农垦“两田制”之困境与出路

高 海

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

农垦“两田制”之困境与出路

高 海

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

“两田制”即将承包地划分为基本田和规模田,是当前农垦国有农用地承包经营的主要模式。但“两田制”却遭遇了基本田收益难以满足逐年增长的职工社保缴费需求,规模田使用费过低且调整机制不合理,承包地调整难等实施困境。“两田制”实施困境的出路是:坚持“两田制”并默许其适度变革,应完善规模田的定价机制并细化承包地调整的适宜路径及其保障措施。

农垦“两田制” ；基本田；规模田；承包地

尽管“1997年中央要求认真整顿一些农村集体对集体土地承包实行的‘两田制’——‘口粮田’和‘责任田’,并明确表态:中央不提倡实行‘两田制’,没有实行‘两田制’的地方不要再搞,已经实行的,必须按中央的土地承包政策认真进行整顿”[1],但是“两田制”却是当前农垦国有农用地的主要经营模式。到2010年,“全国农垦有27个垦区全部或部分推行了‘两田制’,占农垦系统土地承包面积的80%以上”[2]。本文试图在考察农垦“两田制”经营模式的基础上,揭示其实施困境并探究走出困境的出路。

一、农垦“两田制”之考察

“两田制”中的“两田”在各地的称谓存在一定差异,如湖北垦区分别称为责任田与租赁经营田;安徽垦区称为身份田和招标田;海南农垦划分为职工基本生活保障田和经营田两大类。而新疆生产建设兵团和黑龙江垦区实施的则是“三田制”——新疆生产建设兵团“三田制”中的“三田”是指定额地、经营地与自用地,黑龙江垦区“三田制”中的“三田”则指基本田、规模田和机动地,即“两田一地”。尽管各地“两田制”和“三田制”的称谓不一致,但是“两田制”中的责任田、身份田、职工基本生活保障田与“三田制”中的定额地、基本田的特征和功能类似(可统称为“基本田”),“两田制”中的租赁经营田、招标田、经营田与“三田制”中的经营地、规模田的特征和功能近似(可统称为“规模田”)。显然,“两田制”之基本田和规模田亦是“三田制”的核心,故本文探讨之“两田制”也包括“三田制”中的基本田和规模田。

整体而言,基本田以公平和基本生活保障为其价值功能目标,是职工的基本生活田和社会保障田。而规模田则以经济效益和增加农场收入为其价值功能目标,是农场作为企业追求一定利益的必然要求。基本田和规模田不同的价值功能目标,决定了基本田和规模田制度构造上的差异,并可详解“两田制”之内涵。

(一)基本田与规模田面积比例的考察

基本田一般以等于或高于周边农村人均农用地面积为标准进行分配;划分基本田及“三田制”中机动地或自用地之外的农用地为规模田。从各地实践看,基本田和规模田的比例不均,具体可分为三种情形:一是基本田面积小、规模田面积大。黑龙江垦区“基本田劳均分配面积0.67～1公倾;规模田劳均配置面积根据各农场土地资源、生产力水平确定,一般为旱田每户30～60公顷,水田每户10～20公顷。基本田约占承包面积的12%,规模田约占88%;机动地基本上是零星土地或‘五荒’开发地,没有真正划分”[3]。二是基本田与规模田的面积大小无太大差别。“据调查,到2006年底,湖北省各农场共划分责任田面积102.6万亩,占农用地面积的40.2%;租赁经营田143.9万亩,占59.8%”[4]。三是基本田面积大、规模田面积小。“为落实减负政策,全兵团确定职工定额承包地面积为80.8万公顷,占耕地总面积的76.46%,在2007年基础上只增不减”[3]。“截止2008年,师市完成播种面积100.9万亩,其中职工定额承包地58.1万亩,团场经营地28.8万亩”[5]。甚至,“大部分团场基本上没有经营地”[6]。

(二)基本田与规模田收费制度的考察

基本田一般收取职工自身受益的社会保险费用而不再收取农用地使用费或承包费。例如,《黑龙江省农垦总局关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导意见》规定,对基本田的“收费标准根据各场社会保险费、农业保险费等职工群众自身受益费用确定”。规模田一般按照市场价或低于市场的控制价效仿市场机制招标经营。例如,2010年《黑龙江省农垦总局关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管的意见》规定,黑龙江垦区“坚持规模田控制收费,机动地市场竞价原则”。新疆生产建设兵团“经营地的收费按市场原则,由双方协商或竞价确定;无论是否由职工租赁,均不享受减负政策。”[3]而安徽垦区方邱湖农场招标田的收费完全根据竞价确定——竞价最高者竞得招标田。

(三)基本田与规模田承包期限的考察

基本田的承包期一般截止至职工退休。例如,新疆生产建设兵团的定额地以及海南农垦和安徽农垦的身份田均是如此,只是黑龙江农垦基本田的承包期为9～12年。因职工退休年龄不同,基本田(身份田、定额地)的承包期必然参差不齐。而规模田的承包期各地亦存在诸多差别,且普遍较短。如黑龙江农垦规模田承包期为9～12年、新疆生产建设兵团的团场经营地期限一般1～3年;安徽滁州市凤阳县方邱湖农场招标田的承包期一般为5年。例外的是,据2012年笔者赴海南农垦调研得知,海南农垦职工规模田承包地则普遍存在承包期限为30年的实例。

(四)基本田与规模田流转限制的考察

“在新疆兵团,职工通过与团场签订土地承包经营合同获得对定额承包地的承包经营权,承包经营权可以采取转包的方式进行流转,但转包只限定在团场承包职工之间进行;团场经营地不允许流转。”[2]根据2005年《黑龙江省农垦总局关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导意见》的规定,基本田承包经营权经发包方同意可以采取转包、互换、转让等方式流转;承包规模田则应交还农场,由农场重新发包。由是观之,经农场同意农垦基本田一般可以以有限的方式流转,但是规模田则一般不允许流转。

二、农垦“两田制”之困境

(一)农垦“两田制”之基本田的弊端

“两田制”之基本田的一个主要弊端是:面积固定的基本田的收入,难以满足逐年增长的社会保险费用的缴纳需求。在亩产收益固定或增收有限的前提下,划定给职工的基本田的面积或基本田与规模田的比例成为职工与国有农场之间利益平衡的关键。例如,定额承包地面积较大的新疆生产建设兵团,充分保障了职工的利益却挤压了团场的收入;身份田与经营田比例适中的黑龙江农垦,则较好地协调了职工与农场之间的利益平衡。而且,即使在基本田和规模田划定之初,利益平衡也仅仅是相对的——实际上是指基本田收益能否满足职工自身受益的社会保险费用;随着社会职工平均工资的上涨,社会保险费用也会上涨,基本田之收益与职工应缴社会保险费用之间的差额也会逐渐拉大。由此可见,基本田面积过小其收益难以承担职工社会保险费用,会导致基本田有名无实,并突显“两田制”的局限性。而该局限性也正是国有农用地“两田制”在实践中发生异变,在理论界遭致反对的一个重要原因。

(二)农垦“两田制”之规模田定价问题

1.规模田使用费过低,且调整机制不合理。实践中“基本地价+效益地价”的定价机制往往异化为按照基本地价定价,导致“两田制”之规模田使用费过低。据笔者2012年赴海南农垦调研所知,甚至有的低于基本地价,例如阳江农场承包土地租金低于农垦总局指导价的共86户,南滨农场为17户。规模田使用费过低不仅导致农场收入降低,使农场因缺乏资金无法有效提供农业经营的社会化服务——造成“统分结合”中“统”的弱化或形同虚设,而且可能会导致国有农用地粗放经营,造成国土资源浪费。

此外,规模田使用费调整机制不合理。目前农垦实践中,就调高规模田使用费而言,主要是规定每隔若干年按固定比例调高。2005年黑龙江省农垦总局《关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导意见》规定“规模田承包费每3年可在10%的幅度内上下调整”。《海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价表》根据市县的不同,确定了国有农用地使用费每5年增加5%～10%的幅度。此种调整机制的缺陷在于:仍有僵化之嫌,尤其是在基本地价较低、承包期较长且土地使用费市场价涨幅较大的情况下,“每隔若干年按固定比例的调高机制”背离市场定价的现象可能突显,甚至导致农场产生擅自调高收费的违约行为。“以大兴农场为例,一类地水田承包费由2009年的220元/亩,上涨到2013年的430元/亩；一类地旱田由200元/亩,涨到420元/亩,足足翻了一番。规模田承包费没有真正按照每3年10%的幅度调整”[7]。显然,在国有农用地承包合同的长期性与承包费的调整机制之间存在着难以调和的矛盾。由于“每隔若干年按照固定比例调整”的局限性,承包期过长会导致实际规模田使用费与市场价之间脱节;承包期过短,又可能导致掠夺性经营。例如,“新南威尔士州公有牧地曾采用过有限期出租的方式,但由于租期短,过牧现象严重,后转而采用了永久性出租方式。南澳大利亚起初出租期限只有3年,后延长到6～7年、14年、21年,从1990年起确定为42年”[8]。

2.规模田使用费承载调控承包地面积的功能欠妥。《<海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价>使用范围的说明》规定土地富余、无需用土地换就业的单位,对超标准承包土地的干部、职工,可以根据超出亩数不同加收不同比例地租的办法:如超出部分在151亩以上的,按200%收费。根据承包地面积的不同按照不同的标准收取承包费的目的在于:通过累进增加土地使用费即将承包土地的面积划分若干等级再分别规定逐渐升高的租金的办法(即级差地租),使承包方承包的土地超过一定数量后,预期利润越来越少,以此使其自愿放弃承包过多的土地,平衡给地少的人。推行级差地租,虽然有利于通过价格机制抑制承包人承包过多的承包地,防止承包面积过大,但是其弊端也是显而易见的,可能制约规模经营的规模程度,与中央提倡家庭农场并促进农业规模化、组织化、产业化经营的战略部署存在冲突。

(三)农垦“两田制”之承包地调整的制度困局

承包地调整是指不同承包者之间承包地的调整,并不包括同一承包者基本田与规模田承包比例的调整。尽管国有农场职工的子女不能自动享有职工身份而当然具有承包国有农用地的资格,致使国有农场不存在类似于农民集体因解决新生儿待地问题而产生的土地承包经营权调整的压力。但是由于历史等原因,个别垦区却存在由于职工承包地面积多寡过于悬殊所导致的不公平的现实矛盾,亦面临职工承包地调整的合理诉求。据2012年和2013年笔者分赴海南农垦和安徽农垦调研所知,海南农垦职工承包地面积多寡过于悬殊的问题较突出,而安徽农垦则基本不存在类似问题。

海南农垦职工承包地面积悬殊的形成原因具有多维性:(1)历史维度。在20世纪80年代,农垦总局党委曾经号召农场的领导干部带头开荒、承包土地,农场长期国有农用地承包经营过程中产生了一些承包地分配不公的现象,而当时资金较少、劳力不足者则未积极开荒或承包。(2)发包维度。海南农垦农用地面积较大,也没有采取相对均田的发包原则——职工一般开发多少就承包使用多少。原承包合同到期后自动续期。(3)调整机制长期缺位。《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》(琼垦局土管字[2004]4号)第16条第5项中明确规定,除可以调整承包费或土地使用费外“不得调整已承包的土地”。直至承包面积多寡问题突显且较为严重,海南农垦总局才于2010年下发《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》(琼垦局字〔2010〕66号),要求科学确定土地调整标准,合理平衡职工之间的经济利益。《海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价》亦规定:“土地紧缺、必须土地换就业的单位,应从超标准承包土地的人员中调整土地安置无地的职工。”

海南农垦职工承包地调整的制度困局主要体现在:(1)海南农垦实行的“两田制”,没有类似黑龙江农垦预留的机动地(黑龙江垦区通常以债权性租赁合同短期出租机动地,便于收回并调整给需要以地解决就业的职工),导致无法通过机动地或预留地满足待地职工承包土地的需要。(2)从其他职工家庭承包地中调整难度大。海南农垦多种植经济作物如荔枝树等,生长周期长且经济价值高。根据《海南省青苗及地上附着物补偿标准》的规定,荔枝的补偿标准最高可达24 600元/每亩,芒果最高可达20 220元/每亩。职工承包地一旦调整,将面临数额较大的经济补偿与评估等一系列问题。在承包地调出方和调入方难以就补偿数额达成协议或者调入方难以承担补偿责任的情况下,均将导致承包地调整难以实现。

三、农垦“两田制”之出路

(一)坚持“两田制”并默许适度变革

在国家早已明确禁止农民集体土地实施“两田制”,“两田制”的实施尚存制度困境,部分农场“两田制”已经异变且学界尚有反对国有农用地实行“两田制”的背景下,国有农用地之“两田制”何去何从——坚持、放弃抑或异变?综合各种因素,在坚持“两田制”的基础上默许一定程度的变革,可能是务实的应对之策。

1.坚持“两田制”的理由。“两田制”为何在农民集体农用地实践中被反对或禁止,而在国有农用地实践中却成为普遍推行的制度?对该问题可能的阐释是:(1)因人均面积悬殊导致承包地承载社会保障功能的能力不同。“我国人均耕地面积仅 1.38亩,仅相当于世界平均水平(3.38亩)的40%”[9]。“全国近1.9亿农户经营18亿亩耕地,户均不足10亩地”[10]。而根据2012年中国农垦统计年鉴,按种植业2012年全国农垦年末从业人数计算农垦系统国有耕地人均面积为35.45亩。显然,在农村人均耕地(或农用地)面积较少的前提下,如果再分离出缴纳承包费的规模田则难以保障农民的基本生活。而农垦系统人均耕地(或农用地)面积较多,即使分离出缴纳承包费的规模田,剩余基本田亦不至于太少。例如,在安徽省龙亢农场,每位职工除5亩基本田外,亦能承包四、五十亩的规模田;在海南农垦,每位职工除定额基本田外,一般还能获得按人均配额的20亩的规模田。(2)所有权性质的差异导致收缴租金的重要性不同。农民集体土地基于成员集体所有——农民自己利用自己的土地,且在土地分配上遵循了平等原则,故在不考虑集体组织通过收取地租维持并提供集体公共服务(产品)的情况下,不存在划分规模田的内在压力或充分根据,亦即收缴租金的重要性不甚明显。而农场职工承包经营国有农用地,在法理上属于利用他人(国有农场)土地,国有农场作为拥有国有农用地使用权的企业,无论是从国有土地有偿使用的改革目标还是从企业营利的经营目的看,国有农场均有收取地租的合理根据和内在动力,亦即分离出部分基本田给予职工基本生活保障后收缴租金的重要性突显。显然,“两田制”体现了对公平与效率的兼顾,上述两点理由彰显了坚持“两田制”的合理性。

“两田制”之基本田与规模田的划分实际上是职工与农场之间利益分配的一种调整工具,且此消彼长。在职工承包地未分离出基本田之前,国有农场需要承担职工的社会保障费用。在职工全部承包地缴纳使用费(或承包费)数额较低——实际上是全部承包地都承担了对职工的社会保障功能的情况下,导致农场负担过重,债务特别是因拖欠职工社会保障费用沉淀之债不断攀升。在职工承包地分离出基本田之后,基本田无需缴纳土地使用费,但应承担职工自己的全部社会保障费用——国有农场通过放弃基本田之土地使用费的收入“甩掉”了承担职工社会保障费用的“包袱”。即“两田制”中基本田的分离,解脱了职工全部承包地的社保功能——在将社保功能集中于基本田的同时剥离了规模田的社保功能,而根据农民集体土地承包经营权流转的经验,剥离规模田之社保功能则意味着为充实规模田的权能即流转方式奠定了基础,由此可能为提高规模田的效率、规模化经营程度及租金数额乃至于国有农场的净收益创造条件。据此,个别学者以“两田制无效率,与土地资源的市场化相违背”为由,建议取消“两田制”的观点[11，12]并不准确。

2.“两田制”的适度变革。基于坚持“两田制”的上述理由,应对“两田制”之弊端的对策不是取消“两田制”,而应当是在总结实践创新(或异变)经验的基础上,选择合适的模式进行适度变革;而且该类变革亦有助于克服基本田之弊端。实践中应对之策主要有如下四种模式:

第一,定额承包地只增不减:以新疆为代表。新疆生产建设兵团明确提出定额承包地只增不减,但是此种模式在团场经营地本来就比较少的背景下,积聚了团场增收的压力可能并非理想的选择。而且,根据道德风险及逆向选择等理论,亦面临操作上的困境。例如,杨兵认为“国有农场在实施和执行‘两田制’的过程中,为追求高额利益,可能会随意扩大机动地面积,…甚至可能会为获取更多的‘承包费’强制收回部分承包给职工的土地用于高价出租责任田”[13]。

第二,基本田“反租倒包”:以安徽方邱湖为典型。安徽省凤阳县方邱湖农场考虑到职工身份田(基本田)的收益难以承担社会保障费用的缴纳,通过收回身份田的经营权并代替职工缴纳社会保障费用的方式,化解身份田面积小与身份田收益难以满足职工应承担的社会保障费用之间的矛盾,同时实现身份田的集中规模化经营。但是,在其他一些地方如安徽省蚌埠市龙亢农场,职工只能以租赁田(规模田)的收益弥补身份田收益无法满足社会保障费用的缺口。

第三,基本田模拟股份制:江苏模式。“一段时间以来,新洋农场和江苏垦区大多数农场一样,实行‘先交钱后种田’的土地租赁经营制度,全场农业职工每人8亩‘两金田’,即养老保险金和医疗保险金补贴田。‘两金田’可以自己种植,也可以在场内流转。对‘两金田’以外的土地,农场面向场内职工发租,实行‘先交钱后种田’,农场主要行使服务和管理职能”[14]。显然,“两金田”相当于“两田制”中的基本田。为了提高基本田的规模化经营程度,江苏农垦许多农场采取了模拟股份制经营模式:即对“基本田”,改土地补贴为货币补贴[2];将“两金田”模拟作价,折算为职工优先股,根据当年农业经营效益按股分配[14],优先获取固定股息。这样,既实现了规模化经营,又大大降低了基本田出资的经营风险,满足了基本田保障功能的要求。

为保证糯玉米的外观和品质能够保持本品种固有特性而不受串粉影响，种植时必须与其他玉米品种隔离。隔离方法有两种：一是空间隔离，要求与其他玉米品种保持100-300m以上的空间距离；二是时间隔离，要求与其他玉米品种花期错开15d以上。

第四,规模田租金限额控制:通常范式。控制规模田租金在市场价以内,并严格控制其上涨幅度,尽管其本意可能并非在于弥补职工基本田之收益与社会保障费用之间的缺口,但是事实上确有此功效。在一定程度上,亦可缓解社会矛盾。既然规模田租金限额制是农场的通行做法,那么自然该种替代功效算是通常范式。

上述四种模式中,第一种模式面临执行困境,第四种模式似有强词夺理之嫌,而第二种模式虽然既避免了“两田制”对经营规模化和效率提高的担忧,又克服了基本田难以承担社会保障费用之不公平,但是却异化、偏离了“两田制”的初衷,使“两田制”丧失了本来意义;第三种模式在增加基本田的经营收益及职工的工资收入的同时潜移默化地减轻基本田独自承担社会保障费用的压力,既有利于弥合基本田之收益与社会保障费用之间的缺口,又不违背“两田制”的本意,且可以消解对“两田制”之担忧,似乎是较为理想的应对之策。本来制度设计就没有绝对完美无缺者,只有相对最优。何况,随着在岗职工退休后基本田逐渐演变为规模田,在鼓励基本田沿袭最理想或最优范式异化的前提下,其可能的弊端或者可以被淡化或者可以逐渐缩小。

(二)规模田使用费定价机制的完善建议

1.规模田使用费定价过低的应对之策。规模田使用费过低往往源于合同订立之初起步价过低以及合同履行过程中每隔若干年(如5年)按一定比例调高机制滞后于市场价高涨两方面的因素,应对之策亦有如下两方面：

首先,合同订立之初确定起步价时应充分考虑市场价。目前,农垦实践中对规模田既有参照市场价计算使用费的,也有在市场价之内实施控制性收费的。学者提出的“农地使用权的租金,不得超过土地收益的一定比例。农地使用权租金的比例,由国务院以行政法规规定”[15]的主张,以“土地收益”为基础,实际上与参照市场价确定控制性收费的思路具有近似性。但是,在职工已经获得无偿的基本田以及农场趋向公司制改革的背景下,对规模田确定起步价时应当尽量接近市场价——仅仅适当让利而不是让利太多,当然也应允许农场根据各自的情况考虑是否对一定面积之内(如海南农垦规定20亩以内)的规模田实行低于市场价的控制性收费。

其次,明确并完善承包期内规模田使用费的调整机制。规模田承包合同约定的农用地使用费数额及其确定方法,对当事人具有法律约束力,不能随意调整。但是,合同期内如果因市场或者因不可抗力因素,仍不允许调整规模田使用费,对一方当事人是不公平的。如规模田使用费过低不仅有造成国有资产流失,而且也会因国有农场财力有限直接影响其对全体职工公共物品的提供,进而影响职工的利益。因此,通过法律规定和合同约定明确规模田使用费调高与减免的调整机制,“实具有于物权法定主义范围内,仍充分尊重契约之自由及兼顾权利实现必要性之寓意焉[16]486”。

根据调整原因的不同,使用费的调整机制有因不可抗力或意外事件调整与合同期内常规调整(如每隔5年按照一定比例调高)之分,前者往往调低,后者则一般调高。鉴于常规调整中每隔若干年调整的机制有僵化之嫌,且常常难以保证与农用地使用费同步增长,故完善规模田使用费的调整机制可以考虑下述两种思路:(1)如果规模田承包期较长,除规定每隔若干年按固定比例调整机制外,不宜过度依赖情势变更制度,而应基于海南农垦总局有隔若干年就重新制定、发布基本地价的传统,建议建立将“若干年后重新制定、发布的基本地价直接纳入承包合同”的规则条款,作为调整规模田使用费的依据。即在承包合同中规定:在承包合同履行过程中,如果农垦总局重新制定、发布基本地价,则应当以新的基本地价为基础调整规模田使用费。当然,采纳此种方式,应当强化重新制定、发布基本地价之程序的公正性和权威性,要强化公众参与,增强承包人对新基本地价的认可度。之所以不宜过度依赖情势变更制度,因为2009年5月13日最高人民法院公布施行的《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》(法释[2009]5号)第26条确立的情势变更制度不仅有严格的适用条件,而且有苛刻的适用程序——必须经过人民法院审理才能适用。显然,运用情势变更制度调整规模田使用费不仅未必适用所有规模田使用费过低的情形,而且均通过人民法院予以主张在程序上也过于烦琐而难以操作。(2)在保持承包期较短便于调整规模田使用费的前提下,一是应当尽量采取续约不调整承包地的策略,即达到承包者可持续使用原承包地的效果,以缓解甚至避免掠夺性经营之弊端;二是应当尽量采取国有农场参股的股份合作制或股份制的经营模式,即通过股份制经营模式中的利益分配方式取代规模田使用费调整的重要性及其麻烦。

2.承载调控功能之定价机制的完善对策。鉴于高于市场价的级差式农用地使用费具有限制规模经营且适宜的规模经营面积又难以人为限定,应当禁止农用地使用费高于市场价的具有承包地面积调控功能的定价机制。何况,在承包面积过大的现象已经形成,且有有效承包合同保障的情况下,高于市场价的级差式农用地使用费,难以实现调整承包地面积的预设目标;而在新发包过程中,又可以通过市场竞价等其他措施达到适当避免承包地面积过大，至于已经形成的承包地面积过大的治理,可以通过承包地调整制度予以适当解决。

(三)农垦“两田制”之承包地调整困局的克服

1.承包地调整的表象原因是承包地多寡过于悬殊,而其调整的实质原因在于承包地调整的正当性。“文明的理想,应该是个人自由和社会合作的结合”[17]。即使抛开社会稳定、构建和谐社会等政治话语,基于下列实际原因,亦可证成承包地调整的正当性：

首先,基于承包地的社会保障功能。源于农民集体土地所有权的本质属性,农民集体土地对集体成员有社会保障功能[18]。同样,在农场职工仍然以农业收入为主要生活来源的前提下,农场国有农用地特别是基本田依然承担着对职工的社会保障功能——提供职工就业岗位以及职工社保缴费的资金来源。事实也证明,农场少地职工难以满足其缴费需求和家庭生活,甚至可能会增加一些社会不稳定因素。

其次,基于职工与农场之间的劳动关系。如果具有农村集体经济组织成员资格的待地人群因为农民集体土地承包经营权的调整时差或者根本未调整尚未取得土地承包经营权,说明农村集体经济组织成员身份不足以保证待地成员享有土地承包经营权,那么具有国有农场职工身份、并基于劳动法上的劳动合同则可以强化职工实际享有国有农用地承包经营权。借鉴并不完全适用于农场与职工的《劳动合同法》应当提供劳动岗位与无固定期限之规定,农场亦应当为职工提供从事农业的岗位——岗位的载体农用地。海南农垦总局2010年《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》规定：“以土地解决无岗无土地职工就业的对象必须同时具备以下条件:户籍在农场,与农场有长期劳动关系(与农场签订了无固定期限劳动合同),长期居住且现仍生活在农场,用人单位对其未安排生产(工作)岗位,又无土地安排,没有从事个体工商服务业,个人自愿并要求以土地安排就业的人员。”该规定充分考虑了职工与农场之间的劳动关系。

2.承包地调整的适宜路径。海南农垦总局2010年《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》规定：“结合农场承包用地现状、农场土地资源、地区经济发展差异,以及兼顾职工缴纳社保情况,职工基本生活用地原则上按人均5～6亩、6～7亩、7～8亩、8～9亩、9～10亩和谷物农场(地区)分为6个等级,各农场可参照本标准并根据自身的实际情况科学制定就业用地标准。”要使上述以地解决就业的政策得以实施,关键在于要有较为充足的可调配农用地。鉴于海南农垦承包地调整的制度困局,重点应探究承包地调整的适宜路径。

首先,严格执行因承包方违约解除承包合同收回承包地的规定。2004年《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》第16条和第44条规定,承包土地连续弃耕撂荒2年以上的、超过2年以上不缴纳土地使用费的、擅自改变土地用途在规定的期限内不予恢复的、对承包土地进行掠夺式经营造成土地作物生产能力严重下降或者损伤且在规定期限内不予恢复的,发包方有权收回承包地。2010年《海南农垦国营农场经营性土地承包合同书》第5条规定,对承包土地连续弃耕撂荒1年以上的、若超过6个月不缴纳土地承包费,发包方有权终止土地承包合同,收回承包土地。第8条规定,承包方利用土地进行违法使用、经营的;破坏土地资源或农业基础设施的;擅自改变本合同约定的土地用途的;未经甲方同意,擅自将承包土地转包、出租、互换、转让或入股的,发包方均有权解除合同收回承包地。而且,实践中部分垦区职工欠费情况确实比较严重。据笔者2012年赴海南农垦调研收集的资料“我省垦区土地承包租赁调研报告提纲”记载,“南海农场50亩以上的38份合同中,有23份的承包者欠缴土地使用费,欠费率达60%以上,欠缴金额共计768 704.86元。其中,拖欠时间最长的达10年”。

但是,有两点尚需明确:(1)能否因为撂荒收回承包地?《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)第6条规定,发包方因承包方弃耕、撂荒收回承包地的,不管发包方是否已经将承包地另行发包,只要承包方请求返还的均应当返还;只是不支持承包方请求赔偿损失的诉讼请求。据此推知,在农民集体土地承包经营中,承包方弃耕、撂荒并非发包方收回承包地的合法理由。但是,在农垦国有农用地“两田制”承包经营中关于“弃耕撂荒2年以上”收回承包地的规定,却具有一定的合理性:不同于农民集体土地承包经营权的用益物权属性——“承包方弃耕、撂荒”也是用益物权人支配的一种表现,农垦职工承包经营权是债权属性,农场不仅有支配权而且有管理职责。当然,应当区分基本田和规模田,尽量收回撂荒的规模田调配给无地、少地职工。(2)能否因为拖欠承包费收回承包地?有学者认为：“公有土地上设定‘农地使用权’,是农民生存之必需,为农民的基本人权之一,土地承包时不能排斥任何一个农民,无论其是一贫如洗或系品行不端。租金从来不是也不可能是‘农地使用权’成立的要件,中国不存在因‘农地使用权人’积欠租金已相当于2年总额而撤销‘农地使用权’的正当理由。积欠的租金可依法追索,但永远不能由此剥夺农民土地承包经营的资格,无论如何,夺走天灾人祸下甚至是国家也给予救济的农民的土地,未免不够人道,当然更不符合社会主义的宗旨”[19]。也有学者主张：“为了确保出租人的利益不因土地租用权的处分而受到影响,应当规定,承租人不支付租金达到一定金额的,出租人有权撤销土地租用权,不论该租用权流转到何人手中。这样,土地租用权实际上对租金债权起到一定的担保作用”。[20]实际上,在国有农场实施“两田制”之后,农场收取使用费或租金的仅仅是规模田,并不包括基本田。基于规模田不承载社会保障功能的事实,以担心职工失地失去基本生活的顾虑为由,禁止发包方因承包方拖欠承包费解除承包合同、收回承包地的主张不适用于农垦基本田承包经营。

其次,从超标准承包土地的人员中调整。《海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价》规定:“土地紧缺、必须以土地换就业的单位,应从超标准承包土地的人员中调整土地安置无地的职工。”根据《<海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价>使用范围的说明》第3条规定,所谓的“超标准”应当是指超过《关于以土地解决在职无岗无土地职工就业的指导意见》(琼垦局字[2010]66号)规定的农场内部职工的基本生活保障用地的承包面积,再加上《<海南垦区2010年内部职工承包农业用地基本地价>使用范围的说明》规定的“农场内部职工20亩经营性承包地面积”。此外,规范性文件确立的承包标准仅仅是针对职工而言,并不适用于职工之外的承包者,如《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》第5条和第13条规定的承包者——股份合作制企业、有限责任公司等。

3.承包地调整的保障措施。首先,明确调整超额承包地的顺位。基于保障无地少地职工基本生活地的要求,强制划走其合法的土地承包经营权,毕竟是以非正常手段对其合法权利的一种“侵害”。因此,为了尽量避免对其合法权利的“侵害”或者减轻“侵害”的程度,承包地的调整首先应当寻求在常规、合法的框架内解决,该途径穷尽后才能以非正常手段通过可容忍的“侵害”予以解决。因此,应当明确调整超额承包地的顺位。第一顺位,先收回因承包方违约能够解除合同的承包地(主要是规模田)。如承包方无正当理由拖欠承包费或弃耕撂荒达到合同约定的期限。第二顺位,收回承包方违约但是尚达不到解除合同程度的承包地。如,承包方损害承包地或破坏自然资源的行为、无正当理由拖欠承包费或弃耕撂荒未达到合同约定的期限,等等。第三顺位,根据综合因素依合适程序确定。综合考量的因素可以包括:是否临近承包到期日、承包面积是否过大、有无签订书面承包合同、承包费是否过低、解除承包合同补偿数额的大小及其确定的难易，等等。即首先应当把具有承包期即将届满、承包面积过大、未签订承包合同、承包费过低、补偿数额较小且容易确定等多项考量因素的承包地确定为被调整承包地。

其次,建立对被调整承包地补偿的保障机制。在海南农垦的实地调研中,据有关方面负责人介绍,在承包地调整中遇到的一个很大的障碍是:如果要将承包地调整给他人,就必须要对被调整的承包地给予补偿;而被调整承包地上种植的往往是经济作物,要补偿的标准高、数额大。在需要调入承包地的职工已经面临生活困境,一般缺乏一次性补偿能力的情况下,将导致承包地调整难以实施。因此,应当积极探索相应的保障机制:一是可以完善国有农用地及其地上附着物的担保融资制度,即使调入承包地的职工有机会以受让的地上作物担保贷款以补偿调出承包地的“转让方”。二是鼓励有条件的国有农场提供保证担保,甚至不仅仅是鼓励而是作为国有农场的一项法律义务——理论依据在于国有农场有为长期无固定期限的职工提供农业就业岗位的法定义务。

再次,拖欠租金解除合同的条件应当更新。实践中,拖欠国有农用地使用费的现象在海南、新疆等地较为严重。例如,新疆“某团场11个基层连队历年农业承包挂账总额2 925.59万元,其中挂账最少的连队91万元,最多的628万元,挂账人数共计1 486人”[21]。但是,现有规范性文件一般规定“拖欠两年,农场可解除或终止承包合同”,即只规定了时间要素,而未明确数量要素——假如仅仅有一小部分使用费拖欠达两年能否解除承包合同呢?规范不明确,必然带来操作困难。因此,应借鉴我国台湾地区“农育权有支付地租之约定,而农育权人积欠地租达二年之总额,除另有习惯外,土地所有权人得定相当期限催告农育权人支付地租,如农育权人于期限内不为支付,土地所有人得终止农育权。至如何计算积欠之地租已达二年之总额、地租之登记及农育权让与时,欠租之给付责任等其他相关情形,可参照地上权有关此部分终止原因之说明”[16]498。即明确“拖欠土地承包费已达二年之总额”才可解除承包合同。

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Agricultural Reclamation “Two-Kind-Field System”: Dilemmas and Countermeasures

GAO Hai

(LawSchool,AnhuiUniversityofFinance&Economics,Bengbu,Anhui233030,China)

“Two-kind-field system” (namely the contracted land is divided into the basic field and the scale field) is the main pattern of contract operation for the current state-owned agricultural land in agricultural reclamation farms.But “two-kind-field system” is actually encountering some implementation dilemmas in which the income stemmed from the basic field can’t satisfy the needs of the employee’s social security fees increasing year by year,the income derived from the scale field is excessively low and the adjustment mechanism is unreasonable,the contracted land is difficult to be adjusted,and so on.The countermeasures to break through such a dilemma are “Two-kind-field system” should be persisted and tacitly agree to its moderate transformation,consummate the fixed price mechanism of the scale field,and refine the suitable way and safeguard measures to adjust the contracted land.

agricultural reclamation; “two-kind-field system”; basic field; scale field; dilemmas; countermeasure

2014-08-16

国家社会科学基金项目(14BFX084)

高海(1976-),男,安徽财经大学法学院副教授，法学博士,主要研究方向为农地法、合作社法。

F301.23

A

1009-9107(2015)04-0055-09