对构建国际流域治理体系的思考:以澜沧江—湄公河为例

李宜强

(广西财经学院财政与公共管理学院，南宁 530003)

一、引言

《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》第二条规定，国际流域是指“汇水范围内有两个及两个以上的国家的地理区域，汇水包括注入共同河道的地表水和地下水。”［1］国际流域跨国界的性质决定了其开发与管理更为复杂，处理不好甚至可能引发国际争端。联合国环境规划署在第三届世界水论坛上发表的报告显示，世界上263条“国际型”河流中至少有158条存在着不同程度管理问题，争端河流遍布全球五大洲［2］。中国是国际流域数量比较丰富的国家，位于世界第3位。如何根据国际流域的特点与复杂性，对水资源进行合理的开发治理，从而化解或避免冲突是新形势下我们面临的新课题。近年来，由澜沧江—湄公河上下游治理矛盾所引起的“中国水威胁论”就是一个典型例子。但是在国际流域治理方面我们面临的问题的关键是:如何保证流域治理合作的可持续性?提出这一问题的原因在于:流域是一个从源头到河口完整的、独立的、整体性较强的自然区域。流域的河源、上游、中游和下游各地区的自然条件和社会经济都不可能自成一体，都有着内在联系，密不可分。所以，这不可避免地在各流域国之间、各部门之间以及各流域治理主体之间产生利益冲突，尚需找到一种能促进流域区域协调发展以及各流域国共赢和共享的机制。那么，这个共赢和共享机制是什么?以澜沧江—湄公河为例，国际流域治理面临两个根本性的难题:

第一，国际流域治理碎片化。绝对领土主权论认为，国家对境内跨国河流的利用不受外部任何限制，否认国际流域合作的可能性;绝对河流完整论则主张每个沿岸国家有权获得其跨境水系的天然流量，否定国家在水资源方面利用的主动权。前者体现了上游国家的利益，后者符合下游国家的要求，但两者均未提供上下游国家治理合作的契合点，这正是造成目前国际流域治理碎片化的根源所在。围绕着澜沧江—湄公河的治理而成立的湄公河委员会(以下简称湄委会)已经成为洪涝防治、水电建设等12项流域开发项目为主的国际河流开发、对话平台。但是湄委会的正式成员仅为下游四国，位于上游的中国、缅甸则仅是该组织的观察员。当上下游国家在水资源利用与保护方面产生分歧时，湄委会只会以下游国家的利益与立场对上游的中缅两国提出责任和要求;相反，中缅两国地处流域的最上游，是湄公河的发源地，在对流域水资源进行开发时基本不受其他沿岸国家的影响。正是这样一种地位，使得中缅缺乏与沿岸其他国家合作的意愿和动力，从而造成了澜沧江—湄公河治理碎片化的局面。

第二，处于不同发展水平的流域国参与合作的约束与激励问题。澜沧江—湄公河各流域国之间的发展差异很大，这不仅体现在经济发展的各项指标上，还体现为发展环境及发展目标上。如越南、缅甸一方面要改善发展环境，如加强基础设施建设、建立健全法制;另一方面还要调整经济结构及培育经济增长点。而中国、泰国等国家经济基础较好，处于经济发展的转型期。由于各流域国处于不同的发展阶段，因此具有不同的利益诉求，这意味着合作的利益和成本的分配是不平衡的，所以容易产生各种摩擦。此外，经济发展不均衡也体现在各地区法治环境与市场制度的差异上，因此增加了法律、政策协调等方面的成本。所以，澜沧江—湄公河治理必须关注不同发展水平国家的需求，否则就很难对发展落后的成员国产生足够的向心力。

如何克服矛盾并形成有效的流域治理是区域发展研究中的重要领域。国内外学者基于解决流域水污染等外部性问题，提出了3种流域治理机制理论:(1)科层治理在世界各国流域公共治理实践中一直发挥着主导作用，它是以国家机器为后盾，以行政等级为基础，采取控制与命令的办法，以法律与经济为主要手段，或向目标排污企业提出具体的排放标准，或强制其减少污染排放物的一种治理机制。但是，科层治理也存在失灵的现象。主要表现在:第一，由于缺乏监督及信息不对称，容易致使政府官员以公共权力为名谋取私人利益;第二，行政命令缺乏激励与灵活性，容易引发排污企业的不合作行为;第三，面临着高昂的行政执行成本等。(2)市场治理主要是运用排污权进行交易，即在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间的交易排污权实现低成本治理。但市场治理机制受限于澜沧江—湄公河各流域国的现实国情:第一，各流域国正处于市场经济的转型期，还没有建立起完善的排污权交易市场机制。第二，排污总量难以确定。排污权交易在各流域国尚属于新生事物，有关控制总量等技术与实践问题的研究仍处于初始阶段。第三，由于各流域国监督机制不完善，排污企业和环境行政部门之间还可能存在寻租行为，这也将影响市场的正常运行。(3)网络治理机制是对治理主体、治理手段、治理方法等各个领域进行拓展和深化，即它一方面排除了单独依靠等级制实施进行协调的可能性，也不仅仅采取市场机制来实施管理。它具有“治理主体多样化”“治理方式多样化”以及“治理目标一致性”等特点。但是，网络治理机制同样存在失效的可能。因为“无论是网络还是社会的协调机制，都不是调节经济的万能药方，如果不把其他的协调机制考虑在内，只靠其中一种，都不能解决问题。”［3］

由此而见，要实现国际流域的有效治理，“将价格、权威与信任机制混合在组织内部或组织间的互动是常态。”［4］针对澜沧江—湄公河各流域国的特点，本文研究的是:如何将科层制机制与市场机制的核心内容融合于组织间网络之中，针对国际流域的特点建立起有效的网络稳定机制，这就引出了讨论“治理的整体性安排”的必要性。换言之，要解决上述“两个难题”，有赖于建立有效的整体性治理机制，从而实现市场的激励机制、科层制的权威性、网络机制的协作性的有机融合。本文将吸收现有理论的洞见，通过借鉴西方国家经验，探讨如何克服以上“两个难题”，探究国际流域治理问题的制度基础，提出建立一个符合市场经济原则与澜沧江—湄公河各流域国国情的流域治理体系。

二、国际流域治理:西方国家经验

(一)建立跨境流域治理与协调机构

具体可分为两方面的内容:一方面是成立以流域水资源综合管理为主要职责的机构。为了加强流域水环境的的治理力度，西方各国大都设立了跨界的、具有管理与开发双重职能的实权机构。其目的是为了对流域的公共事务实行统一领导并分散经营管理。管理内容包括制定优惠政策、颁布管理法规以及制定发展规划等。如法国水管局，它代表国家环境保护部对所辖的流域进行协调与管理，因此水管局是法国水资源环境管理体制中的核心机构。另一方面，为了加强流域内各地方政府的横向合作以及政府各部门的相互协作，西方各国建立了高效的协调机构。以跨境的莱茵河为例，为治理水污染，莱茵流域所经的国家，如法国、瑞士、德国等成立了莱茵河防治污染委员会，互通信息，商议对策，共同协调流域治理的行动。

(二)推动水资源公共服务市场化的形成

西方国家对水资源实行了公共服务市场化，总体可以分为两种模式，即以英美为代表的“盎格鲁—撒克逊模式”以及以法德为代表的“欧洲大陆模式”。在英美国家，政府将水供应与水处理从政府职能中剥离出来推向市场，由私营公司负责管理，从而实现了公共服务市场化。以英国为例，1989年泰晤士水务局经私有化后改制为股份公司，其职能是处理流域内的排水、供水以及污水处理。欧洲大陆模式则将水资源视为“准公共产品”，因此法国水务公司并没有完全私有化。政府不仅直接管理供水而且直接投资经营，从而在水域管理中形成了由“看不见的手”的市场和“看得见的手”的政府所构成的“混合经济体制”。

(三)形成了法律规范、市场激励与公众参与相结合的混合治理机制

混合治理机制是指政府制定法规，经营交给市场，公众负责监督，各自分工明确的流域治理模式。政府制定法规是对流域开发的总方向、目标、各项措施以及流域管理机关的责任、权力和义务等通过法律的形式确定下来，从而给流域内从事各种活动、处理各种问题以及协调各项利益与矛盾提供重要依据。如1998年签署的《保护莱茵河公约》从指导思想、条文到具体的实施均规定了5个流域国的责任义务、保护目标与协调机制等。其次是经营交给市场。自20世纪80年代以来，西方国家采取包括构建明晰产权制度、推动水资源的优化配置、实施水权交易市场等市场机制管理流域。公众负责监督则主要体现在公众对流域公共事务的积极参与方面。如法国的《水法》规定水务会制定的水开发和管理规划都必须交给公众讨论，重大水利项目必须听取公众意见，水公司、水协会、水用户都可以发表看法与意见。

(四)构建完善的生态环境绩效管理体系

西方国家完善的生态环境绩效管理体系主要体现在以下三个方面:一是绿色GDP核算。挪威率先在1978年开始了部分绿色GDP的核算，编制了包括水资源在内的自然资源核算账户。二是推行环境管理与审计计划。欧盟环境管理与审计计划(EMAS)是对在欧盟经济区的公司和组织进行评估、报告和提高环境绩效的一种管理工具。其宗旨是在立法和标准的规定下，要求企业履行所有法律规定的义务，不断提高参与者的环境绩效。三是绩效审计。它是指对公共部门管理资源的经济性、效率性、和效果性所作的评价与监督。

三、西方国家流域治理经验的启示

西方国家就是在由统一的组织机构、公共服务市场化、混合治理机制及完善的生态环境绩效管理所形成的一套合作体系下，演化成了世界上较为成熟和成功的流域治理模式。从西方各国经验来看，有四点具有启发意义:

一是流域国让渡的部分主权可以增强国家的正式主权。国际环境制度的强化并不必然削弱国家主权，甚至可能增强国家主权。“因为国际环境制度虽然限制了国家采取单边行动的范围，但却有助于国家通过集体行动解决环境问题。”［5］所以，让渡的部分主权对流域国解决流域治理问题能力的改善所产生的对主权的强化作用，要大于外部对国家权力的限制所造成的对流域国主权的弱化作用。

二是利益交换与市场机制是实现流域科学治理的前提条件。西方国家实践经验表明，如果不从权利交换的深层面去考虑合作与分工机制的构建，而仅仅从资源要素的配置与分布等技术层面来考虑，是很难实现流域的协调发展的。因此，发达流域国和其他欠发达流域国应打破国界的刚性束缚，突破保护主义的怪圈，实现公共产权的让渡和交换。

第三，公民的参与是流域发展政策得以顺利推行的关键因素。公民的网络具有信任与相互依赖的特征，是“社会资本”在实践中的具体体现。因此，公民参与流域治理，不仅具有“公共产品的性质”而且也是各种流域治理政策能够平滑推行与施行的关键性因素，这一点对于澜沧江—湄公河治理合作尤为重要。因为，“东亚之所以在短时间内取得了如此惊人的经济成就，重要的原因在于整个社会在经济发展目标上达成的共识，以家庭为核心的社会伦理观和社会关系结构，以及国家与社会之间相对和谐的关系”［6］。

第四，科学全面的绩效考核是流域治理的保障。即政府绩效评估要重视绿色GDP指标，要注意可持续发展，要促进循环经济的建立与发展从而实现经济发展，水资源的合理开发利用与社会和谐的统一。

上述四点就构成了由组织体系、激励机制以及约束机制所组成的现代流域治理体制，亦即国际流域治理的内涵所在。

诺斯在分析工业革命后西方社会的演变后提出，西方世界实质上是一个城市社会，其中各种事物都带有相互依存、专业化、劳动分工等特征［7］。而其中劳动分工、专业化及相互依存是西方经济社会发展的动力与源泉，同时也使社会网络中的合作与相互依赖成为社会大众的生活哲学。此外，西方国家的完善的法律制度、高度发达的市场经济的也是其流域治理成功的关键所在。与之相反，东南亚国家厚重的封建社会历史;浓重的国家主义色彩以及殖民独立后强烈的民族主义氛围，使得澜沧江—湄公河的流域治理合作缺乏现代经济的网络维度，各流域自成一个经济系统，基于市场力量的专业化分工机制和激励都不充分，人们头脑中也缺乏关于分工与合作的信念。因此，当遇到流域治理合作问题时，人们很难从自身的历史中寻找经验，应更多地从国外类似问题的实践中去寻求启迪。西方国家流域治理经验对于我们具有参考价值，而有价值的理论或经验就在于它具有高度的可抽象性，有其普遍适用性的一面;另外一方面，我们必须从自身的历史与现实作为出发点，以寻找到既有普适性亦有本土色彩的流域治理理论与实践模式。

四、构建澜沧江—湄公河流域治理体系

“一个治理体系是一个集团的成员就共同关心的问题制定集体行动的特别机制。”［8］西方国家流域治理的实践经验过程提供了一种具有挑战性的经验范式。将西方各国经验创造性地引入澜沧江—湄公河流域治理无疑是有价值的。本文以此为例，说明构建流域治理体系的重要性。澜沧江—湄公河发源于西藏高原，流经中国南部、缅甸、泰国、柬埔寨、老挝和越南，汇入南中国海。由于“湄公河治理”是一个自主运作却又开放的组织集合，这种集合不仅仅是主权国，更是各类型组织组成的，因此它的治理直接面临着两个“根本性的难题”，即国际流域治理碎片化与各成员参与合作的约束与激励问题。因此如果单独采取科层制、市场机制或网络机制来协调澜沧江—湄公河治理中的矛盾都可能导致“囚徒困境”。根据西方各国经验并结合各流域国的国情，“澜沧江—湄公河治理”应着力于“整体性安排”，基本包括:完善组织机构及合作机制、流域政府的政绩评价、流域生态补偿与政府间平权机制、多中心的混合制治理制度。

(一)完善组织机构及合作机制

目前，湄委会和大湄公河次区域合作机制(以下简称GMS)，是湄公河流域两个较有影响的合作机制。其中，湄委会是根据1995年签署的《湄公流域持续发展合作协定》而成立的国际组织，其成员包括柬埔寨、越南、泰国与老挝。该组织成立至今，建立了较为完善的组织机构和工作机制，通过成员国之间的交流与沟通，促进信息交换与共享，并在出现分歧或争端时开展对话，为湄公河水资源开发和保护作出了贡献［9］。但作为“咨询机构”，湄委会尚没有法定的超国家权威，不能集政策制定、执行和监督为一体，所以它的运作必然受到国家利益的影响，还不能构成一个科学的和有效的合作组织体系。

GMS是最完整、机制化程度最高、成效最显著的次区域合作机制，它所具备的优势十分明显:首先，这一机制具有包容性与开放性的特征，包括了中国在内的大湄公河流域的全部六个国家;其次，由于GMS是在亚行的主导下形成的，因此在流域治理方面的项目很容易获得亚行稳定的资金支持;再次，目前GMS正在与非政府组织合作执行环境项目，在可持续发展方面有着丰富的经验。但GMS机制也有一定的局限性，主要体现在它的目标与行动受到亚行的政策框架的限制，流域治理问题尚未列入其合作内容当中等。

因此，要完善组织机构及合作机制，就应考虑改革和创新湄委会与GMS机制。通过构建“湄委会+GMS”的合作机制，超越两个机制单独作用时的局限性，即通过两者之间的互补，以实现次区域合作机制叠加的双重利好。具体而言，在中国尚未正式加入湄委会的情况下，可以探索以项目为切入点，将国际流域治理议题纳入GMS机制，使该机制成为澜沧江—湄公河治理的制度化平台。

(二)流域政府的政绩评价

在完善湄委会的组织机构的基础上，澜沧江—湄公河的治理形成了以各流域国地方政府、各流域国中央政府以及“湄委会+GMS”组成的分层治理结构。相应地，澜沧江—湄公河流域政府的绩效评价体系就应呈现“三明治”状。即由GMS制定政策并监督政策在各流域国的执行;各流域国则负责本国地方政府的绩效考评。从实践的角度看，应打破国界刚性约束，基于不同地域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力等将澜沧江—湄公河各流域确定为特定主体功能定位类型的空间开发单元。按开发方式，澜沧江—湄公河流域可以划分为重点开发、限制开发和禁止开发三类区域;在区分各主体功能区的基础上，执行“差别考核”。此外，鉴于流域的连贯性与流动性的特点，考核范围和指向不能仅限于某个行政区域，还应考察保护水资源对周边区域的损失和贡献，从而形成“网络状”的利益相关者价值目标取向，以确保各流域国地方政府官员持续关注流域的水资源保护问题。

(三)流域生态补偿与政府间平权机制

配合流域主体功能区的划分，应考虑通过利益交换实现各流域国发展机会的公平，从而体现对各个治理主体的激励。即通过生态补偿等方式，使产品和资源等交易与补偿最大化，从而保障澜沧江—湄公河治理合作的长效性。一是确定流域生态补偿主体。各流域国政府、受益者、污染者是流域生态补偿的主体，它们视受益程度与破坏程度，通过财政政策支持、生态交易等手段进行生态补偿。二是建立流域生态补偿基金。流域生态补偿基金主要由各流域国政府划拨专项资金，在此基础上通过资助或援助等手段筹集资金，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅的生态补偿基金来源体系。三是完善流域生态补偿方式。首先，应该强化流域国政府间财政的生态补偿方式，积极建立激励流域生态补偿的财政补贴制度;其次，建立国际流域区际补偿方式，实现下游受益流域国对上游水源地的补偿，解决流域国间利益不平衡的问题;再次，进一步完善国际流域市场化补偿方式，积极运用市场化运作，探索水资源交易、生态建设配额交易等市场化的生态补偿方式，规范建立跨国排污权交易市场与跨国水资源交易市场等。

(四)多中心的混合制治理制度

传统的科层制是一套自上而下管理的、封闭性的治理模式。由于信息的不对称，缺乏外来的、带有伙伴关系特征的压力传导机制，因而难以使来自底层的流域治理问题上升为流域国政府间的重要政策议题，这也是流域治理问题迟迟无法解决的重要原因。鉴于此，澜沧江—湄公河的治理主体应当具备包容性，走“政府推动、市场牵动、企业运作、社会参与”的模式，它应当既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织与私营部门，涵盖中央政府、地方政府、区域国际组织、公民社会、社会力量等多元治理主体。即它的治理应是一种“多中心”的混合制度，既可以是政府管理的“科层制”，又可以是企业管理的“市场制”，还可以是小规模集体行动集团的“自组织”制，或者是它们的组织间“网络制”。

五、前景与展望

从长远看，澜沧江—湄公河的治理不应仅局限于水资源的开发，更应当从国家主权、可持续发展以及建立经济、社会、环境三位一体的综合决策机制三方面进行研究。在中国缺位湄委会的情况下，不仅应考虑将澜沧江—湄公河的治理置于大湄公河次区域经济合作框架之中，还要研究将其上升为中国—东盟区域合作项目的可能性，使国际流域共同开发机制成为中国与东盟各类微观、中观以及宏观经济合作机制的有机组成部分，从而稳妥地推进澜沧江—湄公河流域开发治理，构建并完善国际流域的合作治理体系。

［1］谭宇生.国际流域争端的若干法律问题［J］.广西大学学报，2011(4):84.

［2］贾琳.东北地区国际河流的流域共同开发机制［C］//中国法学会环境资源法学研究会年会.昆明:昆明理工大学出版社，2009.

［3］J.罗杰斯，霍林斯沃.当代资本主义——制度的移植［M］.重庆:重庆出版社，2001.

［4］青木昌彦.比较制度分析［M］.上海:上海远东出版社，2002.

［5］张海滨.环境与国际关系:全球环境问题的理性思考［M］.上海:上海人民出版社，2008.

［6］杨雪东.社会资本:对一种新解释范式的探索［J］.马克思主义与现实，1999:55.

［7］卓凯，殷存毅.区域合作的制度基础:跨界治理理论与欧盟经验［J］.财经研究，2007(5):60-61.

［8］奥兰·扬.世界事务中的治理［M］.上海:上海世纪出版集团，2007.

［9］Hensengerth.Transboundary River Cooperation and the Regional Public Good:The Case of the Mekong River［J］.Contemporary Southeast Asia，31(2):326-349.