河北省专署专员群体构成考察(1949—1966)*

侯 桂 红



·党史资料·

河北省专署专员群体构成考察(1949—1966)*

侯 桂 红

专区专署制是1949年至1966年新中国实行于省县之间的重要地方政治制度①1967年至1977年专区专署改称地区革命委员会，1978年至1982年改称地区行署，1982年市领导县和2002年省直管县改革试点后，行署数量锐减，但截至2014年底仍有12个行署存在于少数边疆省份。。作为中共高级干部，专署专员(包括正、副专员，下同)是专署行政的核心。考察这一群体的结构，是分析专署行政及专区专署制实施状况的重要指标和依据。同时，由于中央对专员的录用没有明确规定，对这一群体的研究便显得更加必要。然而迄今为止，对专员群体鲜有专文探讨②有关专区专署制的研究，参见刁田丁主编：《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985年，第106—142页；吴越：《省县之间建立地(市)级政权的主要根据》，《社会学研究》1986年第3期；毛寿龙：《中国地级政府的过去与未来》，《安徽教育学院学报(哲学社会科学版)》1995年第2期；江荣海、刘奇等：《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社，1995年；华伟：《地级行政建制的演变与改革构想》，《战略与管理》1998第3期；史卫东：“省制以来统县政区发展研究”，博士学位论文，华东师范大学，2006年；翁有为：《专区与地区政府法制研究》，人民出版社，2007年；王续添、刘良：《省县之间的治理空间与制度连接：现当代中国的专区与地区政制——兼评〈专区与地区政府法制研究〉》，《教学与研究》2008年第11期；王珂：“当代中国专区制度研究——以许昌专区为例”，博士学位论文，中共中央党校，2011年。除王珂文中简略涉及专员的任免机构外，其余仅简略述及专员的人数，或对专员群体情况只字未提。。本文拟以河北省为例③1949年至1966年河北省共有正副专员(包括兼任和代理的，连任者以1人计算)195人(其中正职专员49人)。，对专员的来源、去向及任职经历、性别、民族、党派、出身、籍贯、年龄、文化程度等进行考察，分析其整体状况，进而对河北省专区专署的运作及其制度的影响作出分析，以充实专区专署制的研究。

一、专员的来源、去向及任职经历

新中国成立伊始，沿袭了民国时期的行政督察专员公署制(后改称专区专署制)，因此，最初的专员基本来源于原解放区专区的专署专员和地委干部，其中专署专员较多。1949年10月河北省解放，10个专区24名首任专署专员中(详见表一④本文中表一、二，图一、二中的所有资料均由以下18个文献统计得出，限于篇幅，后不赘述：(1)华北人民政府民政部编印：《华北区各省市人民政府暨各专区专员级以上干部名册》，内部发行，1949年；(2)《河北省高级干部哲学学习班第一—四期名单》(1956年10月15日)，河北省档案馆藏，档案号865-1-62；(3)《1955年中央管理干部名册》，河北省档案馆藏，档案号857-1-137；(4)《一九五八年河北省中央管理的干部名册》，河北省档案馆藏，档案号857-1-349；(5)《轮训班第五期学员登记表》(1962年9月13日)，河北省档案馆藏，档案号865-1-132；(6)《石家庄专署供给制工作人员评级登记表》(1952年6月)，河北省档案馆藏，档案号989-1-178；(7)《定县专署调整津贴(工资)级别花名册》(1953年7月)，河北省档案馆藏，档案号933-3-183；(8)《邯郸专署调整津贴(工资)级别花名册》(1953年8月12日)，河北省档案馆藏，档案号933-3-183；(9)《衡水专署区长级以上干部简单登记表》(1951年)，河北省档案馆藏，档案号933-3-74；(10)石家庄地委：《关于建立党组的通知》(1955年1月14日)，石家庄市档案馆藏，档案号2-2-468；(11)《石家庄地区志》，文化艺术出版社，1994年，第565—569、639—641页；(12)《河北省组织史料(1922—1987)》，河北人民出版社，1990年，第425—698页；(13)《河北省志第62卷·政府志》，人民出版社，2000年，第230—592页；(14)《沧州市志》第3卷，方志出版社，2006年，第1929—1931页；(15)中共廊坊市委党史研究室：《廊坊市党史大事记》第1卷(1949—1966)，海潮出版社，1996年；(16)保定地区档案馆：《保定地区大事记(1949—1985)》，河北人民出版社，1991年；(17)邯郸地区档案馆：《邯郸地区大事记(1949—1986)》，河北人民出版社，1987年；(18)《河北省近现代历史人物辞典》，亚洲出版社，1992年。)，除石家庄专署韩启民、衡水专署王永修、唐山专署贺秉章、天津专署张子善和朱康等5人为原专区的地委或群团干部外，其余19人均为原专区的专员。

表一 河北省首任专署专员任前职和任后职统计

第二任及其后的所有专员主要来自本专区地委各部长和专署各工作机构干部，其中前者居多。具体而言，专员的来源有三：一是专区下辖县(市)级的党政一把手；二是专区级党政职能部门的一把手；三是省级党政职能部门的一把手。从党政系统对比来看，来自各级党委系统的多于行政系统的。在河北省有任前职资料的95名专员中，61%(58人)任前为本专区地委和专署各工作机构一把手，19%(18人)任前为专辖县(市)的县(市)长和市委各部长，8.4%(8人)任前为省委省政府的厅局级领导。而其中任前职属党委系统即县(市)委、专区地委和省委的占63%(60人)。因此，专员主要从本专区产生，从专区下辖县(市)级提拔的和从省“降级”的是少数，且多为党委干部。

专员任后去向主要是专区地委书记和省委省政府的厅局级职务，其中前者居多。具体专员任后去向也有三：一是县(市)委书记、县(市)长；二是专区地委书记、各部长；三是省委部长、省政府厅局长。专员任后为专辖县(市)党政一把手或专署职能部门一把手，即降职的很少，可知的仅有6人。如表一中首任专员唐山专署贺秉章和天津专署朱康，任后职分别为专辖市的市委副书记和市长；再如沧县专署专员阎国钧、冯志平，任后职分别为东光和武清县委书记。同时，与任前职相同，专员任后去党委系统的也明显多于去行政系统的，总体专员任后去三级党委系统的达到了77%(51人)，体现了党在行政工作中的绝对领导地位。

值得注意的是，在任后职上，第二任及其后的专员与首任专员有两点不同：其一，第二任及其后专员任后升迁至省厅局长的比例明显变少，任地委书记的增多；而且同样是任地委书记，第二任后的专员多任地委副书记。如表一中首任专员有明确记载任后职的16人中，除1人即通县专署专员王乐天升至华北局不计外，其余有47%(7人)升至省里，33%(5人)任地委书记。而在第二任及其后有明确记载任后职的66名专员中，升迁至省里的比例降至29%(19人)，任地委书记的比例则增至44%(29人)，如果再加上任地委部长的14人，留任专区地委的比例就增加到了65%。换言之，继续留任本专区的增多。其二，升迁至省的专员多是担任与专署所主管的农村事务相关的部门的厅局长。第二任及其后专员升迁至省的14人中，有50%任农、林、水利、粮食等部门的厅局长。

应该强调的是，无论专员的来源与去向如何，他们基本是从区政府、区委、县政府、县委等基层一级一级提拔起来的，基层政治经验丰富。限于篇幅，仅举一例：天津专署专员牛勇(1961年6月至1963年4月在任)先后在安次县、霸县、文安县、天津专区、天津市、张家口地区等地任职，所任职务既有纪检又有农村工作，既有副职又有一把手，党政工作经历丰富*《河北省近现代历史人物辞典》，第268页。。

二、专员的性别、民族、党派、出身、籍贯

1949年至1966年间，中共中央对专员的任职资格没有特别规定，而是先后执行干部通用的三条笼统标准：一是“忠实是首先的条件”*《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第506页。；二是“任人唯贤”“德才兼备”；三是“又红又专、红透专深”。

纵观17年间河北省的近200名专员，其实际情况如下：

专员基本为男性、汉族，且全部是中共党员。在河北省历任的195名专员中，女性仅有6人(张家口专署副专员梁国英、李克林，石家庄专署专员韩启民、副专员冯烨，保定专署副专员严镜波，唐山专署副专员白芸)，且多任副专员。同时，包括专员在内的“我党所领导的政、民(干部)长期清一色(是党员)或非党人士极少”*河北省委：《关于具体执行华北局“建立村区县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定”几个问题的指示》(1949年11月18日)，石家庄市档案馆藏，档案号2-1-6。。

专员的出身基本为贫农和中农。河北省的专员无一人是地主或富农，笔者仅在1966年河北省后备专员名单中见到两个例外，一是后备为天津专署专员的方甦，一是后备为邯郸专署副专员的王树桐，他们的出身分别是地主和富农*河北省委组织部：《厅、局长、地委书记、专员后备名单》(1966年6月7日)，河北省档案馆藏，档案号857-1-76-1。，但实际后来他们也并未任专员一职。

专员的籍贯绝大多数是“本地人”。1945年中共中央即提出要“选拔与培养本地干部在本地负责”*《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》，中国方正出版社，2006年，第195页。。在河北省104名有明确籍贯的专员中，本省籍的比例高达91.3%(95人)。其原因之一是河北省是老区，20世纪30年代即已建立行政督察专员公署制，干部队伍相对稳定、成熟。而新解放区，包括四川、云南、湖南、广西等，则基本没有建立长期而稳定的行政督察专员公署，特别是没有中共领导建立的专署。因此，新中国成立后其专员多从他省调任，“本地治理”的比例远在河北省之下。1965年中组部对南方12个省区的129名专区地委书记统计表明，本地人仅占29%(37人)*中央组织部：《关于培养提拔新生力量参加县、地、省领导工作的报告》(1965年8月21日)，河北省档案馆藏，档案号857-1-661。，专员也应与此类似。原因之二是河北省及其专区的建制区划，在新中国成立后很少与他省发生大面积合并或析置，因此，也就不会出现大量外省专员调入问题。当然，即使有9名外省籍干部，除石家庄专署副专员冯烨(上海)1人较远外，其余8人也基本来自周边毗邻省市，如北京、山东、山西等*这8名外省籍专员包括：来自北京市的通县专署副专员谭惠民(宛平)，来自山东省的邯郸专署专员刘晓波(阳谷县)、沧州专署副专员徐建中(宁津县)，来自山西省的承德专署专员张秉政(灵石县)、邯郸专署专员刘琦(安泽县)，来自陕西省的承德专署专员樊平(富平县)、石家庄专署副专员王冲波(米脂县)、唐山专署专员贺秉章(清涧县)。。这些省市均与河北省地域相近，多有文化相通之处，不存在沟通和治理障碍。

三、专员的年龄和文化程度

新中国成立初期，专员的平均年龄在36岁左右，此后不断增长，60年代的专员约为47岁左右。河北省有资料可查的70名专员(82个任期)的平均任职年龄为43.6岁。1949年至1960年间任职的50名专员为29岁至53岁不等，42岁左右居多，平均任职年龄为41.2岁；而1961年至1966年间任职的32名专员为38岁至55岁不等，45岁以上的居多，平均任职年龄为47岁(见表二)。1965年河北省统计也称，各“地委正副书记、专员的平均年龄是49.7岁；10个地委，只有1名40岁的专员”*河北省委：《关于提拔新生力量、接受新党员和整党问题》(1965年12月28日)，石家庄市档案馆藏，档案号2-8-1755。。1965年中组部一份文件也指出，当时北方8个省的地委书记“平均年龄已达四十七岁”，南方12个省区的地委书记在“四十五岁左右，有的已经五十岁以上了”，而新中国成立初期的“地委书记大部分在三十岁上下”*中央组织部：《关于培养提拔新生力量参加县、地、省领导工作的报告》(1965年8月21日)，河北省档案馆藏，档案号857-1-661。。从河北省实际看，地委书记和专员基本属于同一年龄层，且专员一般担任地委副书记，因此中组部的文件可视为是全国专员的年龄状况。显然，60年代专员不论是最低年龄、最高年龄，还是平均年龄，均比50年代有较大增加，其原因不乏干部参加革命工作的时间变晚、政治历练不足、需要考察的时间变长等，但还有一个不可忽视的原因，就是有些专员任期较长，导致60年代专员任职年龄偏大。在河北省，除多次撤、置(衡水、沧州)和撤后不置(通县、定县)的几个专区外，其余每个专署大体都有至少1名专员任职较长(表二中灰色底纹者)，保定专署则有杨培生、李佩先、赵岩峰3人，承德专署亦有王佐民、许岚清2人，等等。甚至有的专员的任期伴随专区专署制相始终，如杨培生从1949年8月到1966年5月先后任副、正专员，从34岁干到51岁。还有的专员先后在不同专署任职，如张剑虹从邢台专署到邯郸专署，任职年龄从42岁到54岁。

可见，60年代以前的专员绝大多数年富力强，体力和精力足以胜任专区繁重、复杂的管理工作，且他们大多自抗日战争时期参加工作，“在长期革命斗争中，积累了比较丰富的经验，是革命和建设的领导骨干”；而60年代至“文化大革命”前有部分专员“年纪都比较大了，有不少同志身体不好”，“体力不能适应繁重的领导工作”。1965年河北省调查也发现：“在各级领导干部中，年老体衰丧失或基本丧失工作能力的；水平低、能力弱不能胜任现职的”约占20%左右*河北省委：《关于提拔新生力量、接受新党员和整党问题》(1965年12月28日)，石家庄市档案馆藏，档案号2-8-1755。。1965年8月，中共中央组织部特颁布《关于安排年老体弱、长期患病的相当于地委副书记、专员以上干部的暂行规定》*河北省档案馆藏，档案号857-1-659。，这正说明当时全国的专员群体出现了年龄较大、难任其职的问题。此文件一公布，仅在笔者搜集到的资料之中，河北省即有3个专区的13名专员和地委副书记(沧州专区4名、张家口专区6名、唐山专区3名*《沧州市志》第3卷，第2014页；《1966年张家口专区老弱老干部安置统计表》(1966年2月)，河北省档案馆藏，档案号857-1-763；《1966年唐山专区老弱老干部安置统计表》(1966年2月)，河北省档案馆藏，档案号857-1-763。)被安排为“长期供养”“免职休养”“轻工作”，这其中仅有2人是安排“轻工作”，其余皆是“长期供养”和“免职休养”，足见有些专员年龄偏大这一确凿事实的存在。前述每个专署都有1名专员任期较长，多者可达3人，而仅以每个专署有1名专员需“休养”或“供养”计算，1966年河北省10个专署实有专员49名，那么当年专员老弱比例已达到20.4%，所以，实际上河北省专员年龄偏大的比例应在20%以上。

表二 1949年至1960年和1961年至1966年河北省部分专员任职年龄统计

由于前述专员多系中农和贫农出身，其受教育的机会注定稀少，文化程度自然不高。新中国成立之初的专员大多是小学和初中文化，其中小学占有相当大的比例。仅笔者搜集到的51名专员的文化水平记载看，其任职初为小学(包括高小和初小)的占51%(26名)，其余49%为中学(包括初中、高中、师范)(见图一)。而1951年河北省对所有干部的统计结果是：大学程度者占2%，中学程度者约占28%，高小程度者约占39%，初小以下约占31%*《河北省关于培养与提高干部的方案》(1951年)，河北省档案馆藏，档案号933-3-74。，即大多数干部(70%)是小学文化。因此专员为小学文化的也应不在少数。1952年河北省特规定“专员因文化水平所限”，写报告可以“由秘书执笔”*河北省人民政府：《关于加强专、市综合报告制度的指示》(1952年8月24日)，河北省档案馆藏，档案号907-1-38。，专员的文化程度也可窥见一斑。此后经过50年代的多次培训、轮训，初中成为专员文化程度的主体。专员学习后，有16人升为初中水平，有2人升为高中(天津专署专员曹庶范和张家口专署副专员王洁波)，专员整体中学文化的比例达到83%，但高中仅为6%，小学的仍有11%(见图二)。对此，正如毛泽东所说，“党是从群众中生长起来的，群众的文化程度和政治水平是和党的组织状况有联系的”，这种状况不是短时间内能改变的，“而且也不能由一次二次整风就会将大批农民出身的干部的文化及政治水平有极大提高”，只有“跟着经济工作和教育工作的发展而改变，也只能由此而改变”*《建国以来毛泽东文稿》第1册，第505页。。

四、专员群体构成分析与评价

本文所考察的河北省，在全国专区专署制中具有代表性和典型性。河北省人口、辖县较多，具有建立专区专署制的典型特征和必要条件；该省自抗日战争时期即建立行政督察专员公署制；新中国成立后，其对中央有关专区专署制的各项政策都在第一时间付诸执行，且执行情况不仅能反映当时大多数专署的情形，而且折射了其他地方行政层级的共性问题。因此，考察河北省专员群体构成情况对整体专员群体的研究具有一定的普遍意义。

笔者通过前述考察，得出以下分析与评价：

1.专员群体的来源、去向及任职经历符合行政管理的业缘特征和新中国成立初期以党管政的现实需要。这主要表现在：(1)任前任后不离党政权力体系，且多数在党委系统，深谙中共权力体系的构建和运作规范；(2)任前具有丰富的基层党政工作经验和广泛的社会与群众基础；(3)尽管专员群体的来源、去向都有三个方向(省、专、县)，但总体不离本专区，较好地保持了任职地域、施政对象和行政专长的一致性、一贯性和持续性。

2.专员群体的党派、出身、籍贯情况符合行政领导者所需的思想素质和行政管理的地缘特征。这主要表现在：(1)绝对是党员身份，决定了专员群体具有较高的纪律性、组织性和政治思想素质与觉悟，这是行政执行质量和效力的重要保证；(2)出身代表了行政对象的广泛性，符合大多数人的利益，不但有助于增强决策制定的针对性和适用性，而且有利于提升施政对象对政权和决策的认同感和拥护度；(3)地域来源合理，充分体现了行政管理中地域联系的重要性，尤其具有较高的本地治理程度和社会关系基础，不但加强了施政地域和范围的一贯性，也加强了行政决策的针对性、有效性。

3.专员群体的性别、年龄符合行政领导者所需的身体要求。专员群体以男性为主体，较之女性具有更强的工作体力和精力，符合新中国成立初期的状况。专员的年龄结构在大多数情况下是合理的，精力、体力能够胜任其职。

以上这些是专区专署制得以正常运作的重要因素，也是促进专区专署所管县及其以下地方政权稳定和各项建设顺利开展的重要条件。因此，专区专署制在新中国成立之初发挥了重要作用，中央曾有这样的评价：“专员公署在领导和督察所属各县人民政府，贯彻执行国家的政策、法令，进行各种社会改革，恢复国民经济，进行社会主义建设、社会主义改造和其他各方面的工作中，都曾发挥了重要的作用”*国务院编制委员会：《编制工作参考资料第3号》(1957年3月24日)，河北省档案馆藏，档案号934-1-65。。

但同时，专员群体的构成也有以下问题值得注意：第一，专员任前任后升多降少，“能上不能下”，这种状况不但不利于该群体及整个干部队伍的新陈代谢及合理调配，而且影响组织风气，滋生官本位和特权意识，致使有的专员日益脱离群众，甚至有的腐化堕落，严重影响中共干部队伍的形象和组织效能。

第二，“对青年、妇女、工人技术及少数民族干部和非党干部注意培养提拔不够”*《河北省委组织部一九五四年干部工作总结》(1955年3月5日)，河北省档案馆藏，档案号857-1-89。，专员群体的性别结构和专业结构单一，且日趋老龄化，不利于专员群体的结构优化，影响专署行政的群策群力、兼收并蓄及其决策力度，即影响决策和施政的科学化、规范化和高效化。

第三，专员群体受教育程度不高，影响了专员的决策水平和施政能力，致使大量工作处于低水平状态。如专区下级干部反映：“专署领导缺乏统一安排，就事论事多，头痛治头，脚痛治脚”*天津专署口五反办公室：《几点说明》(1963年7月14日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-4-413。；“专署领导抓工作，预见性、计划性不强”*天津专署口五反办公室：《专署口八月二日三日两个下午提出五十九条意见》(1963年8月3日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-4-413。；全盘工作没有“实现组织化、合理化”*天津专署：《秘书室半年工作简结》(1950年6月)，天津市档案馆藏，档案号X63-长-72-2。；日常行政公文多、“文件质量低”、会议多*石家庄专署办公室：《陈中保副主任在秘书工作会议上的发言》(1956年5月7日)，石家庄市档案馆藏，档案号3-1-142。；等等。诸如以上所反映的落后的管理方式、官僚主义、文牍主义、行政效率低下等问题，实际与前述三点问题不无相关，而这些也必然对专区专署制本身产生负面影响。

(本文作者 北京师范大学历史学院讲师 北京 100875)

(责任编辑 赵 鹏)

* 本文系国家社科基金课题“近现代管县派出政府制度研究(1932—2002年)”(13BZS104)的阶段性成果。