秩序重建与乡村治理的法治化——关于恩施市沐抚办事处基层社会治理创新调研的再思考

朱政

（湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000）

秩序重建与乡村治理的法治化
——关于恩施市沐抚办事处基层社会治理创新调研的再思考

朱政

（湖北民族学院法学院，湖北 恩施 445000）

乡村基层社会的治理问题，是党的十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”重大命题的重点和难点。这要求乡镇一级政府有所作为，积极探索新思路和新办法，为体制创新提供原始素材。恩施市沐抚办事处在日常的工作中逐渐摸索出“层级调处”和“法律援助”相结合的治理方案，“办法很土，效果很好”。究其缘由，其中奥妙端在于，一是大力培育乡村积极分子，重建熟人社会的乡村秩序；二是重视基层社会治理的法治化，主动向当地村民提供多维的法律服务。

基层社会治理；乡村秩序；法治化；沐抚经验

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的重大命题，包括改进社会治理方式、激活社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾机制、健全公共安全体系等几个重要方面，将社会治理问题放在了一个相当重要的位置。当下中国还有2亿多农户、9亿多农民的现实，决定了乡村基层社会的治理问题必然成为“创新社会治理体制”的重点和难点。怎么强调其重要性都不过分。另一方面，乡镇一级的基层政府，每天都要面对农民兄弟提出的“花样繁多”的要求——包括提供农村公共产品（如水利、公路）、纠纷调解、救济贫困等等，只要“用心”，总有机会找到工作的新思路和新办法。正如毛泽东主席的名言：人民群众有无限的创造力。

2014年5月，恩施市司法局邀请课题组对沐抚办事处化解基层矛盾、解决民间纠纷的信访治理情况进行专题调研。在调研过程中，笔者既看到了基层干部的才干与智慧，又深刻地体会到他们的疑惑与迷茫。

一、背景与问题

（一）基层治理 维稳当先

沐抚办事处成立于2008年10月，地处恩施市西北部，是应恩施大峡谷景区建设需要而成立，与恩施大峡谷风景区管理处“两块牌子、一套班子”。办事处下辖前山村、大庙村、营上村、木贡村、高台村、沐抚居委会，7049户，30077人，国土面积180平方公里，耕地面积3.3万亩。大峡谷景区的建设，在带动地方经济发展的同时，也引发了更多的矛盾纠纷和群体性上访事件。然而，2013年，该办事处却从信访维稳的“重灾区”一跃而成为恩施市“无越级上访乡（镇）”和“社会管理综合治理工作优胜单位”。 是年，全办事处未出现一例到市以上上访案件；办事处受理信访案件18件，相比2012年（38件）下降52%。同时，就地化解、调处纠纷，从2012年的73件增加到228件，上升61%，基本上实现了矛盾纠纷的及时就近解决。

沐抚的“新变化”，得到了恩施市的高度重视和充分肯定，并认为其具体做法，具有很强的示范意义。用本地新闻媒体的话说，“沐抚经验”的成功在于“整合了资源，形成了合力，畅通了民意，化解了矛盾，促进了和谐，服务了发展，打造了新时期社会治理的极具操作性的实际样本”[1]。

（二）办法很土 效果很好

根据沐抚办事处自己的工作总结，基层社会治理工作的思路是将社会矛盾的“层级调处”和“法律援助”相结合；具体做法被称为，“一表一卡一办法，两个渠道一起抓”。简单地说，所谓“两个渠道”就是，将所有的社会矛盾引导入，一是行政的层级调处渠道，二是法律的诉讼渠道。办事处对纠纷调解制度进行总体设计，最大限度地将矛盾化解在基层，并为其中少数调解无效的重大纠纷提供法律服务，帮助农民进行诉讼，避免群众走上信访或上访之路。

关于社会纠纷的“层级调处”，总体上设计为“五级调解机制”，亦即“村民小组组长（中心户长）—驻村干部—村委会—综治维稳中心—办事处”，规定纠纷必须逐级调解，并在《矛盾纠纷层级调处意见表》（“一表”）上分别填写各级的调解意见。这里的关键点有三，第一，恢复村民小组长，使得纠纷首先置于最熟悉情况的“自己人”面前，进行所谓的“源头治理”。实践表明，2013年办事处排查化解的228件纠纷之中有190余件是在村委会一级以下解决的，比例高达83%。第二，通过村民小组长的民主选举，培育乡村积极分子参与基层治理，激发村民投身乡村公共事务的热情。当选村民小组长的条件是自愿参选，并获得半数以上选票（以原生产小组为单位，一户一票）。第三，经过五级调解，建立了“纠纷筛选机制”，将有限的资源用于较重大的社会纠纷。

关于“法律援助”，由办事处购买法律服务，在恩施州范围内聘请7名擅长农村各类案件代理的律师组成律师顾问团，免费提供给农民进行咨询，并制作《法律援助律师团服务卡》（“一卡”）下发到户。另一方面，有条件地向进行司法诉讼的农民提供诉讼费和代理费上的支持。这里的关键点又有三：第一，法律咨询的深度介入，以及律师的适度出场，使得“法律话语”在“层级调解”阶段已经出现，成为潜在的博弈力量。毫不夸张地讲，村民经过一个涉及自身利益的纠纷调处，通过与律师顾问的交涉，受到的法治教育远远大过常规的普法宣传。第二，有效衔接“治理”与“法治”，将本土资源的“情理”与现代性方案的“法治”有机结合。在这个过程中，基层政府扮演了服务者的角色，为纠纷从“广场”走向“剧场”提供必要资源和快捷通道。第三，透过司法途径的疏导，迅速甄别极少数“盈利性上访”，将闹访、缠访与普通纠纷区别开。有了层级调解和司法诉讼作为前置程序，地方政府就更有底气对少数“无理取闹者”坚持原则，而不是一味迁就。

“沐抚经验”是一点一滴从日常工作的“土办法”中总结出来的，在取得了比较好的效果之后，办事处制定了相关的《实施办法》（“一办法”），相应地完善基层干部（包括村民小组长）的奖惩办法，架构激励机制，初步形成了一套在当地行之有效的社会治理体系。

二、乡村秩序的重建

（一）世纪沉浮 乡村建设的历史图景

要理解当下的乡村社会，就必须回溯中国近代波澜壮阔的现代化进程。上个世纪初，梁漱溟先生适切地指出，中国乡村在自身极度衰落的情况下，还承担着“哺育”工商业的历史责任[2]。简言之，农业振兴引发工业化是中国现代化的唯一出路；如此，从乡村提取资源，便成为乡村社会世纪沉浮的历史缩影。然而，在资源外流（甚至是严重外流）的情况下，如何进行基层动员以及维持乡村社会的基本秩序，对任何统治者都是一项艰巨的任务。

真实的历史进程证明，一旦这项工作出了问题，政权的合法性也会迅速流失。恰如杜赞奇对清末和中华民国的分析，“在内卷化的国家政权增长过程中，乡村社会中的非正式团体代替过去的乡村政权组织成为一支不可控制的力量”[3]。在政府提取现代化建设所需资源的同时，非正式团体更是无节制地对农民进行掠夺与强制，最终导致暴力革命。从这个意义上说，新中国的人民公社制度有其成功的一面，它既为建设国家现代工业体系进行了基础性的积累，也保证了乡村社会的基本稳定。诚如辛逸所言，“小公社延续时间长达20年，它才是相对稳定、对农村社会影响更为深远的制度安排。小公社制度使‘文革’时期的中国农村保持了相对稳定；保持了粮食产量略快于全国人口的增长；为中国工业化提供了主要的资金来源；极大地改善了农业生产的基础条件；提供了虽然是低水平但却是相对稳定的诸如农村合作医疗、儿童基本免费上学、农村‘五保户’基本社会保障等公共产品。今天的家庭承包责任制也是在小公社的体制中衍生出来的”[4]。同样意味深长的是，离我们最近的一次“农村危机”——也就是世纪之交中央提出的“三农问题”，当时也出现了基层政权“内卷化”的趋势。这一点，可以从上世纪90年代曹锦清著作《黄河边的中国》中所描述的农村乱象得窥一斑。县乡一级政府为了获得维持政府日常运行（包括各级教师工资）以及发展地方经济和城镇大开发的资源，大量向农村提取各种税费；在农民负担过重，遭遇抵制之时，不得不倚赖乡村基层干部，并纵容他们“搭便车”进行谋利，放纵他们的横暴权力。自那时起，乡镇村干部开始声名狼藉，并最终形成了贺雪峰所言的“制度性的利益共同体”。总体来说，直到2002年农村税费改革以及2006年取消农业税，才结束了百余年农业哺育工业的局面。

（二）重审当下 乡村秩序的崭新格局

党的十六大以后，中央一号文件长期被“三农问题”占据，2006年更是在国家战略层面上提出“建设社会主义新农村”。应当说，中央下了大决心要解决广大农村长期以来发展停滞，以及过往几十年积累的生态环境欠账、社会治理失序等顽疾。然而，当中央财政开始不断以各类转移支付为农村“输血”，却不得不面对与2亿多高度分散的农户之间发生的极高昂的“交易费用”。这使得中央振兴农村的诸多政策“事倍功半”。同时，乡村社会的原子化，也让乡村秩序重建困难重重，大量社会纠纷得不到及时疏导，造成了部分重复上访、信访和缠访。一言以蔽之，“建设社会主义新农村”必须提高农民的组织化程度。

中国人“一盘散沙”之说（孙中山语），由来已久。在市场经济的利益冲击和现代性观念的强力渗透之下，乡村社会内部的秩序整合和控制机制，更有全面失灵的危险。从社会学上说，“提供行为规则的有五种控制者，行动者本人、依据他人行动而行动的人、社会力量、非政府组织以及政府；它们施行对于社会控制体系之运作至关重要的奖赏和惩罚。为这五种控制者施行的制裁将分别称之为⑴自我制裁⑵个人自助⑶替代自助⑷组织执法以及⑸国家执法”[5]。很遗憾，目下的情形是大部分中国乡村，除了国家执法，其他四种控制机制皆发生困难。

还以恩施地区来说。前几年，人情异化严重，“整酒”成“疯”，当地农民通过“整”各种“无事酒”进行人情攀比和敛财。以至于，陷入集体的不理性。那几年，普通村民每户每年平均要参加 30至70次的宴席，礼金一般分为20元、50元、100元、200元几个档次（不包括至亲），年平均支出在5000至7000元，甚至更多。这个数字相当于2013年当地1至2个农民的年平均纯收入。更严重的是，“整酒疯”对人情关系具有极强的破坏力——“酒越吃越多，情越来越薄；酒席上客套，背后面骂人”。情况相当糟糕！当地政府终于坐不住了，2012年初恩施州下发“红头文件”①，用强力的行政手段治理这一“乱象”。2013年10月19日，央视的《新闻调查》还对此作了专题报道。具有讽刺意味的是，《新闻调查》在恩施选取的两个采访地点之一，也是“整酒风”特别严重的地方，正是我们调研的沐抚办事处。可以想见，数年前，沐抚地区所谓的基层社会治理之先进，根本就无从谈起。

总而言之，在基层乡村丧失了或正在丧失基本的秩序整合、组织动员和社会控制的机制之时，社会治理便只剩下法律和行政权力赤裸裸的强制。显然，依靠强制的社会治理，既脆弱又成本高昂。

（三）组织嵌入 熟人社会的重新塑造

按照贺雪峰的研究，以两湖地区为代表的中部分散型村庄，农民的分散和原子化程度很高。具体到恩施地区，则又可以说，山区的特殊地形、分散的聚居和农田耕作方式，使得这一趋势更加严重。

以沐抚办事处所辖高台村为例，该行政村面积达到9.69平方公里，全村1200户，共4709人，耕地面积4199亩，林地面积9500亩；村委会共8人，分别是村支书、村主任、副书记、支部委员、计生专干、村委委员2名，文书。可以想见，第一，对于近5000人的大村，山区10平方公里的面积（俗话说“山路一里走死人”），远远超出了熟人社会的可能范围。可以稳妥地讲，很多村民之间根本不熟悉。第二，8名村干部很难真正深入农户，更不用说他们还有大量“文山会海”的工作要应付。第三，大量青壮年村民往返于城乡之间打工和做小生意，已经很少有人会主动关心村里的公共事务。总之，沐抚地区的乡村，已经显现出由熟人社会向有半熟人半陌生人社会发展的趋势。

正是在这样一个“各扫门前雪”的原子化乡村社会，任何一点社会纠纷都很难得到内部消化，于是在农民对法律服务还很陌生或普遍嫌贵的情况下，各种类型的上访接连不断。据沐抚办事处党委田书记介绍，2013年初他刚上任时，每天都要接待要求解决问题的农民五、六批，少则几十人，多则上百；时不时还有农民会去市里“告状”。显然，这不是当下中国乡村的理想状态，基层社会治理必须寻找新的思路。

在“沐抚经验”中，村民小组的重新发现是一处关键。还以高台村为例，现在该行政村被划分为10个大组（地名组），24个小组，村民小组范围保持在20到30户，100人左右；户与户之间的最远距离，在步行15到20分钟的样子。这是形成一个小型熟人社会所需的时空方面的前提条件。另一方面，村民小组的前身，人民公社“三级所有，队为基础”的生产队，距离现在30、40年时间，还没有从老一辈村民的生活体验中完全退去。对于恩施山区，这样一个无宗族力量的乡村社会，隐约还有一些“背影”的村民小组可能是唯一可资利用的基层组织了。通过花大力气重建村民小组，一定程度上恢复了小范围的熟人关系，形成了一个行政村内若干个“熟人社区”。这使得在熟人圈子内，凡事都要相互给面子、讲道理，不能只自顾自己，不能太自私。这样一来，很多日常生活鸡毛蒜皮的纠纷，例如小的田界纠纷、邻里纠纷，很快能够在村民小组长的协调下进行内部消化，不用再去找村干部和办事处领导。

事情还有另一个重点。重新发现村民小组，并不等于一定能够将其组织起来，毕竟现在的村民小组内部分化严重，结构松散。沐抚办事处想到的办法是进行民主选举。这一举措，与其说是筛选民间精英，还不如说是培育乡村积极分子。一如上述，现在恩施地区乡村，青壮年长期往返于城乡，其中少数率先致富的人，基本已在城里买房定居，他们对乡村公共事务没有兴趣。基层政府只能在长期留守乡村的老少妇孺中，进行积极培育。根据笔者调研期间访谈村民小组长的观察，他们多为五、六十岁，儿女已成家，家中无大负担，为人热情，谈起村小组的事情滔滔不绝。总体来说，这部分人不一定能力最强，却最热衷乡村公共事务，为人有“公心”（当村民小组长没有大好处，没有公心，是不会管闲事的），能够赢得附近村民的信任，帮助处理一些矛盾，至少能做到上情下达。另一方面，通过民主选举的一系列程序，包括提名、填选票、唱票，甚至还有候选人发表竞选讲话、拉票等活动，制造出剧场效应，在一定程度上调动起村民参与（至少是关心）村组公共事务的热情。

总而言之，“沐抚经验”提示我们，第一，原子化程度越来越高的乡村社会，蕴含着秩序整合和控制机制失灵的危机，疏于治理，必然徒增乱象，加大维稳的难度和成本。第二，基层组织建设和培育乡村积极分子，将是未来乡村建设的重点。或许，恢复村民小组并非普适性的做法，但其思路是正确的。基层政府应当因地制宜，积极寻求乡村熟人社会的重建。第三，乡镇村一级基层干部，需要有所作为。一方面，要主动摸索基层社会治理的各种“土办法”，为体制创新提供原始素材；另一方面，他们自己也需要机会完成“救赎”，挽回取消农业税前激烈的干群矛盾所留下的恶名。

三、乡村治理的法治化方案

（一）法治话语 治理体系创新的基调

如苏力所言，“中国应当实行法治，中国正在走向法治，无论当代中国人对中国社会的政治法律现状或走向如何评价、作什么样的预测，‘法治’已经变成了一种公众的信仰，就如同先前中国人对‘革命’、如今对‘改革’的信仰一样”[6]。农村基层社会管理体制的摸索，当然也不能脱离法治的时代话语。事实上，恰如上述，“沐抚经验”的另一个核心，就在于尽力为当地村民提供各种法律服务。当某些纠纷萌芽时，通过购买律师咨询服务，让法律话语成为纠纷调解的潜在要素发挥作用；当重大纠纷出现，则为他们提供便利，降低农民的诉讼成本（法律知识上和诉讼费用上），引导纠纷进入司法渠道。

在调研中，笔者注意到很多有趣的“故事”和典型案例，同样验证了我们的判断——“法治”已然占据了基层社会管理机制的话语中心。根据木贡村村委会专干的介绍，有些村民遇到稍微重大一点的利益纠纷，会将律师顾问团7名律师的电话“打一个遍”，核对多方的专业意见，直到大家都说“这事搞不得”，才会打住；相反，如果几名律师意见不一致，则可能继续要求咨询，或干脆接纳有利于己方的意见。再举一例，还是木贡村，村民小组6组与7组对一处林地权属长期持有异议，2008年以前由于没有大的利益冲突，还能相安无事；2009年以后，中央财政通过转移支付下发林地的生态公益补贴，每亩9-11元，争议林地每年共55000元，自此双方开始长达数年的“扯皮”；更严重的还在后面，2012、2013年沐抚地区新建数座电站，其中一处选址正在争议林地，涉及征地补偿高达数千万元。这样一来，什么样的调解都是白费功夫，两组村民势同水火，甚至同坐一趟长途车进城，都会由口角而发生殴斗。沐抚办事处积极联系恩施州中院，为双方垫付诉讼费和律师费，将纠纷送入法庭。

不难看出，现在的农民，尤其是长期往返与城乡的中青年，法律意识和维权意识一点也不淡薄。“不懂法”更多时候只是他们“耍赖”的托词，他们真正缺乏的是获得专业法律服务的途径。总之，当下基层社会的治理，已经离不开法治话语。如杨力所言，随着市场经济对乡村的全面渗透和深刻影响，以及新农民阶层的兴起，“乡土中国”其实也发生了巨大的变化，这使得带有“治理”意味的地方性特征正在减弱，从长远来看，基层司法转而追求普适化的法治，完全可能，甚至是必然的[7]。

（二）乐见其成 二元治理结构的微调

总体来说，当下中国的乡村社会原子化程度越来越高，处于一种半熟人半陌生人社会的状态。全国各地的情形千差万别，形势变化得也很快。因而，各地方政府只有坚持摸索，不断调整基层治理的方式、方法，才能保证乡村社会的长期稳定。具体到沐抚地区来说，一方面，我们看到村组干部（包括村民小组长）的“摆平术”仍能在一定范围内奏效，另一方面，“法治”已经占领了话语权的中心。事实上，形成了陈柏峰所说的基层司法之“双二元结构”。“乡村司法就具有两个层面的二元结构，微观层面的二元结构存在于基层法官的司法中，宏观层面的二元结构由乡村干部的司法与基层法官的司法共同构成。这两个层面叠合起来，就构成了乡村司法的‘双二元结构’。在这个双二元结构中，乡村司法呈现出三副形态：一是基层法官司法的法治形态，二是基层法官司法的治理化形态，三是乡村干部司法的治理化形态”[8]。

在笔者看来，这种基层司法或者治理术的“双二元结构”，还将存在相当长的一段时间。乡村基层社会治理，要做的正在于为这个“双二元结构”的动态平衡提供稳定力量，以及进行常规监控、评估和适时微调，以形成“治理”与“法治”相互支撑的格局。

（三）为其正名 公共服务产品的供给

如上文所述，沐抚办事处提供的“法律援助”包涵多项内容，根据2013年5月《沐抚办事处引入法律渠道、实施法律援助解决矛盾纠纷实施办法（试行）》的相关规定，一是，聘请律师组成律师顾问团，免费为农民进行法律咨询；二是，村民申请法律服务顾问团成员进行有偿代理，享受最大限度的优惠；第三，是对于家庭困难、涉及集体性矛盾或诉讼对象为行政机关、集体或企事业单位的，可按照程序申请法律服务顾问团成员进行免费代理，立案费由办事处先行垫付，律师代理费由办事处支付（如立案费由败诉方承担的，申请人则需返还办事处垫付的费用）。可见，这里所谓的“法律援助”远远超出了《法律援助条例》（2003）之第十、十一、十二条规定的范围，更接近于由地方政府购买的综合性的公共服务产品。从大的方面讲，其与农田水利、乡村公路、维护治安等其他乡村公共产品，没有什么本质的区别。只是，它“看不见，摸不着”，属于一类乡村建设的“软件”投资。

由于长久以来乡村社会缺乏这类的公共产品供给，因而相对于其他方面的投资，具有更佳的边际价值。沐抚办事处设立的法律援助专项资金，每年财政预算5万元。2014年半年过去了，实际支出还不到2万元，而产生的社会效益，则非常之高。换句话说，这么低的社会治理成本，全国范围的乡镇一级政府，都完全有能力承担。

综上所述，沐抚办事处基层社会治理的成功之处恰在于，建立纠纷筛选机制，小问题内部消化，大冲突诉诸法律救济，力求将情理法相贯通。用本次调研组组长司马俊莲教授的话说，“动之以情为先，晓之以理为中，行之以法为后”。站在基层政府的角度，他们似乎“超然于外”，只需专心做好培育乡村积极分子和提供代价不高的法律服务公共产品，真正回归“服务型政府”的角色。目下来看，这种基于当下乡村半熟人半陌生人社会属性提出的“治理与法治并轨”的乡村治理方案，具有相当的合理性与实践价值，也有望提升为一种乡村基层治理的新模式。

结语

目前，恩施市司法局正积极推动，试图在恩施地区推广“沐抚经验”，形成一种区域治理的新格局。虽然，这种区域治理的实际效果尚未得到检验，但在笔者看来，恩施地区乡村社会的高度同质性，为乡镇一级地方收获一定的治理效果提供了基本的保证。或许，更值得我们注意的是，随着这种区域治理模式逐渐产生“规模效益”，全局方面，还有哪些地方仍可能遭遇瓶颈或是发生意外。

[注 释]

① 2012年2月25日，恩施市纪委刊发《恩施市治理违规整酒风的规定》（恩市纪发[2012]2号），治理除红白喜事以外的各类违规整酒。市委市政府、各机关单位以及各乡镇，根据文件精神细化执行办法，明确责任人，建立“一把手”负责制和“一票否决”等奖惩制度。

[1]“沐抚样本”，变管理为服务

[2][EB/OL].(2014-01-24)[2014-08-10].http://www.hbenshi.gov.cn/spywy/xdsp_173/201401/t20140124_100688.html.

[3]梁漱溟.乡村建设理论[M].上海:上海人民出版社,2011:15-20.

[4](美)杜赞奇.文化、权力与国家[M].王福明,译.南京:江苏人民出版社,1996:66.

[5]辛逸.人民公社研究述评[J].当代中国史研究,2008(1):74-86.

[6](美)埃里克森.无需法律的秩序:邻人如何解决纠纷[M].苏力,译.北京:中国政法大学出版社,2003:158-159.

[7]苏力.送法下乡:中国基层司法制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2000:1.

[8]杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学,2007(6):157-165.

[9]陈柏峰,董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论建构[J].法学研究,2010(5):34-46.

The Reconstruction of Order And Rural Governance Ruled by Law

ZHU ZHENG
(Law School,Hubei University for Nationalities,Enshi 445000,Hubei,China)

The problem of governance of rural society is the key point of the policy "The innovation of social administration system", which was proposed in the Third Plenary Session of the 18thCentral Committee of the Communist Party of China in 2013. The first-level township government should make some effort is to explore new ideas and new methods positively which serve the construction of the new administration system eventually. The township office of Mufu, Enshi Prefecture has gradually explored a kind of new scheme of governance of rural society which combined "multilevel mediation" with "legal aid". The experiment has obtained considerable practical effect. There are two main reasons for its success: first, reconstructing the acquaintance society with the help of rural community activists; second, providing multidimensional legal services for the local villagers by the local government.

rural governance; village order; rule by law; experience of Mufu

D922.18

A

1008-472X(2015)01-0076-06

本文推荐专家：

王彬，南开大学法学院，副教授，研究方向：法学。

卢建军，甘肃警察职业学院，教授，研究方向：法学。

2014-11-28

朱 政（1980-），男，江苏南京人，湖北民族学院法学院讲师，法学博士。