我国农业生态补偿制度探析

董 红

（西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100）

我国农业生态补偿制度探析

董 红

（西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌 712100）

农业生态补偿制度是典型的生态补偿制度，它的建立对于维护社会的公平正义、改善农业生态环境和促进农业可持续发展等发挥着十分重要的作用。我国现行的农业生态制度明显存在不足，严重制约了其功能的有效发挥。完善农业生态补偿制度，关键是要加强农业生态补偿立法；明确补偿主体；确立多元化的补偿方式；确定科学的补偿标准；拓宽补偿资金来源，从而为农业生态补偿实践提供有力的保障。

农业；生态环境保护；农业生态补偿制度

生态补偿制度是现代资源环境法中的一项重要制度，是对在保护、恢复和重建生态环境过程中发生的成本费用的经济补偿的总称。其实质是通过对生态保护利益相关者在政策、技术以及经济等方面给予奖励、扶持和优惠，协调相关主体之间的利益关系，保护和改善生态环境，实现人与自然的和谐发展。农业生态补偿制度作为典型的生态补偿制度，在改善农业生态环境、促进农业可持续发展以及农村生态良性循环等方面发挥着十分重要的作用。在建设环境友好型和资源节约型社会的背景下，研究农业生态补偿制度的意义是不言而喻的。

一、建立农业生态补偿制度的意义

农业是一个多功能产业，不仅具有为人类生存发展提供食物和工业生产原料等生产功能，而且具有防止洪涝灾害、土壤侵蚀和水土流失、保护植被、涵养水源、净化空气、稳定生态、保护自然环境等生态功能［1］。建立农业生态补偿制度，通过法律的特有利益诱导机制对在农业生产过程中作出有利于生态环境保护行为的相关主体进行必要的补偿，具有十分重要的意义。

（一）有利于维护社会公平正义

农业生态补偿本身是通过对农业的特别牺牲给予补偿来实现社会的公平正义。在我国工业化和城市化发展过程中，国家通过计划经济手段使农业和农村蒙受了巨大的经济损失。据统计，1952－1986年间，国家从农业中隐蔽地抽走了5 823．74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1 044．38亿元，两项合计6 868．12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4／5［2］。改革开放以来，国家通过土地征用，至少使农民蒙受了2万亿元的经济损失［3］。此外，国家为了保护生态安全，设立了自然保护区、湿地保护区、水源涵养地等生态功能区。生态功能区大部分位于农村地区，其设立后，需要对当地的农业生产活动进行长期限制或者抑制。因此，生态功能区的设立，必然损害当地农民的利益，对当地农业发展造成不利影响。农业在为我国工业化和城市化的发展作出巨大的贡献和牺牲，自身却要承担生态破坏和资源耗竭等严重后果，这显然是不公平的。依据公共负担均衡原则，当某一个或者部分社会成员为维护社会的整体利益作出了特别牺牲，相关的利益既得者应当对这种特别牺牲公平负担。而农业生态补偿制度就是基于公共负担均衡原则构建的一项法律制度，它通过对农业的这种特别牺牲进行合理补偿来协调相关主体之间的利益关系，以维护社会的公平正义。

（二）有利于促进农业的可持续发展

我国是一个农业大国，农业人口众多，自然资源短缺，农业人口和自然资源之间的矛盾十分突出。为了生存，他们需要毁林开荒，从自然界获得生存所需要的物质资源。在解决了生存问题之后，他们又面临着发展的压力。这就使得他们对环境资源进行掠夺式的开发和利用，或者为发展经济而盲目地引进污染项目。另外，农业生产和农村生活自身所造成的环境污染和生态破坏问题也在不断加剧。近年来，我国农业污染问题十分突出，尤其是规模化禽畜养殖业废弃物造成的水污染和大气污染以及使用农药、化肥、地膜等带来土壤污染、大气污染、水污染等，已经成为工业污染之外的另一大污染［4］。农业污染往往带有隐蔽性、分散性特点，而且多是农民的个体行为，治理成本高，治理难度大。现行的污染治理制度主要是针对工业污染而设计的，不适应农业污染。解决农业污染问题，需要设计其他的法律制度。此外，一些农业生产者发展生态农业、进行废弃物综合利用等有利于农业生态环境保护的生产经营活动，也需要相应的法律制度予以保护和鼓励。农业生态补偿制度正是通过法律制度特有的利益诱导机制，对农业生产者有利于生态环境保护的行为进行补偿来激发他们保护环境和进行生态建设的积极性，以促进农业生态环境的改善和农业的可持续发展。

二、现行农业生态补偿制度的不足

经过多年的努力，我国在环境与资源保护方面制定了许多法律法规，颁布了一些政策性文件，形成了资源与环境保护法律体系。在这些法律法规和政策性文件中对生态补偿问题作了规定，初步建立了农业生态补偿法律制度。有关农业生态补偿的立法既有全国性的，又有地方性的。就全国性立法而言，最早提出建立生态补偿制度的是1998年修订的《森林法》及其《实施细则》。此后，国家颁布了《退耕还林条例》等法律法规，相继建立了退耕还林还草制度、流域和区域补偿制度等生态补偿制度。就地方性立法而言，最早是湖北省人大在2006年颁布的《湖北省农业生态环境保护条例》。它提出要建立和完善农业生态补偿制度，明确规定对农业生产过程中废弃物的综合利用和回收利用以及生物农药和生物有机肥料的推广使用等，逐步实行生态补偿制度，并对生态补偿的范围作了明确规定。随后，甘肃、黑龙江等省份相继制定了农业生态环境保护的地方性法规，建立了农业生态补偿制度。有关农业生态补偿的政策性文件也比较多。其中，最为重要的是2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。它明确指出，要健全农业生态补偿制度，形成有利于保护耕地、森林、草原、水域、湿地等自然资源和物质资源的激励机制。农业生态补偿制度的建立为农业生态补偿实践提供了制度保障，有利于促进农业生态环境保护事业的发展。但由于这一制度在我国许多地方刚刚建立，还存在不足，严重制约了其功能的有效发挥。

（一）缺乏系统性和完整性

我国现行的农业生态补偿制度缺乏统一性和系统性，不符合农业生态环境对生态补偿制度的要求。主要表现在两个方面：第一，农业生态补偿法律和政策缺乏统一性。从中央层面来看，国家只是出台了农业生态补偿政策，而没有专门的法律，有关农业生态补偿的内容散见于不同的政策性文件中。这些政策性文件过于抽象，缺乏刚性的法律规范对其贯彻实施。从地方层面来看，大部分省份没有建立地方性农业生态补偿制度，个别省份虽然建立了地方性农业生态补偿制度，但内容比较空洞，多是对中央政策的简单重复，而且缺乏相应的实施细则。由于缺乏上位法的指导和下位法的贯彻实施，导致各地的农业生态补偿制度不能落到实处。第二，农业生态补偿制度的内容缺乏完整性。现行的农业生态补偿范围较窄，仅仅限于农业废弃物的综合利用和回收利用，而不包括生态农业、规模经营农业、绿色农产品和农村新能源建设等其他有利于农业生态环境保护的事项［5］。同时没有认识到农业生态补偿范围是一个动态的发展过程，没有在制度上给其他有利于农业生态环境保护的事项进行补偿预留空间。这显然不符合农业生态环境保护的要求，不利于农业生态建设的发展。

（二）过于原则，缺乏可操作性

生态补偿制度要对不同主体之间的利益关系进行调整，需要立法对补偿的相关问题作出明确而具体的规定。只有这样，才有利于其在实践中贯彻实施。而现行相关法律对农业生态补偿问题的规定过于原则，可操作性不强。从中央层面来看，只是对农业生态补偿问题作了概括性规定，缺乏具体规定，导致农业生态补偿停留在一般口号上。从地方层面来看，只是制定了一些原则性比较强的地方性法规，而没有出台具体的实施细则。由于农业生态补偿制度缺乏可操作性，不能为农业生态补偿实践提供具体而明确的依据，使得许多地方对这一制度在理解上发生偏差，往往认为农业生态补偿是可有可没有、可多可少、可给可不给的一种补助、补贴，甚至是一种福利或者恩赐，导致这项制度实施中的随意性较大，从而引发各种矛盾和纠纷的发生。

（三）补偿主体比较单一，而且不明确

生态补偿首先要解决的问题是补偿主体问题，即谁来补偿的问题。农业生态补偿主体是负有农业生态环境保护责任、应当向他人提供补偿的主体。法律对农业生态补偿主体的规定对于农业生态补偿制度的运行是非常重要的。从理论上来说，农业生态补偿的主体包括公共主体和其他主体。公共主体主要是指国家，其他主体是指依据“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”原则负有补偿义务的主体，包括市场、社会和个人［6］。现行的农业生态补偿主体比较单一，仅仅限于国家，而不包括其他主体。这显然违背了生态补偿的基本原则。而且，国家补偿本身具有低效、滞后等局限，难以适应农业生态环境保护的要求。另外，法律法规对国家这类补偿主体规定的比较模糊。在许多情况下，它仅仅规定承担农业生态补偿义务的主体是国家，而没有对具体承担补偿义务的国家机关作出具体而明确的规定，导致在涉及具体补偿时，出现补偿机关之间相互推诿、补偿难以落实等问题。

（四）补偿方式比较单一，缺乏长效机制

现行的农业生态补偿方式比较单一，主要是资金补偿。资金补偿虽然比较直接，但它是一种具有较强输血功能的补偿方式，存在一定的缺陷。第一，资金补偿是治表之策，不能从根本上解决农业生态环境问题；第二，资金补偿是总量补偿，缺乏结构性补偿的针对性；第三，在大多数情况下，资金补偿是一次性补偿，无法形成连续性补偿机制，这不符合农业生态环境保护的要求。能够从根本上解决农业生态环境问题的是具有造血功能的技术补偿、智力补偿、产业扶持和生产方式转换等补偿方式。另外，也没有建立起长效补偿机制。例如，退耕还林还草工程给农民补偿的期限一般是5～8年。由于缺乏长效机制，补偿期限届满后，退耕退草区的农民为解决生计问题，又会乱砍滥伐，毁林毁草，开始新一轮的生态破坏，导致农业生态环境恶化的趋势很难得到遏制。

（五）缺乏科学的补偿标准

生态补偿的核心是通过对保护生态环境的利益相关者进行经济补偿来实现保护和改善生态环境的目的，故补偿标准是其关键要素。现行的农业生态补偿标准极不科学，相关法律法规对其很少有规定，即使有规定，大多数也是采用“合理”、“适当”等抽象的词语，过于概括，缺乏具体而明确的规定，导致农业生态补偿实践缺乏可操作性的标准。由于缺乏明确的补偿标准，使得补偿主体在补偿标准方面有很大的自由裁量权，当他们面对补偿资金短缺或者利益诱惑时，难以保证受偿主体会得到应有的补偿。在实践中，受偿主体得到的补偿往往过少，不足以弥补他们因保护生态环境所受到的经济损失。这不仅不利于调动他们保护农业环境和进行生态建设的积极性，而且难以保证他们为了解决生存问题不再次破坏生态环境。

（六）补偿资金不足

必要的资金是生态补偿制度运行的关键条件，直接关系到它能否顺利实施。农业生态补偿制度的运行需要大量的资金予以保障。但在农业生态补偿实践中，补偿资金严重不足。这主要是因为农业生态补偿资金主要来源于政府，依靠政府财政转移支付获得，而缺乏市场融资机制和社会融资机制。这不符合农业生态补偿的“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”原则。另外，虽然由政府财政负担补偿支出是农业生态补偿制度实施的重要保障，但由于政府的财力有限，根本无法满足农业生态补偿对资金的庞大需求，使得补偿资金严重不足，严重制约了农业生态补偿制度的顺利实施。

三、完善农业生态补偿制度的建议

笔者认为，推进我国农业生态补偿制度建设，要从我国的实际出发，在借鉴国外有关国家成功经验的基础上，有针对性地采取相关措施，从而为农业生态补偿实践提供有力的制度保障，以促进农业生态环境保护事业的健康发展。重点可以从以下几个方面来进行：

（一）加强农业生态补偿立法

农业生态补偿涉及相关主体之间的利益关系及责任关系，需要运用法律手段对其进行调整。加强农业生态补偿立法是完善农业生态补偿制度的一个重要方面。第一，制定生态补偿基本法。建议国家在总结已经实施的退耕还林还草制度、森林生态补偿制度和流域生态补偿制度等的基础上，由国务院先行制定《生态补偿条例》。在《生态补偿条例》中对生态补偿的一般规则和程序作出统一规定，并确立农业生态补偿制度的地位［7］。在将来条件成熟时，再由全国人大常委会制定《生态补偿法》。第二，制定农业生态补偿专门法。考虑到农业生态补偿的特殊性，建议国务院制定《农业生态补偿条例》。在《农业生态补偿条例》中，对农业生态补偿的主体、对象、标准、范围、方式、资金的来源、保障体系以及管理机构的地位、管理权限、职责、管理方式和法律责任等问题作出明确的规定。第三，制定和修改农业生态补偿单行法。不同农业资源环境领域的生态补偿具有各自的特殊性，应当由专门的单行法律法规对其作出特别规定。建议对现行不合理的农业生态补偿单行法律法规进行修改，并填补这方面的立法空白。第四，完善农业生态补偿地方性法规。为了更好地发挥地方性法规在实施全国性法律法规方面的作用，各省应当根据全国性农业生态补偿法律的原则和精神，从地方的实际出发，制定或者完善相关的地方性法规。

（二）明确补偿主体

明确补偿主体是解决农业生态补偿主体方面问题的关键措施。为此，一是扩大补偿主体范围。建议把其他实施了破坏农业生态环境的企事业单位、社会团体、组织和个人纳入补偿主体的范围［8］。具体规定，凡是占用和享有一定的农业生态环境资源从事生产经营、市场交易活动的单位和个人，都应当承担补偿责任。把上述单位和个人纳入补偿主体的范围，不仅符合“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复”这一原则，而且能够弥补国家这一单一补偿主体的缺陷。二是对承担生态补偿义务的国家机关作出明确规定。建议法律对在各级人民政府中具体承担农业生态补偿义务的国家机关作出明确规定，以解决实践中存在的因补偿机关不明确而导致的补偿机关之间相互推诿、补偿无法落实等问题。

（三）确立多元化的补偿方式

确立多元化的补偿方式是完善农业生态制度一个重要方面。农业生态补偿方式除了资金补偿外，还应当包括下面几种方式：第一，实物补偿。即给受偿主体提供一定的实物、土地使用权等，以改善他们的生活条件，增强生产能力。第二，政策补偿。即由政府给受偿主体提供政策方面的优惠。第三，智力补偿。即向受偿主体提供技术培训、技术指导等智力支持和服务。为了提高补偿效率，建议借鉴国外农业生态补偿的成功经验，依托农业生态环境建设项目，即采取项目支持的形式，对受偿主体进行相应的资金补偿、实物补偿、技术指导和服务等智力补偿，以鼓励农民采用高效、低生态破坏、低资源消耗、废物综合利用的生产方式，以促进农业产生方式的绿色化和生态化［9］。为此，政府可以设立农业生态环境建设项目，如水质改善项目、农村新能源建设项目、农业资源保护项目、农业废弃物综合利用项目、农业生态示范园项目等，引导农民从事绿色农业生产经营活动。这样，不仅有利于激发农民保护农业环境和进行生态建设的积极性，而且有利于在农业生态环境保护方面提高他们的自我积累和自我能力发展。

（四）确定科学的补偿标准

确定科学的补偿标准是实现合理补偿的前提，是健全农业生态补偿制度的关键和难点。从理论上来讲，农业生态价值是由农业生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失两部分组成，既包括经济利益，还包括无形的农业利益和农村社会利益［10］。农业生态补偿标准的确定，主要有生态价值评估法和机会成本法两种方法。从我国目前的实际情况来看，农业生态补偿标准只能体现相对的公平，而不能是绝对的公平，不能完全按照实际发生的经济损失或者贡献的大小来确定［11］。在确定农业生态补偿标准时，可以以生态价值评估值为基础，适当考虑根据当地的自然、经济、社会等条件计算出的机会成本值。这样，既有利于激发相关主体提供农业生态服务的积极性，又有利于减轻政府的财政负担，还体现了补偿的地区差异。对此，需要相关法律和政策性文件作出明确规定，使其法定化，从而为农业生态补偿实践提供明确的标准。

（五）拓宽补偿资金的来源

拓宽补偿资金的来源是完善农业生态补偿制度的一个重要方面。从国外有关国家比较成功的经验来看，农业生态补偿资金的来源比较广，一般包括政府财政、生态补偿专项基金、生态补偿税、生态补偿保证金、通过资本市场融资以及接受捐赠等，形成包括财政、市场和社会三大内容的多元化融资机制［12］。对此，我国可以借鉴。考虑到我国的实际情况，建议从下面几个方面来筹措农业生态补偿资金：第一，加大政府财政转移支付力度。政府的财政转移支付是农业生态补偿资金最直接的来源，效果非常明显。由于农业生态产品是一种公共产品，排他性成本较高，加上农业生态建设时间长、投入大，单靠社会、企业和个人是无法完成投资的，故政府财政应当是农业生态补偿资金最重要的来源。今后，中央和地方政府要单独设立农业生态建设和补偿财政转移支付项目，加大转移支付的力度，以确保农业生态补偿资金有稳定的来源。第二，设立农业生态补偿专项基金。农业生态补偿专项基金是为了保护农业生态环境而设立的项目资金，其来源可以是资源税、排污费、接受捐赠等，专门用于农业生态功能区的生态建设、农业区域布局优化调整补助、农业环境保护基础设施建设补助、退耕农户农田改造补助、生态移民补助、农业环保型能源开发补助等。第三，开征农业生态补偿税。开征农业生态补偿税是筹措农业生态补偿资金的一个重要来源。建议规定对于开发、利用农业生态环境资源的行为，如对农田的开垦、耕种，化肥、农药的使用等行为征收农业生态补偿税，征收的具体额度可以按照实际开发利用农业生态环境资源的价值量来确定［13］。这样，不仅可以有效地解决农业生态补偿资金不足的问题，而且有利于促进农业产业结构调整和资源配置向生态保护方向发展。

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［5］ 陈叶兰．论我国农业生态补偿立法的困境［J］．求索，2010（10）：171－173．

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Discussion on System of Agricultural Ecological Compensation in China

DONG Hong
（College of Humanities of Northwest A＆F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

The system of agricultural ecological compensation is the most topical system of ecological compensation，and it is very important to maintain social fairness and justice，to improve agricultural ecological environment and promote sustainable development of agriculture．There are some deficiencies in China＇s system of agricultural ecological compensation，which severely restricts the efficiency of its function．In order to perfect the system of agricultural ecological compensation，we should strengthen agricultural ecological compensation legislation，definite compensation subject，establish diversified compensation modes，determine reasonable compensation standard，and broaden the sources of compensation funds．

agriculture；ecological environmental protection；system of agricultural ecological compensation

D922．182．3

A

1009－9107（2015）01－0135－05

2013－08－14

西北农林科技大学基金项目（QN2011169）

董红（1972－），女，西北农林科技大学人文学院副教授，主要研究方向为环境与资源保护法。