论中央与地方在粮食安全保障中的职责分工

张 明 涛

(四川大学 法学院,成都 610207)

论中央与地方在粮食安全保障中的职责分工

张 明 涛

(四川大学 法学院,成都 610207)

粮食安全是国家安全的重要组成部分,保障粮食安全是中央和地方的共同职责。随着立法和政策背景及粮食安全形势的变化,我国法律及政策对中央与地方在粮食安全保障的职责分工已不能有效满足新形势下粮食安全保障工作的需要,存在职责分工有待进一步明确,中央与地方粮食权责不匹配,责任主体不明确及职责分工政策化等不足。完善中央与地方粮食安全保障职责分工体系,需要以宪法“两个积极性”原则为指导,坚持中央与地方分级、共同负责,从增加中央粮食事权和支出责任,明确地方粮食安全保障职责,实现中央与地方粮食安全保障职责分工法律化三方面重点改进现行制度。

粮食安全;分税制;中央与地方;职责分工

一、政府保障粮食安全

(一)粮食安全是全局性重大战略问题

我国高度重视粮食安全问题,始终把粮食安全作为事关国民经济建设的头等大事来抓。在粮食安全领域中取得巨大成就,截止2014年,我国粮食产量实现“十一连增”。但是我们也应该看到,当前我国粮食安全形势不容乐观,“目前我国粮食供求总量偏紧,结构性矛盾非常突出,粮食产量保持较快增长速度已经变得很困难”[1]“2012年,我国粮食年度自给率降到88.4%”[2]。2013年12月召开的中央经济工作会议,把“切实保障国家粮食安全”列为2014年经济工作的首要任务。习近平同志指出,“保障粮食安全对中国来说是永恒的课题,任何时候都不能放松”[3]。粮食安全是治国理政必须长期坚持的基本方针,是涉及国民经济发展、国家自立的全局性重大战略问题。

(二)保障粮食安全是政府的重要职责

社会主义生产的目的是满足人民群众的物质和文化生活需要。民以食为天,粮食是人民群众物质生活需要的最重要、最基础的内容。保障粮食安全、保证人民有饭可吃是国家的重要任务,也是社会主义经济发展的本质要求。我国《农业法》规定,国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力,稳步提高粮食生产水平,保障粮食安全。粮食“公共物品”属性及我国人多地少的特殊国情,也决定了政府必须承担保障粮食安全的职责，更说明了我国政府保障粮食安全的必要性及重要性。

二、中央与地方在粮食安全保障中职责分工及存在问题

我国《宪法》89、107条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》59、61条规定,国务院行使领导和管理全国经济建设和城乡建设的职权,地方各级人民政府依照法律规定的权限,行使管理本行政区域内的经济等行政工作职权;《宪法》89条规定,超出省级行政区域范围和职责范围的事项由中央政府负责。同时,我国《农业法》和《粮食流通管理条例》等法律规定,粮食安全实行多部门分工负责的管理体制。因此,在粮食安全保障领域中,中央和地方实行共同、分级、多部门分工负责的管理制度。

(一)中央与地方在粮食安全保障中的职责分工

1.中央职责:宏观调控,保障粮食总量平衡。保障粮食安全职责中,中央的职责主要由国务院及相关部委承担。《宪法》规定,国务院领导和管理经济工作和城乡建设。加强宏观调控,保障粮食安全,是国务院的重要职责之一。《农业法》第33、34条规定,国务院应当制定粮食安全保障目标与粮食储备数量指标,对部分粮食品种实行保护价制度。《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》(以下简称《粮食流通改革决定》)指出,国务院负责粮食的宏观调控,保障粮食总量平衡,主要责任是:制定中长期粮食发展规划;搞好全国粮食总量平衡,对粮食进出口实行统一管理;确定全国粮食购销政策和价格政策;负责中央储备粮的管理并承担利息与费用补贴,以及中央直属粮食储备库建设;在发生特大自然灾害或特大丰收,导致全国性的粮价大幅度波动时,及时采取必要的措施,主要通过中央储备粮的抛售或增储等经济手段稳定市场粮价。国务院通过颁发行政法规及相关政策文件等途径对粮食安全进行宏观调控。

承担粮食安全保障职责的国务院相关部委主要有国家粮食局、农业部和国土资源部等。作为国务院组成部门的相关部委,其主要职责是在各自部门权限范围内,贯彻落实国务院工作部署。《国家粮食局主要职责内设机构和人员编制规定》《农业部主要职责内设机构和人员编制规定》及《国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定》等国务院部委职责文件中,关于粮食安全保障职责主要集中在:起草法律法规草案,拟定规划及有关政策等规范性文件;对粮食生产及粮食流通行业进行管理和指导;监督执行相关粮食安全方面的法律法规及政策等。相关部委的主要职责是通过宏观调控的方式,在各自职责范围内保障粮食总量平衡。

2.地方职责:发展粮食生产,维护粮食流通秩序。同中央职责承担机关类似,粮食安全保障中地方职责主要由地方各级人民政府及其相关部门承担。《粮食流通改革决定》指出,省级政府对本地区粮食生产和流通全面负责。分析《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,我国地方各级人民政府职权呈现“同质化”现象,“地方各级人民政府行使相同的权利”[4]。为了适应权力行使的需要,地方各级人民政府内部组成呈现“同构化”,上下级政府的组成部门形成了“上下对口,职责相同”[5]的特征。粮食领域中的法律法规关于地方人民政府及其组成部门职责的最常见表述是：县级以上地方人民政府某某主管部门负责某某工作,县级以上人民政府有关部门按照职责分工,负责某某相关工作。因此,在粮食安全保障领域,地方各级人民政府及其相关部门的主要职责是发展粮食生产,维护粮食流通秩序。

根据地方各级粮食、农业及国土资源等部门的“主要职责内设机构和人员编制规定”,地方省市县三级人民政府及其相关部门在粮食安全保障方面的职责具体分工方面存在细微区别。在省市县三级地方人民政府及其相关部门中,省市两级主要通过宏观调控的方式履行粮食安全保障职责,特别是省级政府及其相关部门,市级承担一定的微观管理职责;县级主要以监督、执行法律、落实政策等方式履行职责,同时也开展一定的宏观管理。

同时,在地方粮食安全保障职责中,粮食省长负责制是一项基本制度。对于粮食省长负责制的主要内容,《粮食流通管理条例》第6条规定,“省、自治区、直辖市人民政府在国家宏观调控下,按照粮食省长负责制的要求,负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理”。

(二)存在问题

1.中央与地方粮食安全保障职责分工不明确。

首先,中央与地方粮食安全保障职责交叉,缺乏科学划分。地方政府职责是中央政府职责的延伸和细化,以中央至地方各级粮食局“主要职责内设机构和人员编制规定”为例,“职责调整”和“主要职责”内容从中央到地方逐级细化,各级粮食局之间的职责并没有明显分工和重点划分。

其次,社会发展带来新的粮食事权。2006年实行农业税改革,一方面全国范围内全部免除了农业税;另一方面,国家不断增加农业投入,实施直接补贴政策,逐步扩大对农民的补贴范围。农业税取消后,对各级政府来说,发展农业和生产粮食成为一项纯投入性行为,由此也产生了许多新的支出责任。在“GDP至上”观念的制约下,如何在中央和地方之间科学、合理分配这些新的支出责任,也成为粮食安全保障工作中亟待解决的问题。

最后,现行职责分工不能满足新形势下粮食安全保障工作的需要。我国政府粮食安全保障职责分工主要由《粮食流通改革决定》《粮食流通管理条例》和《农业法》等规定。《粮食流通改革决定》《农业法》和《粮食流通管理条例》颁布于20世纪90年代和21世纪初之间,当前我国粮食安全形势已发生明显变化,由“总量基本平衡、丰年有余”[6]转变为“粮食供求总量偏紧,结构性矛盾非常突出,粮食产量保持较快增长速度已经变得很困难”[1]。立法背景和粮食安全形势的变化要求修改法律法规,完善现行粮食安全保障职责分工体系。

2.中央与地方粮食安全保障权责不匹配。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》发布,实行分税制改革。中央与地方事权和支出划分为:中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出;地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。分税制改革调整的主要是中央和地方收入问题,但对于相应的事权问题却没有明确规定,存在财权上升,事权下移现象。中央与地方的事权与支出责任不相匹配:中央和地方的财政收入比例为55∶45,而财政支付的比例却为30∶70[7]。粮食安全保障领域,中央与地方事权与支出责任也不匹配,存在“中央请客,地方买单”现象。

首先,中央粮食安全保障职责定位不明确。根据《宪法》规定,维护国家安全是中央政府的重要职责之一。粮食安全是国家安全的重要组成部分,中央应承担首要责任。但在我国法律及政策中,对于中央在粮食安全保障中的职责存在定位不清问题,中央与地方职责之间的关系并未完全厘清。粮食安全保障中,更多是加强地方责任,如建立省长负责制及各级行政首长负责制。职责定位的不明确极大地影响了中央在粮食安全保障中作用的发挥。

其次,中央支出责任不能满足粮食安全保障需要。中央的支出责任主要体现为各种农业补贴发放及农业基础设施建设等方面。农业是高风险、高投入的弱质产业,农业补贴本质上是政府对农民从事比较利益低下的农业进行的利益补偿,其目的是为了确保我国粮食安全、农民增收和维护社会稳定[8]。虽然中央每年投入的各种农业补贴总额逐步在增加,但是补贴总量小、力度不够且范围窄,不能满足农业发展需要。例如,2013年中央财政投入种粮农民直接补贴和农资综合补贴1 222亿元,平均每亩仅60.3元[9],不仅远低于发达国家补贴数额,也低于粮食生产成本的上涨。现阶段,中央支出责任主要集中在粮食补贴、农资综合补贴、良种补贴以及农业机械补贴方面,而农业基础设施建设、农业技术推广和农民培训等农业可持续发展方面支出明显落后农业发展需要。中央支出责任的不足违背了政策本身的预期,削弱了地方政府和农民的粮食生产积极性,给粮食安全带来了不利影响。

最后,地方承担过多的粮食安全保障职责。在现行粮食职责分工体系下,往往是财权上升，事权下移,财力与事权不匹配。地方,特别是基层政府,一方面承担着大量的服务“三农”、促进当地经济社会发展等任务;另一方面,它们税源基础薄弱,缺乏可持续的财政汲取能力。特别是产粮大县多为财政穷县,大都是“吃饭财政”。在农田水利基础设置建设及各种农业补贴中,地方三级政府所承担的资金在总量比例中占大头。地方承担过多的粮食保障支出责任,却缺乏与之相适应的财权。

3.粮食安全保障责任主体不明确。我国在粮食安全保障中采取的是中央与地方分级、各部门共同负责的管理体制。《粮食流通改革决定》指出,“省级政府对本地区粮食生产和流通全面负责”。《农业法》第9条第1款规定：各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责,组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。在实行粮食安全省长负责制的同时,为强化责任落实,各地也通过法规规章等途径,实施粮食安全地方各级行政首长负责制(市长、县长负责制)。在各级政府粮食安全保障职责分工有待明确的情况下,层层负责制的实施不但不能有效落实责任,反而可能导致责任主体的模糊和虚化。责任分解的过程实质也是责任的转移、消解的过程,人人负责最终导致没人负责,违背了国家实施粮食安全保障责任分工的初衷。

4.中央与地方职责分工政策化。由于历史及体制方面的原因,我国政府对粮食安全方面的指导和管理长期以来主要依靠政策和行政手段,粮食安全立法未得到应有的重视[10]。政策在保障粮食安全中起着至关重要的作用,其中较为明确和全面地规定中央与地方粮食安全保障职责分工的是《粮食流通改革决定》,同时《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》及近年来的中央一号文件等政策文件也有所涉及。特别是农业税改革后,涉及农业补贴的,多通过国家政策文件的方式规定。由于我国缺乏专门的粮食安全立法,涉及粮食安全保障职责分工的法律法规有限,内容简单、原则,缺乏系统性。粮食安全政策刚性不足,弹性有余,缺乏法律所特有的规范性、确定性和强制性,不利于中央与地方政府粮食安全保障职责分工,难以满足法治国建设的需要。

与此同时,法律调整功能的缺位,更加剧了中央和地方职责分工的政策化趋势。现行粮食安全立法还不能有效地将党和国家的政策转化为法律法规,以适应新时期粮食安全保障需要。《农业法》在2002年修订时增加了第五章“粮食安全”(共计6条),但是对中央和地方政府在粮食安全保障中的职责规定可操作性较差。

三、完善中央与地方粮食安全保障职责分工的建议

中央与地方职责分工要坚持宪法中的“两个积极性”原则和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”,建立事权和支出责权相适应的中央与地方粮食安全保障职责分工体系。在职责分工体系中,中央与地方职责明确化、合理化,地方各级政府之间职责分工明确化。

(一)增加中央粮食支出责任

粮食是重要的公共产品,其生产具有地域性,中央与地方应共同承担粮食安全保障责任。增加中央粮食事权和支出责任是合理确定中央与地方粮食安全保障职责分工的重点。

首先,明确中央粮食安全保障职责定位。粮食安全是国家安全的重要组成部分,根据受益原则和调控原则,粮食安全应由中央政府统一负责,中央政府应当承担首要责任。

其次,增加中央粮食安全保障支出责任。中央粮食安全保障支出责任增加,重点在于提高农业补贴标准、加强粮食生产支撑体系建设支出责任,以调动地方和农民粮食生产积极性。第一,提高农业补贴标准,合理补偿农民比较利益损失。第二,扭转粮食生产支撑体系主要由地方承担的现状。中央政府应在农业科技推广、农业基础设施建设等农业可持续发展能力建设方面承担更多支出责任。第三,合理减少或取消各种地方政府承担的农业发展配套资金。

(二)明确地方粮食安全保障职责

地方各级政府在粮食安全保障中具有不同的责任分工。针对地方各级政府职权的“同构化”现象,必须通过法律明确各级政府粮食安全保障职责与分工。

首先,实施地方政府首长负责制。我国行政区域分为省级、市级(设区)、县级和乡(镇)级。在粮食安全省长负责制的基础上,为落实、明确粮食安全主体和职责,有必要实行粮食安全县级以上地方政府负责制。同时,针对主产区和主销区粮食生产条件的差异,粮食主产区和主销区的省级政府应当承担有区别的责任。主销区省级政府的责任不仅包括保障本行政区域内粮食安全,而且还要保证一定的粮食外调率,以保证全国的粮食平衡和安全;主销区省级政府粮食安全不能完全依赖主销区,自身要保证一定的粮食自给率和粮食种植面积。

其次,厘清地方各级政府粮食安全职责。与粮食安全县级以上政府负责制相适应,必须厘清地方各级政府粮食安全的职责分工,避免主体虚化，责任消解。在我国行政管理体制中,省级政府具有独特的地位,相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势,相对于市县而言则具有较强的财政统筹和行政调控能力;市县政府缺乏稳定、可持续的税源,财政能力较弱,特别是产粮大县,往往是财政穷县、“吃饭财政”。因此,在确定地方各级政府粮食安全保障职责时,宏观调控权和重大事项的决策权应该上移至省级政府,加强职权行使监督,适当增加其财政支付事项;具体的微观具体事务管理应下移市县政府,减少其财政支付事项,减轻其财政压力。

最后,建立粮食安全考核制度,做实粮食安全首长负责制。为落实粮食安全县级以上政府负责制,县级以上政府应当将粮食安全保障工作纳入对本级政府有关部门和下一级政府的目标绩效考核体系之中。将水资源和耕地保护、发展粮食生产、保障粮食供应和质量安全和监管粮食市场等方面纳入政府绩效考核事项范围。

(三)实现中央与地方粮食安全保障职责分工法律化

扭转长期以来我国粮食安全保障主要依靠党和国家政策文件指导的现状,积极推进党和国家粮食政策法律化,完善粮食安全立法,实现粮食保障的法治化。

首先,实现粮食安全保障中央与地方分工的法律化。重视粮食安全立法,将党和国家政策文件中关于中央和地方政府职责分工的规定法律化、制度化,明确各级政府职责,形成对中央和地方都具有约束力的长期稳定有效的法律制度,减少和避免分工的随意性和政策的不稳定性,为粮食安全提供法律制度保障。

其次,调整手段由行政化向法律化转变。中央与地方粮食安全保障分工的法律化要求调整手段由政策化、行政化向法律化转变。调整手段的法律化将粮食安全保障纳入到法治化轨道,避免政策的随意性,符合依法治国原则的内在要求。

[1] 朱津津，韩俊.粮食供求总量偏紧结构性矛盾非常突出[EB/OL].[2014-09-25].http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201303/23/t20130323-21452573.shtml.

[2] 江宜航，韩俊.推进新型城镇化莫忽视新农村建设[N].中国经济时报,2014-02-26(1).

[3] 习近平.粮食安全是永恒的课题[EB/OL].[2014-10-03].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/28/c-118339115.htm.

[4] 徐继敏.论省级政府配置地方行政权的权力[J].四川大学学报：哲学社会科学版,2013(4):153-160.

[5] 刘方,黄卫挺.当前政府事权划分存在的问题及对策[J].宏观经济管理,2014(2):49-50.

[6] 全国人大农业与农村委员会.关于《中华人民共和国农业法(修订草案)》的说明(2002年)[EB/OL] .[2014-10-05].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2002-12/30/content-5304812.htm.

[7] 刘京焕,岳晓,万柯.健全中央和地方财力与事权相匹配的体制研究——基于中国地区经济差异的财政体制研究[J].财政监督,2010(10):12-14.

[8] 伍业兵,覃聪.关于当前我国农业补贴的思考[J].农村经济,2013(10):17-19.

[9] 2013年国家支持粮食增产农民增收的政策措施[EB/OL] .[2014-10-10].http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201303/t20130320-3354001.htm.

[10] 于华江.农业法[M].北京:对外经济贸易大学出版社,2009:35.

Research on Division of Responsibilities for Grain Safety Between Central and Local Governments in China

ZHANG Ming-tao

(FacultyofLaw,SichuanUniversity,Chengdu610207,China)

Grain security is an important part of national security.Keeping grain safety is the common duty of the central government and local government.With the background of making laws and policies and situation of food security changing,current division of responsibilities of grain safety between central government and local government couldn’t meet the needs of the work.There are some deficiencies in the division,such as indeterminate division of responsibilities,mismatch of authority and duty between the central and the local,hazy liability subject and division of duties by policies.In order to improve the system of division,we should abide by the constitution,insist on the common duty,perfect current institutions from adding to duties of the central,defining roles of the central and the local to legally institutionalize division of responsibilities.

grain safety; fiscal decentralization; central government and local government; division of responsibilities

2014-12-06

国家社会科学基金项目(12BFX036)

张明涛(1980—),男,四川大学法学院博士研究生,河南省商丘师范学院讲师,主要研究方向为宪法、“三农”法治。

F326.11；X922

A

1009-9107(2015)04-0014-05