我国城市公用事业政府监管绩效评价研究:综述和建议

苏为华, 赵丽莉, 于 俊

(1.浙江财经大学数学与统计学院,浙江 杭州 310018;2.浙江财经大学政府管制研究院,浙江 杭州 310018)



我国城市公用事业政府监管绩效评价研究:综述和建议

苏为华1, 赵丽莉2, 于 俊1

(1.浙江财经大学数学与统计学院,浙江 杭州 310018;2.浙江财经大学政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

政府对城市公用事业监管水平的高低关系到城市居民的生活质量,关系到城市社会的安全和稳定,关系到城市经济的持续健康发展。科学地评价城市公用事业政府监管绩效是提高监管水平的必要前提。文章分别从指标体系的构建、评价方法的选取以及评价角度三个方面对我国城市公用事业政府监管绩效评价的研究现状进行回顾,总结现阶段的研究特点,并针对现存问题提出相应的建议。

城市公用事业;监管;绩效评价

一、引 言

改革开放以来,我国大部分地区已经基本形成较为完善的城市公用事业体系。在此期间,我国国内生产总值由1978年的3645.2亿元上升至2012年的519470.1亿元(其中城市地区生产总值515127.5亿元,贡献率达99.16%),在世界排名中由第10位升至第2位,成为国内生产总值仅次于美国的经济大国。近些年,我国城市公用事业的各项规模指标得到大幅提高,有效地促进了我国社会主义现代化进程,为我国国民经济的发展、居民生活质量的提高做出了巨大贡献。与此同时,我国城市公用事业发展过程中存在诸如供需矛盾突出、安全事故多发、企业运行效率低、价格上涨快、民间资本进入后国有资产流失以及外资并购对国家机密和安全构成威胁等一系列问题[1]。这些问题映射出我国城市公用事业监管体系不够完善、监管不够科学、监管效率低等缺陷,我国城市公用事业监管现状亟待改善。而改善政府监管水平的前提和关键是对政府监管绩效进行科学化、系统化地评估。

国内关于城市公用事业政府监管绩效评价的文献过于分散,没有形成一个系统性的研究,相关领域的学者多集中在对城市公用事业监管政策、国外监管经验借鉴等方面的探讨。本文试图从评价指标体系、评价方法以及评价角度三个方面对现有关于我国城市公用事业政府监管绩效评价的研究进行全面梳理与评述,并针对现存问题提出相应的建议。

二、监管绩效评价指标体系

近几年,国内有不少学者或政府监管部门工作人员从不同角度对城市公用事业政府监管绩效评价指标体系进行了探讨。综合来看,大致有以下几种不同的类型:

(一)从监管绩效的定义出发构建指标体系

构建一个科学、系统的评价指标体系需要建立在对城市公用事业政府监管绩效定义的正确理解之上。邢鸿飞(2007)认为监管绩效评价就是“监管政策实施后,通过对管制前后管制者和被管制者关注的市场效率、主体收益和外部成本等多因素的构成变化,分析管制政策事实带来的净社会福利的调整”的过程[2],强调监管前后的对比,但社会福利难以量化,可操作性不强。曹中轩(2006)指出政府管理绩效实质上是对“政府干了什么、干好了什么”的刻画,体现政府管理水平和运作效率[3]。肖兴志等(2010)和梁树广(2013)认为规制效果是对规制目标实现程度的研究,前者从总量、价格、利润以及公平四个方面选取指标来评价政府对垄断产业的规制效果[4],后者从总量、价格、利润以及效率四个方面构建中国发电行业的规制效果评价指标体系[5],以规制目标的实现程度刻画监管绩效可以得出可量化的相对绩效,但两者所选取的四个评价角度欠完整,城市公用事业行业不同于其他行业,其最大价值在于创造社会效益,因此,在评价城市公用事业政府监管绩效时,应更注重社会效益方面目标实现情况的考核,而不是一味追求总量和利润。

王晓兵(2011)认为规制绩效包括效率和效果,其中,效果是指规制达到的目标与既定目标的实际偏离度;效率则包括规制成本有效性和规制效率性——规制是否实现社会边际成本和社会边际收益的均衡,并以此为基础,从环境规制效果和环境规制效率两个角度构建评价我国环境规制绩效评价指标体系[6]。覃雄彪(2013)等受“3E”标准*“3E”标准是从经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三个方面来分析的,源自于西方国家的绩效管理研究,后来又加入公平性(Equity)发展为“4E”标准。的启发,认为政府监管绩效不仅是对监管达到的目标与既定目标的实际偏离度的考核,还应包括对实现监管目标的过程是否经济、高效率的考核,因此从成本经济、成本效率、成本效益三个维度选取指标构建政府成本管理绩效评价指标体系[7]。

(二)从监管的“投入—产出”角度出发构建指标体系

有些学者或政府监管部门工作人员从投入和产出(效果)两个方面来评价监管绩效,从货币角度来讨论投入和产出又称“成本收益分析”。赵会娟(2007)和袁洁(2007)从监管的投入和产出两个方面对监管绩效进行考核,前者选取管制政策投入、管制机构职工人数、管制的运行成本作为投入指标,电信业务资费水平、服务质量、业务选择性作为产出指标构建一套评价电信管制绩效的指标体系[8],后者选取运营成本、配电线路长度、配电变压器容量作为投入指标,售电量、用电户数、最大负荷等作为产出指标构建我国电力产业监管绩效评价指标体系[9]。此外,何立胜和樊慧玲(2005)、王蕾和唐任伍(2012)、李超显等(2012)、黄丹丽(2013)等学者也从监管的投入和产出两个方面对政府监管绩效评价指标体系进行了研究[10][11][12][13]。

(三)从监管的内容出发构建指标体系

政府监管可以分为直接监管和间接监管两大内容。间接监管是对不公平竞争的监管,主要通过建立法律法规来实现;直接监管包括经济性监管和社会性监管,其中经济性监管通常有进入监管、退出监管、价格监管以及投资监管等几种形式,社会性监管主要是对产品质量、工作产地安全卫生、环境污染以及社会公平等方面的监管。

樊慧玲和李军超(2010),曲世敏(2012)等认为社会性规制主要是指对环境污染、健康卫生与安全方面以及对公益性活动的规制,因此,从环境保护规制效率、消费者保护规制效率、公共安全规制效率以及社会公平规制效率四个方面选取城市绿化覆盖率、环境保护投资、交通事故发生数、煤矿安全事故起数、城镇登记失业率等多个指标对社会性规制绩效进行评价[14][15];李真和张红凤(2012)从对环境污染的规制、对消费者安全与健康规制、职业安全与健康规制三个方面选取相应的投入、结果指标构建社会性规制绩效评价指标体系[16]。此外,刘卫平和李新平(2013)认为地方政府社会管理包含对经济发展管理、社会次序管理、社会福利管理、社会环境管理、成本管理等方面,因此,从这五个方面选取地区人均GDP、第三产业占GDP的比重、失业率、交通事故伤亡人数与人口比率、人均居住面积、行政管理费用占财政支出比重等多个指标构建地方政府社会管理绩效评价指标体系[17]。

(四)从监管的运行过程出发构建指标体系

刘录民、侯军歧等(2009)从实践的角度,认为政府监管运行的过程是由“资源投入—运作管理—产出结果”三个环节构成,并从投入、管理、产出及结果三个方面选取食品监管人员数量、居民人均食品安全经费、监管机构办事效率、食品安全突发事件应急处理能力、食品违法案件的执法力度等20个指标构造地方政府食品安全监管绩效评价指标体系[18];张松(2007)认为产业监管政策评估是对政策全过程的评估,既包括对政策制定的评估,也包括对政策执行、政策监控、政策终结以及政策结果的评估,以此为根据从制定、执行以及效果三个方面选取政策制定的必要性、政策目标的合理性、政策实施主体的能力、政策作用对象的能力、电力投资绩效、电力生产绩效等指标构建评价我国电力产业监管绩效评价指标体系[19]。此外,还有陈天祥和付琳(2009)、孟展和黄河清等(2013)从政府监管投入、过程、产出三个方面对政府监管绩效评价指标体系进行研究[20][21]。

三、监管绩效评价方法

我国城市公用事业政府监管绩效评价研究起步较晚,近十年来才逐渐成为学者们研究的热点。纵观现有文献,监管绩效评价方法均为对原有方法的引用,没有形成一个新的、独特的评价方法,其中最常见的有以下几种:

(一)平衡计分卡方法

平衡计分卡(the Balanced Score Card,简称BSC),由美国哈佛商学院Kaplan和Norton两位教授于1992年首次提出,主要用于企业绩效管理,经调整形成了对政府等非盈利性机构或组织也适用的绩效管理方法。我国学者在对政府监管绩效进行研究时,对此方法进行借鉴。张雅婷(2010)通过平衡计分卡方法对地方政府市场监管绩效进行研究[22];高兴、何青凇等(2013)基于平衡计分卡思想,从客户、财务、业务流程以及学习与成长四个维度对我国政府管理绩效进行测量[23];王永刚和林智潇等(2013)认为平衡计分卡来源于以营利为目的的企业监管绩效评价,企业的根本目的是盈利,因此企业型平衡计分卡的核心是财务维度,而政府部门的根本目的是为公众服务,政府型平衡计分卡的核心应当为公众维度,财务维度在政府部门的绩效评价中是可以去除的,因此建立起以公众维度为核心、内部流程维度及学习与成长维度为辅助的平衡计分卡绩效评价方法用于民航监管局安全监管绩效评价[24]。

(二)效用函数综合评价法

效用函数综合评价方法又称“当量平均法”,其评价思想是:将每一个评价指标按照一定的方法量化,变成对评价问题测量的一个“当量值”,再按一定的合成模型加权合成求得总评价值,最后根据这一总评价值得出综合评价结论:或是排序或是分类或是判断[25]。樊慧玲(2010)分别运用指数分析法和主成分分析法对政府社会性规制绩效进行测度,结果表明中国总体社会性规制绩效水平偏低、社会性规制的效率存在地域差异性[26];李真和张红凤(2012)通过构建政府对环境污染、消费者安全与健康、职业安全与健康三个方面的绩效指数和综合绩效指数对中国1995-2010年社会性规制绩效进行实证分析[16];何远山和董宏(2012)从主观和客观两个角度选取4个指标通过综合指数法衡量生产领域食品质量政府监管有效性[27]。

(三)数据包络分析法

数据包络分析(Data Envelopment Analysis, DEA)是由著名运筹学家A.Charnes和W.W.Cooper等在“相对效率评估”概念基础上发展起来的一种新的系统分析方法。彭国甫(2004)先后采用模糊综合评价模型和DEA模型对湖南省的11个地级市政府的公共事业管理绩效评价进行实证分析[28];初佳颖(2006)用DEA方法将激励规制对我国电信产业技术效率、纯粹技术效率以及规模效率三个方面的影响分别进行实证分析,得出“低强度的激励规制无法刺激被规制企业提高经济效率”及“对电信产业的激励规制政策能促进电信资费价格的下降”等结论[29];李超显、曾润喜(2012)等基于DEA理论选取人均政府社会管理人员数量、政府社会管理资金占财政支出的比例作为输入指标,民生改善综合指数、社会发展综合指数、生态建设综合指数为输出指标对湖南省政府社会管理职能绩效进行评价[12]。

DEA模型在政府监管绩效评价应用中具有一定的重要性和可操作性,但目前将DEA模型应用在政府监管绩效评价中的研究也仅限于传统的DEA模型,没有将其进行相应的拓展。

(四)成本收益法

周志忍(1999)、席涛(2001)分别对美国政府监管的成本收益方法进行分析和介绍,并指出我国应该引入监管政策的绩效评估制度[30][31];邢鸿飞(2007)用成本收益分析法,分别从管制者、被管制者两个角度进行政府管制绩效评价,结果表明:对于同一产业,管制者和被管制者不同立场的绩效评价结果并不一致[2];王世威(2010)采用成本——收益分析法对我国排污费政策对工业“三废”排放量的影响进行分析,研究表明“我国环境规制净收益较低,环境规制成本远远大于环境规制收益”[32]。

(五)回归分析法

王蕾和唐任伍(2012)通过最小二乘法对1990-2010年中国电信监管绩效进行验证[11];于良春等(2006)以电力产业“厂网分开”为主要内容的改革,通过建立面板数据模型对上市发电公司样本数据进行研究,结果表明“厂网分开”政策对中国发电行业生产效率的影响并不十分明显,并进一步分析造成这种结果的原因[33];童梦怡(2011)基于动态面板数据模型,并运用广义矩估计法,结合我国1999-2008年30个省际面板数,分析我国环境规制工具的实施效果[34]。张红凤、周峰(2009)通过建立计量经济模型(库兹涅茨曲线)和统计测度实证检验环境规制绩效[35]。

四、监管绩效评价角度

在研究领域方面,现有的研究多以某个具体的城市公用事业行业政府监管绩效研究为主,关于整个城市公用事业政府监管绩效系统性评价的研究比较少。在对具体的城市公用事业行业的政府监管绩效研究中,又以对电力、电信、环境保护等更基础行业的监管绩效研究为主。

在区域范围方面,多为中观层面的研究,即关于我国某个省或地区的城市公用事业政府监管绩效研究。由于数据难获得、不同地区间差异性比较大等多方面的原因,从宏观——全国视角进行研究的文献比较少。

有学者则对激励性监管政策、放松性监管政策的实施效果进行研究。黄清(2009)采用双重差分模型对2002-2005年全国范围内309家发电厂放松规制的效果进行检验和研究,结果表明发电厂放松规制政策未能显著提高我国电力行业发电厂的资源配置效率和生产效率,放松规制政策的不完全性导致发电厂电力市场的竞争发生扭曲[36]。李健(2011)通过对我国航空运输业1992-2009年的数据进行分析,结果表明以引入竞争为目标的一系列放松管制改革,在刺激我国航空公司数量增加的同时,有效降低了航空服务的边际成本,从而促进我国航空运输业的发展[37]。初佳颖(2006)选用DEA方法将1999年至2004年激励规制对我国电信产业技术效率、纯粹技术效率以及规模效率三个方面的影响分别进行分析,研究发现,在所选取的年份中,激励规制没有促进服务绩效的提高,当以电信业务收入与电信业务总量之比来反映电信综合资费价格变动水平时,所得数据显示对电信产业的激励规制政策能促进电信资费价格的下降[29]。

五、评述与建议

经过十多年的理论研究和实践积累,我国城市公用事业政府监管绩效评价从无到有,在借鉴国外成功经验的同时逐渐形成具有中国特色的理论基础和评价体制。然而从现有的研究和实践来看,我国城市公用事业政府监管绩效评价过程中仍然存在以下不足:

(一)对概念本身的理解不到位

在实际应用中,对城市公用事业政府监管绩效定义的理解主要存在两种误区:将政府绩效等同于城市公用事业政府监管绩效;将城市公用事业本身的绩效等同于城市公用事业政府监管绩效。前者隐含了政府监管部门只对城市公用事业进行监管,无需对其他类型的部门或企业单位进行监管这一错误观点;后者则忽略了城市公用事业本身的绩效。王俊豪(2007)曾指出,“政府在进行管制过程中,当市场秩序良好、没有纠纷或诉讼时既不能认为行政机构没有实施管制政策,也不能完全归功于管制政策的实施;反之,市场秩序混乱时也不能说明完全是管制不力的结果”[38]。

鉴于以上的分析,笔者认为城市公用事业政府监管绩效可以从以下三个角度来理解:

1.监管“绝对绩效”,绝对绩效是指一时期内,由于监管行为而产生的绩效变化,即“有监管条件下的绩效”-“没有监管时的绩效”。由于实际情况较为复杂,很难对“有监管条件下的绩效”或“没有监管时的绩效”进行模拟,因此绝对绩效很难准确测量。

2.监管“相对绩效”,或“增量绩效”,指前后两个时期由于监管行为的变化产生的绩效变化,即“当期绩效”-“上一期绩效”=监管变动(调整)绩效+自身绩效增量。相对绩效是对同一考察对象在前后两个不同时期内绩效水平变化的衡量,这种变化有一部分是由于监管造成,还有一部分是由除监管外的其他因素造成。用这一概念来度量需要区分变化是否为监管产生,而这恰恰是监管绩效测评的瓶颈。

3.监管目标(或“标杆”)绩效,是指在一定时期内监管对象所达到的实际水平和监管目标水平的接近程度,即监管之下城市公用事业实际水平/监管目标水平。监管目标绩效测评的科学性决于监管目标设定的合理程度,通过降低监管的目标水平来追求较高的监管目标绩效不仅仅达不到监管绩效评价的目的还会使得监管成为追求绩效的工具。反之,高估监管产生的效果,把目标绩效定到难以实现的水平不仅会挫伤监管部门的积极性还会导致目标绩效形同虚设,不能实现绩效评价的意义。因此,在实践当中,若以监管目标绩效作为监管绩效考核的标准则需设定一个科学合理的目标绩效,既不能“妄自菲薄”,又不能“好高骛远”。只有设定合理的目标才能有效的引导监管部门提高监管的效益、为社会带来更多的福利。此外,标杆绩效是一个不断调整的动态过程,随着时间、地理位置、经济条件、社会因素等因素而异。

(二)评价主体不完整

现有的研究中,部分学者探讨了城市公用事业政府监管的利益主体,且基本形成利益主体包括包括政府、企业以及消费者三方的共识[8][39][40][34]。从现有的研究和实践来看,我国城市公用事业政府监管绩效的评价主体意识比较薄弱,有的仅仅将监管部门视为评价主体,有的选取被监管的企业作为评价主体,还有的选取城市居民作为评价主体,少数研究会在三者之间进行组合,但是能将三者同视为评价主体的研究微乎其微。邢鸿飞(2007)分别从管制者、被管制者两个角度进行政府管制绩效评价时发现:对于电力行业的政府监管,从管制者和被管制者不同立场得到的绩效并不一致[2],而政府管制是政府、厂商以及消费者三个利益群体为满足各自的利益诉求在相互竞争和博弈中实现的管制利益分配[2]。因此,为平衡城市公用事业政府监管三方的利益关系,在对我国城市公用事业政府监管绩效进行评价时,应该建立包括政府监管部门、企业以及居民在内的“三方”评价机制。

(三)评价指标体系不系统

评价指标体系的确定关系到评价体系的质量和有效性,影响到评价结果的准确与公平[41]。由上文对现有研究的回顾发现,我国城市公用事业政府监管绩效评价指标体系不够系统完整。一方面,构建城市公用事业政府监管评价指标体系时往往针对某一具体行业,普遍适用性不强,各个行业之间的政府监管绩效不具可比性,无法实现对全部城市公用事业政府监管情况进行系统的评价。另一方面,城市公用事业是为城市广大居民提供日常生活所需的行业,其最核心的价值在于增加社会福利,与其他行业相比具有很大的特殊性,这一特殊性主要体现在:对居民而言,城市公用事业提供的产品或服务没有替代品,不能通过销售量等客观指标来衡量居民对产品或服务的满意情况;对被监管者而言,监管部门提供的监管服务是强制性的,不存在替代品,没有能够衡量被监管者对监管部门提供的监管服务满意情况的指标。因此,在构建城市公用事业政府监管绩效评价指标体系时,需要对能反映监管绩效的客观指标和主观指标进行有效结合。

(四)结果多为相对性评价

数据包络分析(DEA)在绩效评价领域具有不受计量单位影响、无需事先给定输入输出指标的权向量等几个方面的优势[42]。但DEA是在“相对效率评价”概念基础上发展起来的一种系统分析方法[43],只能用来进行相对性评价,每一个决策单元评价结果的好坏都是相对于参考单元而言的[44]。袁洁(2007)将DEA模型用于我国电力产业输配电价格管制研究时指出DEA模型只是提供相对性的效率评估,而非绝对性的效率评鉴,即使被认定为百分之百的决策单位,未必为真正有效率的单位。此外,其投入产出因素的选用与衡量,对于效率评估的正确与否有决定性的影响,且随着DEA模型变量的增加,其区别DMU的能力会降低[9]。这意味着将DEA模型用于城市公用事业政府监管绩效评价时需谨慎选取投入产出因素,此外还要配合其他的量化分析使评价结果更具说服力。

此外,常用的综合指数法也是一种相对性的评价。从现有研究看,通过构建综合指数对城市公用事业政府监管绩效进行评价时得到的结果通常有两种形式:同一对象不同时间段的评价结果[16]、同一时间段不同对象的评价结果对比[14]。然而,这样的结果只能说明监管随着时间的变化绩效变好或是变坏,或某个地区的监管要比其他地区的监管绩效高低,不能刻画评价对象的“绝对绩效”。使用综合指数法研究监管绩效时若从“目标绩效”这一层面进行研究,在监管目标设定较科学、合理的情况下,得到的评价结果更具说服力。实际上,目标绩效也是一种相对绩效,而其不同之处在于目标绩效与目标的设定有关,即得到的结果是相对目标而言的,目标设定的科学性与否直接关系到评价结果的质量。

(五)对监管绩效的影响因素研究较少

进行城市公用事业政府监管绩效评价意在对提高监管水平提供相关依据,而评价结果只能反映监管水平,若涉及到如何提高监管绩效的问题还需对影响监管绩效的因素进行深入分析。纵观现有相关文献,对监管绩效影响因素的研究比较少,未能实现监管绩效评价的有效利用,对提高监管绩效的参考价值不大。

六、结 语

随着社会经济的发展、城镇化进程的加快和人民生活水平的提高,人们对城市公用事业的产品和服务质量等方面的要求越来越高,与此同时,民营化进程的加快,吸引了大批外资的注入,威胁着国家的安全和稳定。如何在新形式下推进城市公用事业持续健康发展,提高人民生活质量,确保国家的安全和稳定,是政府和社会公众共同关注的焦点。政府作为城市公用事业的监管者、规划者,研究政府对城市公用事业政府监管的绩效是提高其监管效率的有效途径。

本文对我国城市公用事业政府监管绩效评价研究进行文献回顾和评述。针对概念本身理解不到位、评价主体不完整、评价指标体系不系统等研究中主要问题提出相应建议与对策。

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(责任编辑:风 云)

The Performance Evaluation of Government Regulation of City Public Utilities in China:Summary and Suggestions

SU Wei-hua1, ZHAO Li-li2, YU Jun1

(1. School of Mathematics and Statistics, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China;2. Institution of Government Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The level of government regulation of the city public utilities relates to the life quality of urban residents, the security and stability of the urban society, as well as the sustained and healthy development of the urban economy. The scientific evaluation of government regulation of city public utilities is the necessary prerequisite for improving the level of government regulation. This paper reviews the current research status of the performance evaluation of government regulation of city public utilities in China and summaries the characteristics of this stage respectively from the following three aspects: the construction of the index system, the selection of evaluation methods and the perspectives of evaluation. Furthermore, some countermeasures are proposed with regard to the existing problems in this paper.

city public utilities; regulation; performance evaluation

2014-09-20

国家哲学社会科学基金重大项目(12&ZD211)

苏为华(1963-),男,浙江台州人,浙江财经大学数学与统计学院教授;赵丽莉(1979-),女,河北三河人,浙江财经大学政府管制研究院博士生;于俊(1989-),女,湖南永州人,浙江财经大学数学与统计学院硕士生。

F294.1

A

1004-4892(2015)04-0105-08