饥荒发生后天津黑市的蔓延以及政府的管制困难；开放自由市场也让部分官员发现“资本主义”正在卷土重来；等等*参见东夫：《麦苗青菜花黄：大饥荒川东纪事》，田园书屋(香港)，2008年，第306—309页；Frank Dikotter, Mao’s Great Famine: The History of China’s Most Devastating Catastrophe, 1958—62, Bloomsbury, 2010, pp.227-267；Felix Wemheuer and Kimberley Ens Manning ed., Eating Bitterness: New Perspectives on China’s Great Leap Forward and Famine, UBC Press, 2011, pp.227-242.。笔者有关上海的个案研究也发现，饥荒到来后，江浙两省毗邻农村的民众都会涌到上海购买食物，城乡民众与之有关的交易活动也急速上升*冯筱才：《保卫“社会主义建设的命根子”：1959—1961年上海的粮食紧张及应对》，王奇生主编：《新史学第7卷·20世纪中国革命的再阐释》，中华书局，2013年，第223—253页。。

毛泽东时代的中国，市场活动基本上是在政府监控下运作的，即使黑市也是如此。与其把黑市的存在完全看作是政府无力控制的表现，不如将其视为政府在权衡利弊后的默认。自由市场的开放更是政府主动的政策选择，背后蕴含着经济与政治方面的用意。饥荒之所以发生，一方面是粮食供应不足与偏向性分配机制所导致，另一方面也与“大跃进”高潮中基层商业网络遭受的剧烈破坏，尤其是自由市场的萎缩有关。后者直接减弱了民众从市场获得食物的能力。灾难发生后，政府没有办法在短时间内为民众提供大量粮食补给，只能从两个渠道加以缓解：进口粮食，减轻大城市对农村粮食的依赖；开放自由市场，增强民众自救的能力，同时帮助政府完成粮食统购任务。但此时的自由市场政策非常不稳定。在农村开放自由市场的同时，城市反而一度加紧管制。到大饥荒后期，政府更通过发动打击“投机倒把”的运动，宣传市场上资本主义与社会主义两条道路的斗争，来强化对市场的控制，农民的交易自由也越来越小。

本文试图通过饥荒发生后市场政策的变化，来观察中共所面临的困境与选择，以及地方干部的应对实践。同时，我们也可以从黑市活动中发现民众积极自救的行为和市场的变化，由此反映困难的程度及后来的政策走向。另外，本文也希望能够通过重现饥荒时期中共的市场管理政策，观察从高层到基层的干部是如何理解“市场”的，从而有助于理解后毛泽东时代的市场问题。

一、1958年前中共市场政策与自由市场的开关

1949年至1958年，中共的市场政策曾经多次反复。建政之初，受战争影响，市场萧条，商品供应紧张。政府曾经一度鼓励生产，提倡“劳资协调”，希望经济能够复苏。1951年底1952年初开始的“三反”“五反”运动对私营工商业有致命性打击，全国城镇商品流通网络与市场体系也饱受破坏，税收急剧减少，商品供应奇缺。在这种情形下，各地政府曾出台活跃初级市场*按照政府部门的说法，初级市场，指中国农村中农副产品初次进入商品流通领域或直接进入消费领域的交易市场，包括国有商业、供销合作社商业与农民之间的交易，农民与农民之间的交易，以及农民与城乡居民之间的直接交易。1952年中南军政委员会制定的关于活跃初级市场的措施中，就包括许多鼓励“自由贸易”的条款。参见《中国农村百科全书》，人民出版社，1995年，第245页；梧州市《对资改造》资料丛书编辑小组编著：《梧州市资本主义工商业的社会主义改造》，内部发行，1992年，第36—38页。的举措，甚至提出不加限制的自由交易，但实际效果并不乐观。

在粮食征购困难的情形下，1953年10月，中共中央决定实行统购统销政策，对粮食市场进行严格管制，禁止私人粮商的活动。然而，由于政府收购价格偏低，农民们并不愿意向政府出售粮食，而是倾向于到黑市交易。后来快速推行农业集体化政策，便与应付这种征购困境有关，希望通过合作化的方式，减少农产品收购的交易成本，同时促进农业生产。1955年，毛泽东亲自推动农业合作化高潮，以及私营工商业全行业公私合营高潮，这也进一步破坏了原来的商业网络，城乡物资交流陷于停滞，供应关系全面紧张，市场出现混乱。*参见冯筱才：《“社会主义”的边缘人：1956年前后的小商小贩改造问题》，韩钢主编：《中国当代史研究》(三)，九州出版社，2011年，第3—45页；Feng Xiaocai, “Rushing toward Socialism: The Transformation and Death of Private Business Enterprises in Shanghai, 1949—1956”, William C.Kirby ed., The People’s Republic of China at 60: An International Assessment, Harvard University Press, 2011, pp.229-247.

1956年，为促进物资交流、缓解市场供应紧张局面，中共八大将开放自由市场作为一种对策。9月15日，刘少奇在八大政治报告中正式提出：“应当在统一的社会主义市场的一定范围内，允许国家领导下的自由市场的存在和一定程度的发展，作为国家市场的补充。”*中国人民大学贸易经济系资料室编：《中华人民共和国集体贸易政策文件汇编(1956—1980年8月)》，内部发行，1982年，第2页。随即国家放宽了对农村市场的管理，自由市场恢复并扩大，全国私营摊贩数量有所增长*参见《中华人民共和国集体贸易政策文件汇编(1956—1980年8月)》，第10—11页。。一些地方农村市场开放力度不够，媒体还曾发表文章批评*参见蒲希平：《农村市场为什么不活跃(附漫画)》，《时事手册》1956年第11期。。各地甚至出现了一些粮食专门市场，让合作社以及农民将完成统购任务后的粮食上市交易。

但在毛泽东时代的中国，市场问题从来都不是一个单纯的经济问题，其命运也与不断变化的政治局势紧密相连。1957年反右派运动在全国城镇开展后，“社会主义大辩论”也在农村出现。8月8日，中共中央发出《关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》。在运动开展过程中，各地针对自由市场开放后出现的一些所谓“资本主义道路”现象进行了严厉批判*参见《中共上海市委1957年第二次农村工作会议文件——关于农村商贩问题的鸣放材料(1)》，上海市档案馆藏，档案号A70-1-94-27。。与此同时，自由市场也迅速萎缩，许多农民都不敢上市交易，怕被扣上“走资本主义道路”的帽子。

几乎同时，国务院也公布了《关于由国家计划收购(统购)和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》，重申凡粮食、油料、棉花等一律不开放自由市场，不是国家委托收购的商店和商贩，一律不准收购。对那些二类统购物资进一步加以限制，只允许由国家委托的国营商业和供销合作社统一收购。*参见《建国以来重要文献选编》第10册，中央文献出版社，2011年，第469—472页。即使是允许开放的物资，地方政府如认为有必要，也可以用行政命令临时禁止其进入自由市场。在这种情形下，自由市场的范围急剧收缩。当时就有专家认为，地方政府拥有对“统购物资”范围的划定权力，其实就是消灭了自由市场*赵清心：《开放国家领导下的自由市场研究》，《经济研究》1957年第3期。。

1958年，在“大跃进”高潮中，供销社和个体商贩统统转为国营。而且，为了完成征购任务、保证公社内部物资供应，人民公社对农副产品全面强制收购，集市贸易被取代，自由市场被关闭*参见《梅县志》，广东人民出版社，1994年，第622页；梁志远：《三年大饥荒中亳县城乡市场片断》，《江淮文史》2011年第4期。梁志远曾任亳县人委办公室副主任、县委农工部副部长等职。。缺乏口粮的农民，同时丧失了获取额外食物的合法渠道。于是，黑市起到替代作用*例如在陕西长武县，1958年“大跃进”和人民公社化运动开始后，农民经商活动受到限制，商品严重短缺，县城周围群众自发地形成黑市，高价交易。参见《长武县志》，陕西人民出版社，2000年，第183—184页。。1959年初，中央工商管理部门要求各地加强对市场的领导，增加市场供应，打击黑市。2月27日至3月5日，中共中央在郑州举行政治局扩大会议，通过《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，规定粮食在完成国家统一的收购计划和按照规定留足自用部分之后，可以多卖或自行储备，同时鼓励农村基层单位之间进行产品交换买卖*参见《建国以来重要文献选编》第12册，中央文献出版社，2011年，第119—120页。。于是，开放自由市场的问题再次被提出。

二、为应对饥荒而开放自由市场

中共的政策调整，经常与基层实际情形的变化密切相关。自由市场之重开，便属于饥荒爆发后一种应急性的对策。饥荒的发生让各级干部高度紧张，他们一方面要继续面对农业生产与征购任务，一方面不得不面对饥饿的农民。当时商品供应严重不足，物价高昂，黑市泛滥，抢购风四起。在贵州从江县，鸡、鸭每斤10多元，甚至30多元*《从江县志》，贵州人民出版社，2009年，第406页。。在河北唐山开平区，黑市交易盛行，每公斤玉米10元左右，每公斤萝卜8元左右*《开平区志》，天津人民出版社，1998年，第249页。。在吉林桦甸县，国营商业部门由于货物稀缺，群众排队争购，商店不愿意出售，要领导批条才能买到东西*《桦甸文史资料》第11辑，内部发行，2002年，第58页。。“开后门”风气渐盛，民众对此充满怨言。

为了缓解市场紧张，1959年春，一些地方就已开始尝试以“人民公社贸易市场”的名义恢复自由市场，让农民与生产队都能进场议价交易。广东汕头专区率先建立公社贸易市场，并恢复大部分农村传统市场*正如施坚雅(G. W.Skinner)很早前的研究所注意到的，这些公社贸易市场实际上基本是在原来的传统集市的基础上建立起来的。参见〔美〕施坚雅著，史建云、徐秀丽译：《中国农村的市场和社会结构》，中国社会科学出版社，1998年，第127—172页。。5月，中央工商行政管理局在广州召开座谈会，肯定汕头经验，认为国家对第三类物资的交流，可以用城市固定交易市场和农村集市来调剂。*《工商局长广州会议纪要》，《工商行政通报》第144期，1959年6月30日；《汕头专区建立公社贸易市场》，《工商行政通报》第144期，1959年6月30日。这显示商业主管部门已准备大力推广农村集市，解决城乡物资流通难题。7月，中央工商行政管理局出版的《工商行政通报》发表社论，提出“市场管理工作要为发展副食品生产和扩大供应服务”。文章鼓励通过集市，组织地产地销的小宗零星副食品的交易，使生产者和消费者直接见面，便利农民购销。*《甘肃省工商行政管理局关于对农村集市的设置和管理工作的意见》，《工商行政通报》第146期，1959年7月30日。

之所以在此时全面给予自由市场合法性，一方面是考虑到国内经济形势，另一方面也与庐山会议的政治斗争有关。1959年7月2日，中共中央在庐山召开政治局扩大会议，在会议期间，彭德怀向毛泽东提交了一封私人信件，其中谈到，当时普遍存在的浮夸风和“左”倾狂热倾向，已引起社会各阶层的紧张。毛泽东认为彭德怀要否认他提出的“大跃进”与人民公社制度，因此，发动了对他的大规模批判。随即召开的中共八届八中全会，全面批判“右倾”。*参见李锐：《庐山会议实录》，春秋出版社、湖南教育出版社，1989年，第121—134页。“反右倾”运动中，各地都发表宣传文章，证明当地市场繁荣、商品丰富。周恩来在1959年8月26日二届全国人大常委会第五次扩大会议上批判“右倾分子”“故意歪曲事实”，他说，“事实正好相反，现在凡是必需的都可以买到”*流通：《市场问题上的两条道路的斗争》，《跃进》1959年第15期。。因此，各级媒体都奉命宣传“市场是越来越好”*参见常芝青：《怎样认识我国目前的市场问题》，《时事手册》1959年第18期。。笔者认为，也许是为了证明中央对市场的乐观判断，各地才纷纷将农村集市全面开放。

到1959年8月底，河北、广东、江西、云南、辽宁、贵州等省和北京、天津两市均恢复了农村集市。其中有的是重点恢复部分集市，有的地方则是按照历史习惯全面恢复。*《各地恢复农村集市的情况》，《工商行政通报》第148期，1959年8月31日。贵州省商业厅规定了关于组织农村集市贸易和加强管理的措施，提出公社化前全省农村大小2000多个集市都应该逐步恢复*《贵州省商业厅关于组织农村集市和加强管理的措施》，《工商行政通报》第148期，1959年8月31日。。9月，中央工商行政管理局在哈尔滨召开市场和街道工业现场会议。副局长管大同在会上针对市场问题，明确承诺农村初级市场的存在是不可避免的，同时指出，如果不积极领导和管理，那么就会出现黑市交易，价值规律就会自发地发生作用*《大力发展小商品生产，活跃市场，更好地为组织人民经济生活服务》，《工商行政通报》第149期，1959年9月12日。。23日，中共中央和国务院颁布《关于组织农村集市贸易的指示》，使农村自由市场的开放更加全面化。《指示》称：“开展农村集市贸易，有利于促进农业、副业、手工业生产的发展，便于组织短途运输，便于管理市场价格；便于人民公社、生产队、社员之间进行商品的交换和调剂；同时也便于为商业部门开辟货源。”*《建国以来重要文献选编》第12册，第501页。从中我们可以看出，开放自由市场有多方面动机。其所针对的现实问题包括：其一，由于生产资料缺乏，粮食与农副产品不足，许多农村陷于生产停滞与粮食紧张的状态。如果能够让农民通过市场调剂余缺，自然也能避免更大的生产力方面的损失。其二，大城市从农村调运粮食，因为运输力量严重不足而无法达到目标，虽然曾经发动大规模的短途运粮运动，但效果并不太好*参见《李先念年谱》第3卷，中央文献出版社，2011年，第178页；冯筱才：《保卫“社会主义建设的命根子”：1959—1961年上海的粮食紧张及应对》，王奇生主编：《新史学第7卷·20世纪中国革命的再阐释》，第223—253页。。其三，当民众转向黑市寻求食物，黑市规模遂越来越大，加之计划市场上的商品供应短缺等情况，导致货币回笼困难加剧，政府很难控制物价上涨，通货膨胀压力增大。其四，国家商业部门的收购计划在饥荒发生后没有办法及时按量完成。《关于组织农村集市贸易的指示》的发布，正是在秋季农村收购旺季来临之际，带有很强的时效性。11月，《工商行政通报》发表社论，高度肯定农村集市贸易，认为它不仅在经济上是必要的，在政治上也有重要意义。“目前，正是在购销旺季的时候，我们必须利用农村集市贸易的这一新的形式，坚决保证国家收购任务的完成，并更好地为促进生产和活跃农村经济生活服务。”*《正确地开展农村集市贸易》，《工商行政通报》第153期，1959年11月12日。

12月初，按照有关部门的统计，至少已经有八省六市基本上恢复了大多数原有集市(见下表)，其中包括当时粮食匮乏较为严重的省份，如山东、河南、河北、陕西、贵州、湖北等。

1959年底部分省市农村集市恢复情况统计表

注：以上数字是在1960年1月6日至23日召开的全国工商行政工作会议上，中央工商行政管理局根据各地材料的不完全统计，时间截至1959年10月、11月，个别省还包括一些新建的集市。原表比例计算有误，现为重新核算所得。

资料来源：《部分省、市恢复农村集市的情况》，《工商行政通报》第159期，1960年2月14日。

不过，可能与各地困难局势发展的不同步情形相似，各地开放集市贸易的进度也不完全一致。如广东省的农村集市1960年11月才实现全面恢复。11月3日，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，允许农民保留小额自留地，经营小规模家庭副业，有领导有计划地恢复农村集市*参见张素华：《变局：七千人大会始末》，中国青年出版社，2006年，第12页。。受到来自中央的压力，11月25日，广东省委电话会议要求所辖各县在十天内全面恢复农村集市贸易，“形成一个声势浩大的运动”。不到几天，根据各地报上来的数字，全省已恢复农村集市1321个。*《中央商业部转发中共广东省委商业厅党组关于恢复农村集市情况的报告》(1961年1月16日)，《工商行政通报》第183期，1961年2月12日。这种依靠强制行政命令瞬间实现的“市场恢复”，更多的可能是为了完成上级的指示，而非一种有序的安排。究竟这些市场情形如何，是否真的能做到购销两旺，令人生疑。不过也可以看出，至少到此时，开放农村集市已经成为缓解灾情、促进物资流通的一种主流政策。如北京提出“要把安排市场、安排人民生活的工作放在头等重要的位置”*《把安排市场、安排人民生活的工作放在头等重要的地位》，《工商行政通报》第183期，1961年2月12日。。

无论实际情形如何，1961年的春荒来临时，农村集市至少在统计数字上已经全部开放。3月15日，管大同在全国工商行政会议上透露，按全国27个省、区、市初步统计，到1961年2月底，共有农村集市39443个，相当于公社化以前原有集市的92.9%。但他也指出，有10%至20%的集市仅是形式上的恢复，赶集人数与上市商品很少，市场购销不旺，“黑市投机活动还相当多”。在这次会议上管大同强调，集市贸易对促进农副业生产、安排农民生活、补充国营商业不足都有积极作用。作为一个典型案例，山东省临清市金郝庄公社宣称，恢复集市后的两个月内，该社副业纯收入达到58900余元，基本上解决了全社37000余人购买统销口粮的用款问题。*《中央工商行政管理局管大同副局长在全国工商行政工作会议上的总结报告》，《工商行政通报》第187—188期，1961年4月20日。

开放自由市场，当然可以让粮荒区的部分人民获得口粮外的食物补给。在此期间，粮食复制品*粮食复制品，指用粮食制作的食物，有时晒干可以保存较久时间，如切面、饺子皮、馄饨皮、面皮、米粉等等。、副食品或代食品在许多地方成为农村集市的主角。1960年11月，广东省商业厅向北京报告，称集市开放“大大缓和了当前副食品供应紧张的情况”，集市上的国营商业也主要向民众提供吃的东西，甚至取消食品供应限制。商业厅担心这样会把集市贸易“引导到吃的方面去”而无法持久，也不能领导农村集市贸易健康发展。*《中央商业部转发中共广东省委商业厅党组关于恢复农村集市情况的报告》(1961年1月16日)，《工商行政通报》第183期，1961年2月12日。从这些叙述中，我们可以想象出当地市场开放后民众蜂拥而至寻觅食物的场景，也可以看出基层政府干部与商业人员正在以市场手段对饥荒加以救济。根据陕西省工商行政管理局的统计，1961年陕西农村集市上的商品中，“吃的、用的”增加快、数量多。交易价格上，“吃的东西回落慢，用的回落快”。*《陕西省一九六一年农村集市贸易工作几点体会》，《工商行政通报》第205—206期，1962年1月31日。这无疑说明该省粮食匮乏的严重程度，粮食紧张并未在一年时间内得到有效解决。关于灾区市场上的粮食复制品情况，1961年3月，甘肃省反映一些集市贩卖粮食复制品的人较多，如庆阳县西峰集上出售的熟食数量占上市物资的38%。工商部门表示，为防止变相出售一类物资，原则上要禁止，由国营商店或公社组织饮食供应来代替，但在灾区可根据具体情况适当加以掌握。*《中央工商行政管理局管大同副局长在全国工商行政工作会议上的总结报告》，《工商行政通报》第187—188期，1961年4月20日。这种政策弹性，也说明当时政府对民众在市场中的觅食行动保持一定的容忍。

按照最初的规定，农村集市开放后，作为一类物资的粮食是禁止入市的。但是各地在粮食稍有剩余时，仍将粮食市场予以开放，以作流通与救济之用。饥荒发生后，中央也给予地方一定的自主性，完成计划后的粮食可以上市便属于一例。1961年7月，在四川省大竹县，农民们到集市上出售刚收获的苞谷。在山东省章邱县城关、刁镇、水寨等集市，每次上市粮食多达1000公斤至1500公斤，卖熟食的也形成市场；购买者多为灾民，民众拿旧衣、化肥换粮，一般5公斤化肥换7公斤瓜干。在陕西省阳平车站和李家村车站，甘肃省粮贩有七八十人，每人每天倒卖四五十斤，据该省虢镇估计，每月流向甘肃省的粮食达5000多公斤。*《七月份农村集市贸易情况》，《工商行政通报》第196期，1961年8月27日。为了救灾，地方政府无疑放宽了对市场的控制。

1962年1月22日，浙江省人民委员会以“特急”文件的方式对内发出《关于开放粮食集市贸易的通知》：从2月1日起，允许农民出售余粮或从市场购买所需粮食，但不许私商插手经营或远途运销；熟食加工业者也可以从市场购粮；粮食集市交易双方议价买卖。《通知》写明“不对外发布公开通告”，属内部掌握的文件。*《浙江省人民委员会关于开放粮食集市贸易的通知》(1963年1月22日)，文成县档案馆藏，档案号020-014-062。浙江的开放应该属于该省内部自主粮食调剂的行动。正是在这种相对宽松政策的引导下，到1962年夏，不少地方的粮食市场都已经开放。如河南省鲁山县每天平均上市1000多公斤，长葛县每天上市2500多公斤，叶县和商丘每天上市5000多公斤。四川省温江县双流镇每场上市1500公斤至2500公斤，成交70%至80%。*粮食部办公厅编：《粮食工作简报》第28期，1962年8月20日，转引自杨继绳：《大饥荒年代的城乡时滞》，《同舟共进》2012年第6期。这些地方都是重灾区，粮食上市量的增加说明当地灾情已经减弱。当然，开放粮食市场，也与无法控制当时的黑市粮食交易有关。如在浙江省余杭县临平镇，为了打击粮食“投机”行为，建立了国家粮食市场，对粮食交易进行管理*《临平镇整顿集市贸易》，《工商行政通报》第203—204期，1961年12月27日。。

管大同在1962年初的全国工商行政工作会议上总结1961年农村集市贸易，指出，主要是社员在市场上出售个人产品，占63%，集体占37%。交易对象主要是农民互相交换与余缺调剂。成交商品主要是农副产品。“由于副业生产增加，农民收入增加，可以通过集市贸易互相调剂，有助于农民安排生活，特别是帮助农民度过1960年冬到1961年秋这一段最困难的时期，减轻他们对国家的依赖，集市贸易也是起了一定作用的。”同时，他也提到商业部门从集市上收购了14亿元商品，占10%，市场也补充了一部分城市供应。*《管大同同志在全国工商行政工作会议上的讲话》(1962年1月5日)，《工商行政通报》第205—206期，1962年1月31日。可见集市的开放不但有助于农民度荒，对政府的物资收购也有一定帮助。

三、如何管理市场：“活而不乱，管而不死”

如前所述，自由市场，对于已经宣称“进入社会主义”的中共来说，一直是一个比较敏感的话题。按照意识形态教条认识，既然私人经济要被作为资本主义消灭，那么恢复自由市场自然就是走回头路了。然而，中共从建党开始，便面临一个“理论”与“实践”矛盾的问题*参见冯筱才：《“左”“右”之间：北伐前后虞洽卿与中共的合作与分裂》，《近代史研究》2010年第5期。，负责具体事务的干部，尤其是基层干部，在这种问题上，也一直怕被人扣上“资产阶级分子”的帽子。因此，1959年农村集市重新开放的过程中，打击“投机倒把”与开放自由市场一直是一个硬币的两面，被反复放在一起强调。不过，无论中央财经商业主管领导，还是地方干部，饥荒时期打击“投机倒把”与平时显然大不一样。正如主管财经工作的国务院副总理李先念所说：“所谓初级市场，基本上是个农民问题，既是个农民问题，一切政策就应当慎重。”*《李先念年谱》第3卷，第369页。正因为如此，1959年9月，在中共中央、国务院颁发的《关于组织农村集市贸易的指示》中，就正式明确提出一个原则：“活而不乱，管而不死”。实际上，这八个字的提出，反映出中央高层在严重饥荒的特殊形势下对开放农村集市的思考。

这个口号最迟1959年3月就已经提出。在河北省元氏县一份加强市场物价管理工作的材料中，工商主管部门提到要对第三类物资贯彻“管而不死，活而不乱”的方针*《河北省元氏县加强市场、物价管理工作的措施》，《工商行政通报》第138期，1959年3月31日。。但此处提出这句话，与自由市场并无关系，强调的是即使是第三类物资，也要先满足国家收购计划，完成任务后才能按照国家市场物价规定出售。不过后来，当“活而不乱”四个字被放在前面，用来指自由市场管理原则时，其意则改指一定要想办法使第三类物资的交易活跃起来，使自由市场上商品丰富、交易者众多，但要优先保证国家收购计划，抑制“投机”倾向。其实在农村集市开放之初，工商行政管理部门一直担心地方上动辄就把市场“管死了”*参见《工商局长广州会议纪要》，《工商行政通报》第144期，1959年6月30日。管大同在此次会议上提出，“市场要管理，但不要管死了”。。1960年1月21日，管大同在全国工商行政工作会议上强调，“活而不乱，管而不死”的方针主要适用于农村集市，针对第三类物资，也就是“大计划，小自由”。之所以担心市场被“管死”，主要是怕地方市场管理部门在打击“投机”行为时涉及面过大，在处理市场各种问题时过于严厉。他强调，市场上的矛盾主要是人民内部矛盾，因此处理时要“具体分析，区别对待，有严有宽”，以教育为主、惩罚为辅，防止简单化的做法*《关于市场管理、街道工业、对私改造等问题的意见》，《工商行政通报》第159期，1960年2月14日。。

按照政府有关部门的说法，市场管理主要是管人、管物、管价，“协调社会主义经济内部在市场购销活动中的相互关系”*高敬亭：《谈谈市场管理》，《实践》1960年第3期。。具体执行部门则是各地先后成立的市场管理委员会。以下分别根据当时的市场管理实践，就其主要的管控手段稍加说明。

针对人，也就是买卖双方，政府首先采取教育的办法，即以政治思想教育来说服农民。如农民认为政府收购价太低，不愿意卖给国家，市场管理人员就为其算“政治账”，同时批判商业“投机”倾向，指出其利害。另外，市场管理部门也要求各生产队、居民小组订立公约，承诺不在黑市交易，遵守国家政策，服从市场管理，积极检举违法行为*参见《黑龙江省玉泉人民公社整顿市场的做法》，《工商行政通报》第146期，1959年7月30日。。湖北省在有关集市开放的暂行办法中规定，要教育群众在市场交易中买卖公平，不抬价，不抢购，不贩运，不弃农经商*《湖北省人民委员会关于有领导的活跃农村市场贸易的暂行办法》，《工商行政通报》第153期，1959年11月12日。。在河北省正定县，为了加强对农民的政治思想教育，曾组织300人宣传队深入生产队、学校宣传市场管理政策*《河北省正定县加强农村集市贸易管理，活跃物资交流》，《工商行政通报》第154期，1959年11月27日。。这种宣传有无效果难以测定，但至少从贫穷农民自身立场来说，如果要他们遵守政府的这些苛刻规定，不为自己或家庭的生存去努力寻求保证，自然是不大可能的事。

因此，为了达到管理市场的目的，政府不得不加大监控成本。如在河北正定，市场交易员肩负五种职责：宣传员、税收员、密报员、收购员、市场管理员*《河北省正定县加强农村集市贸易管理，活跃物资交流》，《工商行政通报》第154期，1959年11月27日。。地方政府也设立检查站，由市场人员在车站、码头检查来往路人。辽宁省沈阳市曾推动所谓“八员协管”“市场管理一条龙”。所谓“八员”指市场管理员、税务员、银行信贷员、邮电汇兑员、企业财会员、商店联络员、公安员和旅店服务员，采取“下去一把抓，中心带其他，回来再分家”的工作方法，共同管理市场。该市又提出“三员一体”，即市场管理员、公安员、税务员三者相互兼顾，共同负责，分别处理，晚上在各旅店治安员碰头会上协同工作。*《八员协管，市场管理一条龙》，《工商行政通报》第169—170期，1960年7月15日。这种一条龙市场管理网涉及部门众多，各自利益不同，其实是很难持久下去的。即使是在较大城市，这种经验也不容易操作。山西省闻喜县亦曾建立起一个市场监督网：县社有市场管理委员会，镇镇有监督岗，区区有市场管理组，队队有义务管理员，号称拥有1567人的群众市场管理队伍*《闻喜县发动群众管好市场》，《工商行政通报》第176期，1960年10月23日。。

以人管人的办法其实未必有效，因此，各地也曾经从经济上入手。以规定市场交易价格为例，这种办法最初曾有地方采取过，但出售者显然不会接受此种安排，其结果必然是市场清淡。如浙江萧山曾规定44种商品议价时不得超过牌价的20%至50%，结果上市量大为减少，价格反升。余杭县也曾规定价格幅度，只搞了三天，便造成农民出走，形成黑市。黑龙江有的地区也曾按牌价规定幅度，结果上市人数与商品品种及交易额均下降一半左右。*《管大同同志在全国工商行政工作会议上的讲话》(1962年1月5日)，《工商行政通报》第205—206期，1962年1月31日。因此，李先念认为这个办法不现实，1961年6月，他在国务院财贸办公室办公会议上提出，为限制“投机倒把”活动，用价格管，往往容易把集市“管死”，不如用税收加以限制。9月21日，他又在国务院财贸办公室办公会议上发表讲话说：“农村集市贸易税收要抓一下。问题不在多收几个钱，关键是配合市场管理，取缔投机倒把。”*《李先念年谱》第3卷，第323、350页。

然而，从一些地方的实践来看，集市征税也容易使市场交易停滞，因此，具体操作上各地均比较谨慎。如1960年初，山东省曾规定县以下农村集市不收取手续费，只有较大集镇和县城集市设有货栈或服务部的，确实为买卖双方办理服务手续，可按商品的成交额收取0.5%至2%的手续费*《山东省关于农村集市贸易的活动范围和提取交易手续费的规定》，《工商行政通报》第158期，1960年1月24日。。新疆曾规定，凡交易在国家派有服务人员的农村集市、城市交易市场进行者，均应按规定范围和幅度收取市场管理费。其中第三类物资的税率小于第一、二类，国营小于集体，集体小于个人；5元以下与卖给国营的不收，场内设摊的国营、公私合营、合作商店不收。*《新疆维吾尔自治区关于征收市场管理费和合同监证费的暂行规定》，《工商行政通报》第165期，1960年5月14日。这种征税的办法，实际上对个体农民及生产队、公社不利。对交易行为征税，也有可能会让农民逃离自由市场，走向黑市。一个衍生出来的问题是，如果因为物资收购原因，对个体农民征税比对国营、集体单位更严格，那么，市场管理部门便可能会放过一些原本能够收到更多税的交易方，而专门找小规模买卖者的麻烦。由于各地情况复杂，灾难所导致的损失程度不尽一致，因此，收税政策可能会影响到一些灾民的度荒自救。

1962年1月，财政部提出全面开征集市交易税的意见，但没有制定全国统一的征税办法，而是由各省根据当地的经济情况自行制定办法*参见《财政部关于全面开征集市交易税的意见》，《工商行政通报》第205—206期，1962年1月31日。。或因一些地方在集市交易征税问题上太过严厉，是年7月，国务院又批转财政部《关于改进农村集市征税工作的报告》，规定“一定要严格划清农民和商贩的界限，区别对待”。关于征税商品范围，国务院同意整顿缩小。为照顾灾区人民生产度荒，应当对这些人给予必要的减免照顾。*《李先念年谱》第3卷，第484—485页。因此，饥荒期间中央工商管理部门在市场管理问题上的认识颇具弹性。但随着形势的不同，表述却略有差异，如前面所提“活而不乱，管而不死”八字方针，词语组合顺序有时会不同，意味着强调重心有所微调。1962年10月，管大同在全国市场管理工作会议上曾作过一个报告，指出：“管而不死，活而不乱”的方针是正确的，“管管松松，松松管管”是符合客观要求的。对集市的管理要服从整个国民经济的需要，要兼顾国家和农民的利益。要根据经济的需要，区别不同商品，不同对象，不同地区，不同季节，在管理上有松有紧，有宽有严。根据过去经验，大体应当是一、二类应紧一些，三类可松一些；集体的、大宗的要紧一些，个人的、零星的要松一些；收购季节要紧一些，非收购季节要松一些；城市应该紧一些，农村可以松一些。*《管大同同志在市场管理工作会议上的报告纪要》，《工商行政通报》第227期，1962年12月14日。这个讲话中，“管”的意味似乎比“活”要更突出。从该报告中我们也可以了解，宽严相间、时紧时松的弹性管理在当时其实已经成为一种潜在的原则。松、紧之控制，全视国家利益而定，同时适当考虑农民生存所需。也正因为如此，当时中共的市场管理并非按照严格意义的公开法律来执行，而是根据其内部控制的“潜规则”在操作。对于自由市场，收紧，是因为其能影响到国家收购计划，如在收购旺季，政府便会习惯性地收紧对市场的管制，甚至有意缩小交易规模等。放松，是建立在国家收购计划尽量少受影响的前提下，如收购淡季时农民食品也正短缺，较为宽松的市场管理有利于农民寻购食物。

1963年之后，随着饥荒的逐步减轻，国家在市场问题上的态度也更趋严厉。中共对农民状况的改善有了把握，从而较少担心市场会被“管死”，“怕乱”的心态更占上风。当然，这种变化也与毛泽东在1962年北戴河会议上重提阶级斗争的政治形势有关。另一方面，这还是政府控制的商业机构力量日渐强大、能够在市场上取代个体商贩的结果。“自产自销证”的使用，便是市场管理趋严的表现之一，但各地使用或规范此种措施的时间也不一致。较晚的如浙江省在1963年8月才出台《农民自产自销证使用管理试行办法》，要求各地向农民发放自产自销证明，凭此证进入自由市场。这种持证入场的做法，无疑比此前的管理更加严厉。如果要到外地销售，则要领取“远销证”。不过，如果是到“有历史销售联系的地区”上市，则不需此证。浙江省瑞安县工商行政管理局规定，所谓“有历史经济联系的毗邻地区”，是指县与县之间一贯有经济来往的毗邻地区，超过上述范围作远途运销处理。该县亦规定，如果农民没有领“自产自销证”，则要征收临时商业税。*《瑞安县工商行政管理局关于“浙江省农民自产自销证使用管理试行办法”的补充意见》(1963年8月30日)，瑞安市档案馆藏，档案号117-001-003。像广州这样的大城市，农民进城销售副产品，不但早就开始使用“自产自销证”，在1962年6月，该市还将“自产自销证”与“派购证”合并为一种“农副产品交售、上市证”，凡欲上市交易者，必须先完成国家收购或派购任务，并在证内签章证明*《广州市加强对农副产品的收购工作与自产自销产品上市的管理》，《工商行政通报》第215期，1962年6月12日。。

四、自由市场上的“国家”

从饥荒时期的市场管理政策可以看出，“国家”与“市场”的关系相当微妙。真正的自由市场，其进入主体之间本应属于平等关系，无论其是政府代表，还是私营商人。但是，1959年后中国城乡自由市场的开放，则不是这样。我们可以清楚地观察到“国家”在自由市场上的重要性。农村集市的开放，在很大程度上也是为了解决国家物资收购与商品供应难题，是一种救济困难的临时举措。我们可以认为，在中共看来，“市场”此时更多地含有“救济政策”的意味。然而，如果说起初政府是被迫开放市场的，到后来，市场吸引了大量民众参与其中，交易量日益上升，利用市场来达到物资收购甚至财政援助的目的已经实现，于是政府转而要求国营商业机构主动参加市场，以排斥私商甚至自产自销的农民。不过，这个变化是渐渐实现的。

1961年6月19日，困难时期还未完全结束，中共中央曾发出《关于改进商业工作的若干规定(试行草案)》(简称“商业四十条”)，强调国家收购农产品，必须从实际出发，实行“先留后购”的政策。凡是收购农民必需的产品，都应该规定合理的留购比例，给农民留下必要的自用部分。贯彻执行多劳多产多留的原则，反对一律拉平的办法。不属于第一类、第二类的农产品都是第三类物资，农民可以在集市上或者集市外自由购销。商业部门也可以采取同生产大队、生产队或者社员个人协商议价、订立议购合同的办法，组织生产，进行收购。商业部门收购农产品和销售工业品，必须贯彻执行分等论价、按质论价、优质优价的原则，不准压级压价、提级提价。*参见《建国以来重要文献选编》第14册，中央文献出版社，2011年，第391—400页。表面看来，这种规定确实考虑到农民的实际利益，但具体到执行层面，情况就完全不一样了。当买方是国家时，商业部就要求各地加强对议价过程的控制，避免自行提价。如辽宁省便要求各地党委指定负责干部了解行情，研究体系，规定大致价格水平，以作为议价工作的基础。在确定三类物资收购价格时“必须参照历史，多方比较，不能随意定高价”。*《辽宁省加强对农副产品的价格管理》，《工商行政通报》第203—204期，1961年12月27日。然而，如果规定价格过低，尤其以牌价为基础，农民个人就不愿意到集市交易，宁愿自己外面卖，形成自发的黑市。生产大队以及生产队，如无法离开市场，其利益则可能受损，因而造成不满。因此中央工商行政管理局建议各地应根据集市价格水平，灵活掌握，或就低不就高，这样稍微能让卖方接受，有时让市场管理员或交易员也参加议价过程。*参见《管大同同志在全国工商行政工作会议上的讲话》(1962年1月5日)，《工商行政通报》第205—206期，1962年1月31日。

就工商部门来说，一方面他们要“抓大头”，即希望掌握与生产队的交易、压低收购价；另一方面他们还得顾及一下中央当时强调的对农民利益的适当照顾。这与管大同前面所讲“集体的、大宗的紧一些，个人的、零星的松一些”的精神是一致的。但是毛泽东的想法却不同，他认为上市的农民多是单干户，吃亏的反过来是集体，这是破坏集体经济。1962年8月，在北戴河会议上，毛泽东曾专门批判商业部是“破坏部”，指责他们过分剥夺集体，鼓励单干农民。李先念写信给毛泽东作自我检查，其中谈到如何逐步实现与农民等价交换一事，认为包括“两个市场、两个价格”的问题。李先念还在随后起草的报告中检讨称：计划市场的价格低(高价商品除外)，自由市场价格高，相互交错、相互影响，不可能截然分开，客观上就存在不等价，农民吃亏的不等价是主要的。*《李先念年谱》第3卷，第485、486页。

国家、集体与个人利益不只在收购上发生冲突。市场副食品紧张，国家商业部门不但无力平抑物价，还按照商业部的指示参与黑市经济的竞争，虽然部分目的在于回笼货币*1961年11月10日，国务院副总理陈云在中共各中央局第一书记会议上指出，“农村初级市场很混乱”，农民们用“吃的东西”卖高价从自由市场上“套去”35亿元人民币钞票。他对“开放自由市场”导致农民手上钞票无法回笼表示担忧。参见《陈云文集》第3卷，中央文献出版社，2005年，第384—385页。，部分饥饿中的高收入人群也能得到食物补给，但客观上却抬升了物价。如在四川简阳，饥荒期间，物价高昂，群众叫苦连天。简阳县国营企业向自由市场的黑市价看齐，甚至还有过之。如该县各国营饭店(包括简阳旅馆)卖的鸡、鸭、鹅、牛肉，每公斤定价为24元，比自由市场贵一半左右。每公斤成本为1元至1.2元的点心，县食品公司插上“高级点心”的牌子，就卖9.6元1公斤。这种高级饭馆、高级点心、高级糖果的政策，是从1961年初起就在全国大部分地区推行的，开始主要限于大城市，后来就推及一般城镇。不过，按照当时政府的规定，这些高价利润大部分都被收归中央，经营企业仅得到一小部分。

饥荒后期，供销社业务一度有重大变化，即在计划经营之外拓展了“自营业务”，这也算是开了“社会主义”商业走“资本主义”道路的先河。原来国营供销社只允许按照国家牌价经营，但自由市场开放后，供销社的业务受到冲击，而一些农民在市场上获得的较高利润也刺激了供销社的经营人员。特别是由于大饥荒时期的物资紧张，尤其是副食品短缺，黑市私贩泛滥，且能获得暴利。但在市场开放初期，供销社限于政策规定，不能公开参与。1962年1月，浙江省人民委员会在《关于开放粮食集市贸易的通知》中还特别注明：“本地供销社不与消费者争购，注意平抑粮价前提下，进行以当地吞吐为主的议价购销业务”*《浙江省人民委员会关于开放粮食集市贸易的通知》(1963年1月22日)，文成县档案馆藏，档案号020-014-062。。但从当年开始，一些地方的供销社决定开展自营业务，以参与竞争。所谓“自营业务”，即指在国家商品计划供销之外，供销社自行采购商品，然后加价出售。较早开展自营业务的是广东供销社。1962年7月，李先念对其业务表示肯定，要求在河南、河北等地进行试点，然后准备全面铺开。他表示，“农贸市场我们不占领，资本主义必然占领”*《李先念年谱》第3卷，第476页。，抢占市场之意甚明。在上海，政府认为单靠行政管理是很难管好自由市场的，管理紧时，贩卖活动就由公开到隐蔽，松的时候，又从隐蔽到公开，而且价格很高。于是上海市供销社亦开始大力开展自营业务，建立果品杂货、副食品、水产、土产等专业货栈，设立零售门市部58个，同时又在自由市场内设立35个收购点抢购商品。但其实有些门市部的品种价格比自由市场还要高，小商小贩说“赶掉我们小黑，你们在搞大黑”。*上海市供销社：《供销合作社开展自营业务情况汇报》(1962年8月28日)，上海市档案馆藏，档案号B102-1-236。自由市场最后未必由此被替代，但是个体商贩的盈利空间受到冲击则是显然的。不过，在一些商业不太发达的区域，自营业务的开展，激励了供销社的商品购销热情，他们有可能会针对农民所需从外地运进农副产品，从而缓解本地食物紧张。只是，全国大范围的自营业务开展之时，困难已经基本度过，也许这方面的帮助并不是太大，自营业务追求部门利润之动机却相对更强，这也是后来其被批判的原因。*参见《隆昌文史资料选辑》第20辑，内部发行，2001年，第124—129页。

五、打击“投机倒把”及其政治经济意义

所谓“投机倒把”，在当时并没有一个统一的定义。除了一些共同的项目，各地也会根据实际情形来规定其内涵。如1961年《浙江省农村集市管理委员会工作简则》规定以下行为为“投机倒把”：(1)伪造、买卖、涂改各种票证；(2)套购商品，转手倒卖；(3)买空卖空；(4)哄抬物价；(5)偷漏国家税收；(6)以伪充真，缺秤短尺，掺假掺杂，欺骗群众；(7)出售危害人民身体健康的商品；(8)买卖黄金、白银，扰乱金融秩序；(9)其他违犯市场管理法令的行为*《浙江省农村集市管理委员会工作简则》，《工商行政通报》第202期，1961年11月27日。。这些条款的规定大多比较空泛，具体何种行为属于“套购”“倒卖”“买空卖空”？议价时出价多少才算作“哄抬”？如无数量、品种之细致规定，很容易导致上市农民被戴上罪名。在城市，“投机倒把”的定义可能更具体一些，如上海工商行政部门将以下十种行为界定为“投机倒把”：

1.违法贩运国家统购的物资；

2.对规定必须执行国营牌价和议价的商品超过牌价、议价出售或者采取其他变相的办法哄抬价格；

3.以不正当手段抢购市场缺俏商品，或者向国营、合作社或者公私营零售单位套购缺俏商品；

4.在市场中进行倒买倒卖，买空卖空，或者借口中间介绍，从中吃价瞒价或勒索非法佣金；

5.对市场供不应求的商品囤积拒售；

6.偷税漏税；

7.粗制滥造，故意降低产品质量；

8.出售商品时掺杂使假，短秤缺两，以次充好，以伪充真，或者出售变质食品，影响人民健康等；

9.虚报运输路程，提高运价等；

10.其他以设摊为掩护进行投机倒把的行为。*《关于无证小商小贩清理、整顿和登记管理的意见》(1962年9月20日)，上海市档案馆藏，档案号B123-5-788。

由于对有关定义之掌握并不容易，错误打击之事便经常发生。对于市场人员来说，要细致区分清楚各种不同的买卖行为，准确地将合法农民与“投机商贩”辨识出来确实不易。再加上市场管理监控未必严格，背公徇私，甚至以权谋利都是常事。这也可能使市场管理工作常常采取低成本的比较粗暴的方式。如滥行没收、随意罚款、私分商品、贪污受贿、打骂群众、扣人押人等变得普遍起来。1961年7月，工商管理部门指责部分地区对市场管得过多、过严、过死，不该管的乱管，应该管的没有管好，有些地方对“投机违法案件”的处理存在草率从事的偏向，办案人员既没有认真了解案件的情节，也没有严格区分两种不同性质的矛盾，只有靠乱扣、乱罚、乱没收，因此市场管理工作缺乏群众支持*《切实改进市场管理工作》，《工商行政通报》第194期，1961年7月28日。。在此之前，1月29日至2月6日，商业部和中央工商行政管理局在武汉市联合召开农村集市贸易汀泗桥现场会议，有20个省参加。会上，管大同对农村集市贸易现状表示不满，他认为一些地方放得不开，管得太死，造成有的集市不活跃。他还表示，对“投机非法交易”的处理，必须贯彻阶级观点和群众观点，正确掌握政策，分清矛盾性质，区别对待；没收罚款由县人委决定，社、队和其他部门不能乱行处分。同时，他也提到有的地方发动民兵站岗、放哨，管理市场，任意扣人押人，认为这是不对的。*《管大同同志在农村集市贸易汀泗桥现场会议上的总结报告》，《工商行政通报》第184期，1961年2月27日。作为工商行政部门最高级别的干部之一，管大同的看法多少反映出中共当时对自由市场“救济性”的强调。

1962年2月，当有的地方开始发动打击投机倒把、贪污盗窃分子运动时，李先念则在北京担心“这个运动弄得不好，要大伤元气，看来界限要再进一步明确，方法要再进一步强调和风细雨，和有步骤地去办。没有坚强的领导，好事也可能办成坏事”。因此，他建议各省委、各级党委对这个运动要切实领导，否则必然出乱子。*《李先念年谱》第3卷，第408、411页。6月21日，国务院专门颁布相关指示，要求集中权限，规定基层市场管理单位无权没收、罚款或平价收购较大量违法商品，要县级市场管理部门才能批准，情节严重的由市场管理部门送司法部门依法判决*《国务院关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的指示》(1962年6月21日)，《工商行政通报》第217期，1962年7月12日。。这说明基层市场管理中，随意罚没已相当普遍。国务院也指责有些地方的市场管理人员学习政策不够，要求分清几种基本的界限，包括合法交易和“投机违法”，第一类、第二类和第三类物资，自产自销、自购自用和转手倒卖，一般地区和受灾地区等。如前述指示规定：“灾区群众以物换粮，购粮自食，可以酌情允许”，若他们“为恢复农副业生产，采购某些生产资料和出售生产自救产品，应在可能范围内适当予以协助”*《国务院关于制止市场管理工作中违法乱纪行为的指示》(1962年6月21日)，《工商行政通报》第217期，1962年7月12日。。然而，另有文件披露：在处理“投机倒把”违法案件时，市场人员经常不区别惯犯与偶犯，不区别不同的对象和情节，只强调处罚，忽视教育，时常发生打击面过大、处罚过重的情况。有的干部主观臆断，草率处理，甚至按态度决定处理轻重，如莫名其妙地规定“老实从宽，哭闹从严，大人从宽，小孩从严，女的从宽，男的从严”。有的地方则政出多门，办法不一，生产队也可以拦路扣留，没收商品。所以，中央一再强调“市场管理是一项政策性很强的工作”，必须加强对相关管理人员的教育，纠正偏差，相关行为受到制止。*《坚决制止市场管理工作中违法乱纪的现象》，《工商行政通报》第217期，1962年7月12日。

从当时各地打击“投机倒把”的史实来看，其策略性、工具性甚为明显。至少从工商行政部门的角度来看，当时他们不一定希望基层市场管理人员抓出多少“投机倒把分子”(其实大多数人都是缺乏食物的农民或城市失业人员)，其主要目的仍在于推动农产品的国家收购。从1961年至1963年，全国性大规模打击行动都集中于9月至11月，也就是秋收前后收购旺季。盖此时正值国家收购任务能否完成的关键时期。如1961年10月，中央工商行政管理局要求各地切实加强农村集市贸易的领导和管理，文件称：“投机倒把”现象已相当严重，不少农民弃农经商，部分农民不愿意把农产品卖给国家，愿意到集市卖高价，影响国家收购任务完成。虽然为活跃农村经济“过去我们有意识地少管一点，多活一点”，但在消极面严重暴露出来后，就要加以管理了。可见，打击“投机倒把”成为当时以行政力量介入市场运行的手段。由于农民将农副产品运到城市贩卖，因此，政府在大中城市大力打击“投机”。如天津市工商部门便处理了大量近郊套购粮食的案件，1961年9月其查处的8670件案件中，贩运倒卖副食品的3725件，倒卖粮食复制品的866件，合计4591件，占一半以上，另有买卖票证的825件，倒卖工业品的2027件，倒卖生产资料的378件*《天津市整顿市场秩序》，《工商行政通报》第202期，1961年11月27日。。到11月，《工商行政通报》有消息称：“自中共中央、国务院关于切实做好秋季农产品收购工作的指示下达后，各地都加强了对农村集市贸易的领导和管理，农产品收购情况普遍好转。”然而一打击，农民上市商品便明显减少，有关部门对18个省35个集市的统计显示，10月最后一个集日与9月同期相比，上市商品总值减少19.7%，河北省10月总值减少20%，成交减少30%。同时，“投机贩卖活动减少”，“集市价格回落”。但实际上，“有的地区投机活动由明转暗”。*《加强对农村集市贸易管理后的一些情况》，《工商行政通报》第202期，1961年11月27日。

1962年9月24日至27日，中共八届十中全会召开，毛泽东重提社会主义与资本主义两条道路的斗争。在此影响下，又值农产品收购季节，于是各地工商管理部门均开展了“两条道路、两种思想斗争”的教育，加强市场管理，打击“投机倒把”*《各地整顿市场加强管理》，《工商行政通报》第227期，1962年12月14日。。次月，财政部出台正式规定，农民参加集市交易，要带自产自销证明，目的在于“限制投机商贩的非法活动”，“区分农民自产自销和商贩转手买卖”*《李先念年谱》第3卷，第490—491页。。10月23日，刘少奇主持中共中央政治局汇报会，当李先念汇报到农产品收购问题时，刘少奇插话称，今年的农产品征购有完不成的危险，这是个严重的问题。有些东西，比如粮食，在没有完成征购任务以前，不能进入自由市场。*《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社，1996年，第563—564页。这种担心可能在整个中共中央领导层都存在，严重饥荒对他们造成了粮食恐慌心理，也成为套在自由市场头上不断被勒紧的紧箍圈。1963年10月，农产品收购高潮再次来临，李先念在财贸办公会议上对私贩活跃表示不满，担心冲击到国家收购工作。他表示已经从许多材料中看到，有的地方对集市贸易管得不严，棉花、土纱、土布上市不少，私商在贩运，无证商贩大量增加，有的地区增加10倍，有的地方农民经商度荒，得到当地领导上的支持。*《李先念年谱》第3卷，第642页。在他的催促下，中央工商行政管理局党组提交了一份《关于当前市场方面资本主义势力活动情况和加强旺季市场管理的报告》给中共中央，10月23日中央批转公布该报告，批文一开始就称：

最近一个时期，市场进入旺季，资本主义势力和投机倒把活动又开始抬头，已经在某些地区影响到市场秩序和农产品收购任务的完成。如果让这种情况发展下去，对于明年市场的安排，对于轻工业生产和国家积累，对于农村人民公社集体经济的巩固和农业生产的发展，都会带来不利的影响。这是当前农村工作中和市场工作中必须引起严重注意的一个问题。

中央要求各级党委，立即对当前市场管理状况，普遍进行一次认真的检查。要求各地坚决贯彻执行中央《关于商业工作问题的决定》、中央和国务院《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》以及中央和国务院其他有关的规定，严格进行市场管理，坚决打击投机倒把，向资本主义势力进行斗争。*《建国以来重要文献选编》第17册，中央文献出版社，2011年，第293页。

从这个批示中可以看出，此时中共中央的思考重心已全部在于农产品收购问题，1959年后一直提的“安排人民生活”没有出现。由此可见，安抚灾民的过渡时期基本上已经过去。

值得注意的是，困难时期的市场政策，城乡之间有重大区别。因为开放农村集市，一方面是为解决物资交流问题，一方面是为救济农民，同时帮助完成国家收购工作。所以在打击“投机倒把”行为时，城市往往比农村要严厉得多。1960年6月，全国许多城市都开展了“打击投机违法，全面扫荡资本主义自发势力”的工作，广州、武汉、福州等市甚至采取集训班的办法，将一部分黑市“投机分子”、地下工厂首脑和包工头等集中起来进行教育，迫使他们交代问题。这种集训班“是阶级斗争的一种方式”，其手段甚为严酷，因此政府要求“加强领导”，避免“出事故”。*《广州、武汉、福州集训投机违法分子》，《工商行政通报》第168期，1960年6月27日。

到了1961年，由于城市粮食问题依然严峻，对黑市的打击力度便稍为放松，其原因在于将这些粮食运进城市销售，对城市供应不无小补。在武汉，报告称该市的主要车站、码头和街头巷尾，都自发形成了集中的黑市场所，“公开进行投机活动”。参加者80%是本地居民、农民、职工、干部和学生，20%是“投机商贩”和“五类分子”。*《武汉市整顿市场秩序，取缔黑市活动的意见》，《工商行政通报》第191期，1961年6月12日。北京东城区也发现4月下旬各类违反市场管理案件增多，主要是贩运农副产品与工业品，除郊区邻县农民进城自产自销之外，城乡双向倒卖副食品亦甚普遍，曾经有人在饭店没有实行凭粮票供应前全家排队套购饭食运到乡下出卖*《北京市东城区检查投机违法活动》，《工商行政通报》第191期，1961年6月12日。。在上海，1961年秋，“非法市场”日益活跃，“投机商贩”人数大为增加。交易的产品主要是集市上较少、盈利厚、容易保管的洋山芋、蚕豆、南瓜、鸡蛋等，居民则主要用工业品进行交易，票证买卖更多，上海北站与大达码头仅自行车就每日外运200余辆。*《上海市打击投机商贩，取缔非法市场》，《工商行政通报》第198期，1961年9月27日。这种情形到1963年3月3日中共中央、国务院发布《关于严格管理大中城市集市贸易和坚决打击投机倒把的指示》之后才有所减弱。

六、余 论

(一)饥荒与市场

1958年冬，饥荒开始显现，各地的报告就已经送到北京中南海，但正坚持“大跃进”的中共中央，尤其是毛泽东一度对此未能正视，甚至强调民众“闹荒”是局部性的政策失调。直到1959年4月，15省的灾情报告由周恩来交到他手上，毛泽东才开始直面这个问题*参见《建国以来重要文献选编》第12册，第161页。。中央领导人显然明白事态的严重性，虽然围绕责任问题产生了分歧，但也希望通过政策松绑，让灾情能够得到缓解。自由市场开放正是在这种情势下发生的。

在中共中央领导层眼里，“市场”有多重含义，其一，指的是物资的购销网络与流转系统，无论是工业品，还是农业品，从其生产端出来后的流转，便是所谓“市场”。统购统销之后，农产品尤其是粮油，以及其他有价值的农副产品，都被列入一类或二类物资，私人不准买卖，必须由国家收购。此外的物资，允许有限范围的自销品的交流。物资交流会即是从这种意义上举办的。其二，中共有时也将满足民众物质购买需求的交易活动空间叫做市场。1954年后，主要有三种形式：一种是“计划市场”，指国营商业部门以及供销合作社体系所形成的销售网络。如何计划这个市场，就是所谓“市场安排”。一种是“自由市场”，主要指由政府设立的农产品生产者与消费者可以直接交易的空间。价格通常可由双方议定，但政府会规定入场对象、上市物品种类、议价幅度、交易对象，以及货物税率等，不过这种规定也处于不断变动之中。尽管1956年后，自由市场一直处在时关时开的状态，基层农村的集贸市场实际上却一直没有完全中断。第三种就是“黑市”，即不在政府管理范围或不为政府许可的交易活动。一旦自由市场收紧，民众的商品购买需求就转向黑市。

如何对待这三种不同形式的市场，中共中央领导层一直存有争论。对于自由市场，甚至黑市，刘少奇主张更多地开放，不用担心产生资产阶级。虽然毛泽东也批评过商业部门过度掠夺农民，但当经济形势向好时，市场政策往往成为重新开展阶级斗争的一个突破口。由此，我们方可以理解“大跃进”以及饥荒发生后，毛泽东与其他中央主管领导的互动，也可以明了政策变化的内在动因。当然，这种政策调整，并不完全是由毛泽东强调意识形态的单一原因带来的，还有许多更加客观的重要原因。例如，自由市场之管理尺度就与国家收购任务的季节性压力有关。

饥荒发生后，应该说政府对三种市场形式都有运用。当然，对于黑市的政策比较暧昧，尽管未公开提倡，但实际上，从上到下的干部群体都有一定程度的默认，这与周期性的打击“投机倒把”并不矛盾。政府对“投机倒把”的周期性强调，尽管在意识形态上有其连续性，但在实际上是与农产品收购任务的压力、农民实际口粮难题，以及不断变化的政治局势等有关。这从工商行政管理部门制定的所谓“松松紧紧”的原则中可以清楚看出。中共中央的决策既要考虑到全局，包括粮食与经济、出口等诸多因素，发生饥荒后也不得不考虑民众生存问题，尤其是避免继续造成大规模的人口死亡。市场调控，便是在这两个考量间摇摆，这就是造成所谓“松松紧紧，紧紧松松”的原因。然而，就地方干部而言，如果面临上级强大的征购压力，他们就会在市场问题上悄悄将缓和性政策打折，转而加大对其有利的施压政策的执行力度，从而使本地的任务能够完成。这种政策选择性执行，对自由市场的运作会造成严重的影响。当然，如果上级要求对市场收紧，交易便会迅速转到场外的黑市，地方政府即使想按照上级的要求彻底消灭黑市，也是几乎不可能的。因此，我们通常很少看到中共在这个问题上过于较真，除了“文化大革命”时期在某些地方曾采取过激的办法来消灭“非法交易”，大多数时候，无论是上级政府，还是基层政府，对黑市问题都只能睁一只眼闭一只眼，不能过于严厉。

(二)打击“投机倒把”

从饥荒时期的市场管理过程可以看出，政府对“投机倒把”的打击是季节性的，主要是与粮食及物资收购任务有关。如夏收或秋收之时，政府便希望通过打击“投机倒把”，压缩自由市场交易规模，强迫农民将粮食或其他政府准备收购的物资卖给国家。此时的打击也是为了帮助征购工作的顺利进行。打击“投机倒把”活动，还与党内围绕自由市场的不同意见分歧有关。无论是刘少奇还是李先念等财经领导，在自由市场问题上，经常会有“姓资”或“姓社”的困扰，甚至也会面临一定的政治风险。如果毛泽东对此问题态度趋于强硬，那么，可能市场就面临新一轮的整顿浪潮。换言之，人治色彩以及政治随意性比较强。虽然如此，但从高层到基层干部可能都明白，如果压缩或关闭自由市场，那么黑市将取而代之。因此，比较务实的干部便希望通过政府部门办自由市场，帮助政府完成征购任务，节省运输成本，利用分散的力量集中物资，也可以解决部分民众的生活物资或生产物资问题。另外，政府还可以从税收方面获得一定利益。若没有自由市场，黑市不但难以管理，而且对国家经济也不利。但无论自由市场存在与否，在物资统制情形下，黑市难以灭绝。

对于基层的市场管理人员来说，这种弹性的市场政策是难以操作的。何时该“松”，何时该“紧”，基层人员很难准确地理解上级的用意。而在许多时候，他们为了完成主要目标或“中心任务”，只有依靠比较粗暴的方式去对不断变化的政策作简单化的运用。在面临饥荒蔓延的现实情形下，管理人员也很难避免利用其权力来寻租，获取好处。

相反，在1949年后的30年间，不管怎么打击“投机倒把”，黑市仍然非常兴盛发达。这当然与政府的管制效能有关，国家在当时的技术条件下，不可能拥有全面控制或消灭黑市的能力，其成本也大得惊人，对黑市的“扫荡”计划在当时总是得不偿失，还使得民众的日常商品需求，以及物资交流渠道被堵塞。在这个问题上，刘少奇的看法相对更加务实。正因为黑市与私贩实际上无法根绝，打击“投机倒把”便更加具有象征意义，或与国家、集体、个人的具体利益直接相连。例如，处理“投机倒把”活动的机构与干部，很容易将打击“投机倒把”活动变成追求自己利益的行动。这种职务性的权力寻租，在其工作缺乏透明性与有效监管的情形下会变得非常严重。参与自由市场的主体既包括国家商业机关，也包括供销社、大队、生产队等集体，这些机构在市场上与农民个体并不是平等的竞争者。市场管理员本来就有协助国家、政府的义务，因此，打击“投机倒把”也与公方的市场参与者的利益有关，尤其是供销社开始以所谓自营业务挤压私人商贩之后。从这些特点，我们可以看出这种打击行动的短暂性、工具性与目的性，它与经济、政治利益紧紧地纠缠在一起。

(三)“自由市场”与毛泽东时代的市场经济

表面来看，毛泽东时代似乎以消灭市场经济为目标，而后毛泽东时代的巨变也在于追求市场经济的恢复，但是，如果我们不拘泥于这一概念在西方经济学上的定义，或将视野放宽到国家政策层面的“计划经济”之外，便会发现在毛泽东时代，“市场”甚至“市场经济”从来没有被消灭过。不但以黑市为主要内容的地下市场形成庞大规模(这种市场经济可能更接近西方古典经济学意义层面的“Market Economy”，即基于自发供需机制与自由议价前提的商品生产与流通体系)，政府部门许可的自由市场以及建立在传统市场网络基础上的“集体经济”或“供销社经济”也多半不能脱离市场脉络。因此，毛泽东时代与市场经济的关系，便需要重新考虑。仅从毛泽东时代留下来的经济档案，我们便可以看出，市场管理与对“投机倒把”的清理，一直是国家处理经济事务的重要内容。市场，有时成为一个执政党无法摆脱的梦魇，有时又是解决饥荒不可或缺的助手。中共从来没有在政策话语或实践中取消“市场”——无论是反对“资产阶级路线”，还是“文化大革命”的高潮时期，市场管理始终是一个很重要的工作。

1957年，赵清心曾发表《关于开放国家领导下的自由市场的初步研究》，对自由市场开放的悖论及问题提出过许多颇有见解的看法。他认为政府部门主导的自由市场如果受到限制，那么地下自由市场(黑市)就要取而代之，侵害国家利益。*赵清心：《关于开放国家领导下的自由市场的初步研究》，《经济研究》1957年第3期。赵清心1940年就在苏北抗日根据地担任财经干部，1949年后曾任华东区军政委员会财政部税务处处长，后任华东区税务管理局副局长，1955年担任商业部经济研究所负责人。作为一个曾经的中共一线税务干部，赵清心提出这种看法，是有很强的经验基础的。但从税务角度或经济规律出发的自由市场论调，与从意识形态或权力博弈、指标政治等方面对自由市场的看法，实际上是非常冲突的。

自由市场的开放显然有助于民众度过饥荒期，同时也是解决粮食征购困境的对策之一。饥荒初步缓解后，中共重提市场管制，也是由粮食征购压力而来，计划任务的无法完成，使其收紧自发市场交易活动。如出口产品无法兑现、大中城市副食品供应紧张无法缓解、生产需要的物资缺乏等，都是促使政府收紧市场管理的因素。大量粮食进口之后，政府为了解决外汇平衡而加快收购，这也是市场加紧管制的背景。不过，粮荒及大规模人口非正常死亡对中共市场政策造成了极大的影响。极端化的经济政策此后很少推出，尤其是农村粮食过高征购不再出现，政府宁愿用减少城市人口的办法来解决供应矛盾，也要避免农民口粮被挤占。对于自发市场，也多持容忍态度，不会过于激烈。黑市则一直广泛存在于灰色地带。虽然在“文化大革命”期间，一些地方对集市贸易严加打击，但都无法长久维持。当然，笔者认为这也与饥荒后中共政治文化的变化有些关系。饥荒对市场政策带来了深远的影响，国家被迫在管理中增加了更多的“人文”向度，也就是说，不能饿死人变成一种政治底线，无论是对市场商贩的治理，还是对地下经济的打击，常常保留了一些回旋的余地。这就使得自由市场与黑市的存在能够继续下去，私营经济也没有被完全消灭，这些因素到了后毛泽东时代就成为邓小平改革的“火种”。

(本文作者 华东师范大学历史系教授 上海 200241)

(责任编辑 赵 鹏)

The Study on the Free Market Policy of the CPC from 1958 to 1963

Feng Xiaocai

From 1958 to 1963, in order to alleviate the famine and cope with the economic collision caused by the black market, the CPC decided to reopen the free market. After that, the initial policy was loose, and had a rationally tolerant attitude to famine victims exchanging for food. With the alleviation of the crisis, the market supply situation became better and better, bludgeoning speculators was again on the agenda, which was related to the public-private competition in the market, and was decided by the understanding of market nature of the CPC. The free trade stimulated the masses (including other economic bodies) to pursue benefits, and the behaviors of black market was mixed up with the legal market behaviors. All of these behaviors were the signs of “spontaneous power of capitalism” in some cadres’eyes, which laid the ground for the later policy changes.

F129；K27

A

1003-3815(2015)-02-0038-16