城乡统筹视域中进城务工农民社会保障权利的思考

林 俏

(大连财经学院法律系，大连 116622)

一、中国农民工的产生

1978年12月，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议举行。全会作出了实行改革开放的新决策，启动了农村改革的新进程。根据会议的精神进行了全面的调整。由于改革开放政策的推行，东南沿海城市开始率先发展起来，经济的迅猛发展，出现了劳动力严重不足的情况，需要大量的劳动者参与到城市建设和发展中;而与此同时，农村推行的家庭联产承包责任制，极大地调动了劳动者的劳动热情和劳动积极性，又使农村出现了劳动力剩余的情况。这就使我国整体上出现了一方面是农村有大量剩余的劳动力，另一方面是东南沿海城市的劳动力严重不足的情况。考虑到我国的实际情况，政府在政策上出现了松动，允许农民进城务工，但却没有因此给予其相应的身份上的改变。随后地方政府也纷纷出台各种政策，鼓励农民外出打工。1992年邓小平发表著名的“南方谈话”，调动了人民的劳动热情，开启了又一轮的经济增长，农民外出务工人数进一步增加。另一方面，中国耕地资源严重不足，加之工业化和城市化的进程使这种状况进一步加剧，越来越多的农民成为农村剩余劳动力，他们纷纷进入城市寻找工作机会。1984年，“农民工”一词首次出现在中国社会科学院《社会学通讯》，最早使用“农民工”一词的法律文件是1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》。文件第2条中使用了“农民工”的称谓。①《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第2条:企业招用的农民合同制工人是指从农民中招用的使用期限在一年以上，实行劳动合同制的工人，包括从农民中招用的定期轮换工(以下统称农民工)。农民工是指具有农村户口却在城镇务工的劳动者。随后这一称谓逐渐被广泛使用。

中国农民工总量到底有多少呢?由于农民工的流动性大，确定农民工数量有一定难度。2006年发表的《中国农民工问题研究总报告》对数量进行了推算，②以2004年为例，国家统计局在全国31个省(区、市)对6.8万个农村住户和7100多个行政村抽样调查，推算出当年外出就业农民工约为1.18亿人，占农村劳动力的23.8%。农业部根据对1万个农户的跟踪调查，推算出外出农民工约为1亿人，占农村劳动力的21%。劳动和社会保障部根据对全国地级以上城市(不含县级市和县域)流入农民工的统计，推算出农民工约为9000万人。经过统计和分析并结合相关意见，“目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右;如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约为 2亿人”［1］6。而据农业部数据，2007 年中国农民工总数达2.26亿人［2］。这么庞大的群体如果长期排斥在社会保障法律制度之外，势必会影响社会稳定。因此，建立和完善农民工相关社会保障法律制度，对城乡统筹社会保障法律制度的建立和完善，对社会发展和稳定都将有深远的影响。

二、进城务工农民社会保障法律制度现状

(一)立法保障的缺陷

1.《社会保险法》关于农民工社会保障权还存在缺憾

《社会保险法》是中国社会保障法律体系中的一部关乎民生的基本法律。在经历16年的立法历程和两届全国人大常委会的四次审议后，《社会保险法》终于在2010年10月28日通过。社会保险法的颁布具有重要的意义，解决了农民工参加社会保险的一部分问题。人力资源和社会保障部、财政部两部委，于2009年颁布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对社会保险关系和基金的转移接续进行了规定。《社会保险法》③指《社会保险法》的第19条、第32条、第52条。又进一步明确规定，个人跨统筹地区就业的，保险关系可随转移至就业地，而且缴费年限也累计计算。这就通过立法结束了保险不能随被保险人移转的现象，势必会减少农民工因难以接续而退保，维护了参保人员特别是农民工的切身利益［5］。再比如，《社会保险法》第63条④《社会保险法》第63条，规定“用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”明确了用人单位缴纳保险费的义务，通过法律的形式保护了农民工的利益。由于进城务工农民大多文化程度不高，更换工作较为频繁，用人单位不为其缴纳保险费的情况较为严重。因此，《社会保险法》的颁布具有重要的意义。

但是，《社会保险法》也有一些不足，如将农民工纳入城镇职工社会保险的范畴。第95条规定:“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”该条规定，从立法上明确了进城务工农民与城镇职工在享受社会保险权益方面应是平等的，这为农民工社会保障权益提供了法律依据。其第1条⑤《社会保险法》第1条，规定“为了规范社会保险关系，维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”使公民共享发展成果的措辞，体现了公民公平享有社会权益的基本理念。这是一个立法进步，但对如何共享资源的具体措施则没有规定。在实践中，按照有些地方出台的农民工养老保险法规和政策，农民工养老保险缴费基数远低于城镇职工的标准，导致农民工和城镇职工的养老待遇差距悬殊;还有的地方对于本地户口和外地户口实行了不同的养老保险制度，外地户口就业人员不能参保失业保险、生育保险。而且很多企业并不为农民工参保。这种差异，与户籍制度、社会保障制度的设计，以及农民工的收入水平不无关系。这种法律制度影响人力资源的合理流动，不利于农民工参保，也不利于社会的和谐稳定。

2.其他社会保障立法的缺失

有关公民社会保障权的规定除《宪法》《社会保险法》之外，还有一系列的法律法规，如《劳动法》《工伤保险条例》《失业保险条例》《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等等。相关规范性文件主要适用于城镇居民，如《社会保险费征缴暂行条例》①1999年1月22日国务院令第259号发布。没有将进城务工农民纳入到社会保障费用征缴范围。在2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》出台前，在国家层面一直没有关于农民工社会保障问题的专门的政策文件，只有个别法律文件比较明确地将农民工包括在适用范围之内，如《工伤保险条例》。还有一部分社会保障立法在适用主体的规定上比较模糊，从而导致在实践中也没有将农民工纳入征缴范围。如《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在覆盖范围方面规定②该决定中规定:“城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。”中有关职工范围的界定并不明确，对进城务工农民这一特殊群体是否适用该决定没有给予肯定的规定［5］111-115。

3.法律法规可操作性不强

虽然，原有的法律规章曾有对农民工应当参加社会保障的明确规定，但在实践中，由于户籍制度等原因，某些规章对农民工社会保障问题作出了规定，但大都是比较原则的内容，同时又由于这些规章效力低，在实践中很难执行。如《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，③2004年劳动和社会保障部发布的第18号文件。该文件共五条内容，对农民工工伤保险有关问题进行了规定。但是，整体来看，该文件的规定都是一些原则性的规定，并没有具体的措施。比如，支付的具体办法和标准、侵害农民工权益的行为如何查处等都没有进行明确的规定。劳动和社会保障部2002年12号文件《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》中规定，应对社会保障基金的监督和管理作出原则性的规定，防止违规挪用并要求各相关部门要自觉接受监督。而对于违规的机关并没有实质性的处罚措施，没有追究相关人员的民事、行政甚至是刑事责任的相应的法律规定，只是规定建议给予党纪、政纪处分。类似的法规、规章在实际执行过程中，无法具体操作，起不到其应有的作用。

由于炉内烟气旋转方向为顺时针，调整后，火焰中心位置稍向上移动并偏向于水平烟道A侧，炉膛上部受热面A侧屏底温度将高于B侧，一定程度上扭转分隔屏及后屏两侧吸热量偏差。继续提高火焰中心高度，易造成炉膛上部受热面超温，不利于汽温偏差的减小。见表2。

(二)执法保护的缺陷

目前，农民工社会保障参保率较低。有学者统计了中国农民工参保情况，“中国农民工总数已达24 223万人，其中外出农民工15 335万人，遍布全国各个地区和各个行业。但总体上他们还是弱势群体，在社会政策、劳动权益及个人发展等方面存在诸多问题。农民工的社会保障政策还不尽完善，覆盖面相对低下。据统计，2010年底，全国参加城镇企业职工基本养老保险的农民工，约占外出农民工的21.4%;2011年6月底，全国参加工伤保险的农民工，约占外出农民工的42.7%，全国参加失业保险的农民工，约占外出农民工的14.1%。”［6］而且农民工社会保障统筹层次低。“养老和医疗等主要的社会保险制度被分割在2 000多个统筹单位内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通。”［7］因此，运用政府公权力维护农民工权益显得十分必要了。“从现代行政法原理来看，公权力既有权力的特性，又具有义务的特性。”［5］111-115由于农民工受教育程度低下，占有社会资源极其缺乏，在农民工权益受到侵害时，政府有义务利用公权力制止各种侵害农民工权利行为的发生，保证其合法权益的实现。

目前，社会保障的管理机构是人力资源和社会保障部。但是，有关于农民工的社会保障管理却出现了多个部门交叉并行管理的情况，部门间推诿扯皮，工作效率十分低下。虽设有社会保障的监督机构，但是并没有明晰部门职责，因此，监督部门也没有真正起到监督的作用［8］。

(三)司法救济困难

第一，寻求救济的主体资格受到严格限制，作为弱势群体的农民工维权成本高。《中华人民共和国行政诉讼法》中明确规定行政复议或行政诉讼的申请人或原告，必须是具体行政行为的相对人，而农民工由于受教育程度以及经济条件等原因很难为自身权益讨回公道，同时，由于申请人或原告的规定，农民工又不能向可以帮助其维权的公益组织求助，使农民工维权举步维艰。

第二，现行举证责任配置不合理，农民工举证困难。由于从事的工作临时性强，大都也不签订书面用工合同，造成双方的权利义务关系没有书面证据予以确认，工作量、劳动报酬等重要条款往往口头进行约定。当农民工与雇主之间发生争议要起诉时，就缺少必要的证据。

第三，《劳动法》第79条中规定了仲裁的前置程序，导致争议解决程序复杂而漫长，不利于农民工社会保障争议的迅速解决。

第四，《社会保险法》第83条第3款中有很多问题并没有明确的界定，比如，关于什么是社会保险争议，关于此款规定和劳动争议仲裁受案范围如何划分等问题，都没有在法条中体现，需要相关行政法规予以明确。

三、农民工社会保障法律制度的国际经验

不论哪个国家，在向现代社会转型过程中，必然经历产业结构和城乡结构调整，相应地，也要经历农业向非农业人口转化的过程，并不可避免地产生一系列的社会问题。英、法、德等国的农村劳动力向城市转移的过程中，贫困问题、失业问题、犯罪率上升等问题也相伴而生。大量农村劳动力进入城市，由于市场调节的盲目性，当遭遇经济危机时，大量工厂倒闭，失业问题不可避免。而且，在资本主义发展初期，工人工作时间长，工资水平低，工作条件差，使贫困问题日益凸现。在农村劳动力向城市转移的过程中，各国犯罪率也有上升。西方发达国家早期的进城农民与中国的农民工有很大不同，集中体现在:西方发达国家的农民进城就业和定居是同步的;而中国的农民工则是个体进城务工，流动性较大。诚然，由于中国特殊的国情在该问题上有一定的差异，但是，由于人口流动所引发的问题却是相似的。西方发达国家的社会保障立法经验值得我们借鉴。

英国可以说是最早面临农民工问题的资本主义国家，大约用了400年的时间解决“农民工”问题，其解决农民工问题的经验，也为其他资本主义国家提供了有益的借鉴。英国立法先行，通过立法解决农民工社会保障问题。英国1572年的“济贫税”制度、1795年的斯宾汉姆制度、1601年的“旧济贫法”、1834年的“新济贫法”，以及1905年通过的《失业工人法》，均规定对收人低于一定标准的农民工，政府给予财政补贴，并提供服务帮助失业工人再就业［9］。

在具体的法律建设中，德国社会保障立法较为突出，德国的社会保障法律的颁布正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。1883年德国的《疾病社会保险法》首次解决了公民医疗保障问题。在德国的影响下，19世纪末，一些国家相继开始医疗保险相关立法。1884年，德国出台了《工伤事故保险法》，是第一个立法确立工伤保险的国家。德国于1889年通过了《老年和残疾社会保险法》，比起其他国家的相关立法，该法的鲜明特点就是覆盖面较大。该法在农民工养老辅助保险里面规定，所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加该种保险。除德国之外，英国、法国、丹麦等主要资本主义国家在19世纪末20世纪初也相继建立了养老保险制度，失业保险制度化最早的则是法国，1905年法国开始建立了失业保险制度。随后挪威、英国和丹麦等国也相继建立农民工失业保险保障制度。

综观发达国家在解决农民工社会保障的问题上的做法，他们的共性是立法先行，并逐步建立各种保障项目，重视对农民工权益的保护，并通过教育培训，提高农民工素质，使他们尽快融入到城市中。

四、农民工社会保障权的法律制度建设的建议

农民工社会保障法律制度中的问题不容回避，包括立法、执法保护，司法救济等。王筱欣等“运用劳勒—卢卡斯关于公平的基本思想，以生产函数为基础构建模型，分析我国现阶段城乡社会保障的公平状况”，研究结果表明:农村居民包括农民工“没有分享到经济高速发展带来的国民福利，不利于城乡统筹协调发展”［10］。城乡二元的社会保障体系是农民工社会保障问题的深层次原因。借鉴国外社会保障制度的经验，同时结合中国的基本国情，我们认为，在城乡统筹社会保障的背景下，建立和完善农民工社会保障法律制度应从立法、执法、司法救济等方面进行保障。

(一)立法保障

在目前情况下，把农民工直接纳入到城镇社会保障体系存在很多困难。原因是多方面的，主要有以下几点原因:其一，中国的二元户籍制度，决定了农民工无法从根本上摆脱身份的束缚;其二，农民工就业特点是流动性强，而中国现行城镇社会保障体系无法保证农民工在频繁流动中社会保险利益的转移;其三，现行城镇社会保障制度的缴费比率过高，不符合农民工收入水平低的特点，给农民工造成较大负担，也不利于经济发展。那如果将农民工纳入农村社会保障体系是否可行呢?也不可行。原因有以下几个方面:其一，农民工进城务工是推动城市化进程的重要部分，将农民工纳入农村社会保障体系，与中国目前大规模的城市化的要求相背离;其二，中国现行农村社会保障体系同样无法保证农民工在频繁流动中社会保险利益的转移;其三，中国现行农村社会保障体系也无法抵御农民工在城市所遇到的风险，这样做并不能为农民工提供合理的保障［11］59-67。

因此，很多学者提出要建立独立的农民工社会保障体系来作为过渡。其一，农民工数量庞大，如前所述农民工总数大约为2亿人［1］6。而且，农民工社会保障问题尤为突出，现行社会保障法律制度由于立法空白、立法层次低、可操作性不强等原因，难以起到保障农民工社会保障权益的作用。其二，进城务工农民作为一个特殊的群体，是社会过渡阶段的产物，由于农民工维权问题上的复杂性，应当制定《农民工权益保障法》，只有这样才能在现阶段为农民工提供制度上的保障。推进适应农民工需求的分层社会保障，社会保险项目的建立也应根据实际情况，需要的程度不同，按照工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险顺序推行［11］59-67。同时，对现有的不能适应经济发展的相关法律法规进行修改，改变地区差异大，不符合农民工就业流动性和收入水平的规定，逐步实现法律统一。但是《社会保险法》并没有采纳以上建议，而是将农民工纳入到城镇社会保险中。

为了《社会保险法》颁布后的具体执行，人力资源和社会保障部修改了《工伤保险条例》，并且颁布了《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》，在《社会保险法》实施前，人社部还专门制定出台《社会保险个人权益记录管理办法》。但是，仅这些法律和规章调整农民工社会保险法律关系的可操作性仍有欠缺。如《社会保险法》19、32和52条规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。该法条使各种保险的转移接续有法可依。但是，如何进行转移，其具体条件和措施，并没有明确规定，需要出台相关的配套法律规章。配套的法律规章，既要考虑现实情况，同时还要考虑到社会保障法律制度发展的远期目标即建立城乡一体化的社会保障法律制度。

(二)执法保障

明确并且强化政府对农民工权利保障的责任。农民工社会保障方面的制度缺陷需要立法完善，但有了相关法律，执行的效果才是能否切实保护农民工权益的直接影响因素。从根本上来说，政府应由管理型政府向服务型政府转变。在法律法规中明确相关部门的权责，将农民工的权利变成实实在在的权利。各级政府应加强行政执法力度，杜绝行政违法和行政不作为，建立有效的权力监督机制、官员问责机制和个人责任追究制度。改革政府管理体制，明晰职能交叉的部门的相关责任，提高服务效率。规范社会保障行政执法，加强社保基金的征缴力度，加大劳动执法检查力度，严厉查处侵害农民工权益的用人单位。比如说，《劳动法》规定劳动工时制度和节假日休息制度，违反该规定，政府应切实保障农民工得到经济补偿。

(三)司法救济保障

第一，扩大受案范围，建立公益诉讼制度。将《行政诉讼法》第11条第6项进行扩大解释，将所有没有依法保护农民工社会保障权益的行政行为都纳入行政诉讼的受案范围。同时，由于农民工的弱势地位和解决社会保障争议中的一些技术性难题的存在，我们可以借鉴国外公益诉讼的经验，建立相应的制度，从根本上解决农民工维权难的问题。在解决农民工社会保障争议中，应发挥社会团体的作用，特别是工会组织的作用。应依法、快速地立案、处理、解决农民工申诉的争议案件，完善仲裁程序和各项制度［12］。

第二，合理配置举证责任。对于农民工举证难的问题，为了切实保障农民工的利益，在举证责任的分配上应做到更加合理。比如，在社会保障违法不作为的争议中，原告负责举证的部分应只确定为违法不作为的事实结果，而其他部分的举证责任，应由用人单位和社会保障部门来承担。

第三，确立仲裁自愿的原则。对于农民工追索工资等一些应当即时解决的劳动争议案件，应当允许农民工自行选择是否先进行仲裁，再进入诉讼程序，保证农民工简便、快速、经济地解决相关争议。

诚然，仅做好以上几点是不够的，要解决好农民工社会保障的问题，还要从根本上改变中国二元经济社会结构，进行户籍法律制度改革，赋予农民工在社会保障方面平等的权利，才能从根本上解决农民工社会保障法律制度中存在的问题。目前，我国已取消农业与非农业户口的区分，这为统筹城乡社会保障法律提供了最有力的制度支持。

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