欧盟共同外交与安全机制发展演变——兼论欧洲大国地区安全领导实践

朱世龙

(1.常州大学城市外交研究中心，江苏常州213164;2.常州大学学报编辑部，江苏常州213164)

今天，世界所有国家均将维护国家主权独立与完整作为一项核心国家利益 (主动让渡部分主权以获得更大的利益预期则属于另一种情况)。任何形式的对国家主权的侵蚀和挑战都将会遭到激烈的反弹。由于外交政策和安全政策涉及传统上被认为是神圣不可侵犯的主权领域，这些领域的利益冲突也最具刚性，因而，一般而言，相比经济等其他领域，在这两个领域的合作更加敏感。国际关系的历史充分证明了这一点。对国际领导而言，在安全领域的实施，就更显困难。

尽管外交和安全领域非常敏感，但历史是进步的，人类思想观念是不断更新的，欧盟在外交、安全和防务领域的合作就提供了一种思路。尽管欧洲上述领域合作，特别是防务合作还稍显嫩稚，但不能不说它给我们带来了一些有益的启示。本文将主要讨论欧洲共同外交与安全政策 (CFSP)和共同安全与防务政策 (PCESD)实施情况，进而分析其中法德英等区域大国的国际领导因素。

一、欧洲共同外交与安全政策

(一)共同外交与安全政策的形成

共同外交与安全政策是欧盟政治一体化的核心内容，与经济货币联盟、共同的司法与民政事务合作构成了欧盟的“三大支柱”。它的形成是内外因素综合作用的结果。

欧洲共同外交与安全政策的发展演进有个长期的过程，早先的举措可以追溯到20世纪50年代。当时，在设计欧洲一体化机构的时候，曾经设想过建立欧洲防务共同体，在这个框架内建立一支军队和相应的政治组织机构，以发挥对外政治、安全等政策的协调功能。但是，鉴于欧洲的严重对抗和美国在欧洲的利益考虑，到1954年大西洋联盟形成，这项计划最终破产。不过，“它为功能主义战略和经济一体化开辟了道路”［1］7。20世纪60年代末，经过10多年的发展，欧洲经济共同体政治经济实力已经开始展现出强劲的势头，进一步的外交沟通协调成为各国的共识，再加上积累了诸多的一体化合作经验，所以，在欧洲经济共同体1969年的海牙高峰会议上，与会首脑均承认联合的欧洲应该在国际关系中发挥更大的作用。实行共同外交政策被提上了议事日程。随后，在1973—1975年的欧洲安全与合作会议上，欧洲共同体成员统一了立场，这次行动应该被看作是实施共同外交政策的表现。

此后，欧洲共同体在施行共同外交政策的道路上继续采取积极措施，如1973年12月发表声明，强调在国际关系中共同的欧洲身份。1974年建立欧洲理事会，它现在是欧洲实施共同外交和安全政策的指导性机构。1987年， 《单一欧洲法令》(AUE)签署，并设立了欧洲政治合作常设秘书处，协助部长理事会轮值主席协调对外政策，欧洲政治合作开始朝制度化方向发展。并且，《单一欧洲法令》确立了欧洲政治经济安全的目标。随着苏东局势剧烈震荡，欧共体的重要性进一步体现出来，欧洲联合具有了另一层动力。在这种背景下，1992年《欧洲联盟条约》正式签署，确立了共同外交和安全政策作为欧盟的支柱之一。

《欧洲联盟条约》第五章规定了欧洲共同外交与安全政策的目标和实现目标的手段。其目标是:捍卫欧洲的共同价值、基本利益、独立与完整;加强欧盟安全;依据《联合国宪章》等机制的基本原则，维护欧盟和平;促进国际合作;发展和巩固民主和法治国家，尊重人权和基本自由。从上述目标来看，欧盟共同外交和安全政策最具意义的是强调三个方面:欧盟的身份 (共同价值)与领土(独立完整)、多边主义和安全。［1］19欧洲共同外交和安全政策目标实现的手段包括表态手段和运作手段。表态手段有共同立场和声明;运作手段有共同战略、联合行动、政治对话、国际协议和特别代表。［1］20而我们耳熟能详的“同一个声音”指的就是共同战略、共同行动和共同立场。《欧洲联盟条约》的签订，使得欧洲追求了30多年的共同对外行动的目标有了制度的保障，虽然这种合作安排了体现灵活性和弹性的条款——如否决权和“建设性弃权”①，但是“一致对外”的趋势已经不可逆转。

(二)实施共同外交与安全政策的原因

欧盟实施共同外交与安全政策主要主要原因有以下几个方面。

首先，欧洲一体化发展的内在要求。理论上讲，一体化在当代语境下是一个全局性的概念。它至少包括两层涵义:其一，独立实体 (主权国家)在包括政治、经济、文化、法律、安全等各个领域的全面融合;其二，新整合的实体应该拥有原先单个实体不具备的功能。因而，欧洲一体化就应该包括内政外交等各个层面。并且，在全球化时代，(国际)政治经济化和 (国际)经济政治化这两种趋势同时发展，这一方面要求欧共体内部各国国内政策的趋同，另一方面要在对外关系中进行政策协调，因而，建立欧洲共同外交与安全政策，是欧洲一体化纵深发展不可回避的一个环节。

其次，国际格局“多极化”的需求。苏东阵营在冷战对抗中败北并开始转型，使得欧洲的地位发生了两种截然相反的变化趋势。其一，在美国的全球战略中的重要性开始下降;其二，在全球政治经济格局中的地位反而更显突出。冷战的结束，使它服务于美国对抗苏东阵营战略的压力不复存在。在相比以往更强调经济发展的全球化时代，欧洲强大的经济实力使人无法忽视它的作用，欧洲独立自主性开始增强。并且，其成员国还有两个安理会常任理事国 (尽管英国此时还在强调要维持英美特殊关系)，这在事实上可以提高欧洲的政治影响。此外，在欧洲经济一体化创造辉煌成就的同时，在全球联系日益紧密的情势下，如果欧盟想作为一个整体对外发挥与其经济实力相应的作用，如果没有一个具体机制执行共同对外政策的制定、协调和指挥的功能，那么将会极大地降低欧盟说话的分量。这应该就是欧盟强调对外需要以“同一个声音说话”的深层次根由。因为其成员各国都知道，在当前现实下，欧盟作为一个整体，其分量肯定大于单个各国。换句话来说，欧洲对外强调以“同一个声音”说话，是在执行欧洲“多极化”的目标。也有观点认为这是对美国权力的制衡。［2－3］需要说明的是，欧盟内部各社会对欧盟在国际政治舞台上的表现有着很高的期待，这从内部自下而上地给执政者施加了整合对外政策的压力。［4］

第三，维护安全的需要。这里包括三个方面。其一，避免相互战争。整个欧洲近现代史就是一部战争史，期间，人们一直没有停止思考避免战争爆发的方法。格劳秀斯曾就希望用国际法来解决主权国家之间的矛盾，历史证明他的设想在欧洲没有得到贯彻。两次世界大战的惨烈教训，使欧洲人开始思考另外一种途径，即让渡部分国家主权，通过某种机制联合起来有可能会避免战争。因此，避免战争，维护欧洲和平是欧盟实行共同外交与安全政策的原初动力。事实上，二战刚一结束后，欧洲就迅速展开了实际行动，签署了布鲁塞尔条约，该条约是西欧联盟的前身。冷战时期，严重的安全威胁和夹缝中生存的环境，使得欧洲不得不在大西洋联盟的框架下寻求安全庇护，但西欧联盟却一直存在。冷战结束后，欧共体各国进行安全合作的一个主要外部动因消失。理论上，共同外部威胁的消失可能会弱化各国安全合作的动机，尽管有人对北约的存留提出了疑问［5］，但欧洲却依然在北约的框架内，其中就有出于确保相互安全的考虑。因此，通过建立共同的外交和安全政策，促使各国在外交和安全政策上的进一步趋同，这何尝又不是相互确保安全的一种方式呢?

其二，维护地区安全。冷战后，东南欧地区长期被压制的各种矛盾纷纷爆发，其中尤以前南斯拉夫地区为甚。由于历史和地缘的原因，欧共体(欧盟)各国对这一地区历来非常关注。但是，冷战结束后，这一地区频繁爆发的冲突给西欧社会的安全和稳定形成了严重冲击。如民族问题、种族问题、难民问题，以及战争对环境的破坏等。因此，欧共体 (欧盟)各国采取一致行动，以增加应对、遏制和防范周边冲突的爆发的效率，降低成本，符合各国自身的利益。

其三，进行全球治理的需要。欧共体 (欧盟)采取共同行动进行全球治理，通过共同的标准一方面能提高治理效率，降低治理成本，另一方面，可以进一步促进一体化发展的程度。

第四，建立对欧洲身份的认同。从世界近代史的发展来看，欧洲在全球事务中绝对占据主导地位，欧洲在向海外扩张过程中不仅输出了大炮和残酷的殖民统治，也向世界其他地方传播了自由、民主等价值和观念。在欧洲人的眼中，由于他们是近代政治文明特别是政治价值和观念的主要发源地，因而他们本身对自己的身份就充满了自豪感。例如，皮埃尔·布迪厄 (Pierre Bourdieu)和斯坦利·霍夫曼 (Stanley Hoffmann)认为，同时期的革命使得法国和美国都认为自己的普世主义均存在合法性，二者之间产生了激烈的碰撞。法国认为自己的政治普世主义合法性来源于《人权与公民权利宣言》(Rights of Man and of Citizen);美国人认为其政治普世主义合法性来源于其宪法和多元政治体系。［6］从实际情况来看，欧洲共同外交在对外援助政策协调方面，一直强调要附加政治条款——推行民主，保障人权，其中就有非常强烈的身份塑造考虑——欧洲代表的是普世主义价值和观念。此外，欧洲共同外交还着重进行人道主义救援。显然，通过共同行动，无疑会增加欧洲在实现这一目标上的力量。

(三)共同外交与安全政策的局限

欧盟共同外交与安全政策机制自建立以来，在该框架下已经实施了一系列的共同行动。例如通过了《欧洲稳定公约》谋求解决东欧边界和民族问题，任命驻索马里特别代表，成立并领导索马里援助团体 (SACB)，积极介入中东和平进程，试图解决波黑冲突，参与前南斯拉夫问题和平谈判等等。总体上来看，共同外交与安全政策取得了一些积极成果。例如在援助索马里问题上，欧洲对单纯的遏制冲突政策进行调整，转而把工作重点转向恢复当地经济和社会发展，重新建设国家等方向，并且这些举措与非正式外交途径相结合，以便很好地管理当地冲突。并且，欧盟在索马里冲突解决经验的基础上，创立了一种预防非洲冲突的制度。［1］17而这里最为重要的是，欧盟在维和行动和预防冲突方面对多边主义的支持。

但是，共同外交与安全政策所表现出来缺陷也非常明显。主要表现在以下几个方面:

第一，制度性缺陷。根据1996年的《阿姆斯特丹条约》，在决定“用同一个声音说话”时采取多数表决制，但是，涉及军事和防务含义的决定除外;如果某个成员国认为某一共同行动违背了自己的国家利益，那么它可以行使否决权;另外，如果某个国家对某项行动采取“建设性弃权”，那么它可以不用承担执行决定的义务。虽然这些规定表现了极大的灵活性和弹性，便于在建立该机制过程中达成共识。但是，这种灵活性和弹性也会带来显而易见的负面效应。一方面，国家利益依旧主导各国对世界的认识，从而很难“用同一个声音说话”。因为民族国家时代远未消逝，各国对于自身的利益都有不同的判断，在共同外交与安全政策框架下，对国家自主判断国家利益没有设置限制，其直接结果就是各行其是。事实上，在2003年伊拉克战争问题上，欧盟内部就出现了态度的深刻分裂:法德坚决反对，英国坚决支持。另一方面，从理论上讲，会导致共同行动流于空谈，对实现共同外交和安全政策的目标造成实质性的障碍。这在涉及到军事和防务问题上特别明显。因为否决权的存在，使得各国在共同军事和防务行动问题上的自主性增大，基于不同的判断 (这是现实存在的)，各国可能会做出不利于实行共同行动的政策选择，从而导致行动目标难以实现。而从实际情况来看，欧盟的共同外交与安全政策带有强烈的政府间性特点［7］。

第二，缺乏共同行动的军事力量。虽然欧盟强调要用“同一个声音说话”，实际上，在很多场合也确实在用同一个声音说话，但是，因为缺乏必要的军事手段保障“同一个声音”所说内容被贯彻和实现，所以很多时候是“说了也白说”。这种弊端在地区冲突，特别是前南斯拉夫地区的冲突中得到了充分的体现。欧洲共同外交与安全政策对于自家门口发生的冲突无法解决，最后不得不在北约框架内依赖美国的介入，这使得该框架的有效性大打折扣。这不禁让人想起了国际联盟的尴尬处境。

第三，作为上述两个缺陷的直接后果，将会导致欧盟共同外交和安全政策目标的模糊。一方面，在目前军事安全威胁还远未消除的情况下，却没有实现军事安全的手段 (尽管有人会说实现军事安全也可以依赖其他手段，但我们要考虑效力和成本问题)，那么这种安全目标指的是什么?另一方面，既然是一种实现采取共同外交和安全政策的框架，但是却没有有效保护安全目标实现的手段，那么安全目标又该通过什么方式实现?同样，这些情况又会导致以国家为主导的情况出现。

所以，欧洲共同外交与安全政策需要发展完善。欧洲共同安全与防务政策应运而生。

二、欧盟共同安全与防务政策

应该把欧盟共同安全与防务政策看成是欧盟共同外交与安全政策同一个框架体系。《马斯特里赫特条约》规定:“尤其实施将来通过共同防务政策在内的并导致共同防务行动的共同外交与安全政策。”［8］10关于 CFSP和PCESD 的相互关系问题，高华援引欧盟文件认为，PCESD“采取的所有措施都是为了支持共同外交与安全政策，全面扩大欧盟的对外作用……PCESD的危机管理能力的发展，是加强共同外交和安全政策的一个组成部分。”［8］37也就是说，欧洲共同安全与防务政策是共同外交与安全政策的组成部分。事实上，欧洲进行防务合作的努力从二战刚一结束就已经开始了。

(一)欧洲共同安全与防务政策的发展

二战结束后，随着美苏关系日趋紧张，德国在东西方对峙中重要性也日益显现。一旦美苏在德国形成对抗，将会严重威胁西欧其他各国的安全。在这种情况下，西欧各国开始寻求自我保护的措施。1948年3月，法国、英国、比利时、荷兰和卢森堡签订布鲁塞尔条约，成立了布鲁塞尔条约组织。按照该条约自己的声明，这是一个自卫性军事联盟。在英国没有加入欧共体之前，这是英国与西欧大陆的主要联合渠道。

“马歇尔计划”的实施，促进了西欧联合的步伐，欧洲一体化被提上了议事日程。但是作为欧洲一体化一部分的防务一体化的努力随着大西洋联盟的形成而夭折。1955年，布鲁塞尔条约组织发展成为西欧联盟，但由于北约的强势存在和冷战对抗的激烈紧张，它的主要功能就变成了促进欧洲经济一体化的发展。从此，直到冷战结束，西欧各国的安全保护被纳入大西洋联盟的框架之中。这种情况延续了几十年。在这个过程中，戴高乐领导下的法国可谓独树一帜。1963年， 《法德合作条约》签订，法德正式和解，为欧洲一体化注入了强大的动力;1966年，戴高乐宣布退出北约军事一体化组织。戴高乐主义的影响直到今天存在于法国的对外政策，法国游离于欧盟共同外交与安全政策框架之外行事，可能就是对戴高乐主义的继承。

冷战结束后，欧盟防务合作获得快速发展。1992年《马斯特里赫特条约》确定了欧盟共同外交与安全政策，该框架不仅具有制度的缺陷，同时还缺乏执行政策的军事杠杆。因此，1997年《阿姆斯特丹条约》规定要实行共同安全与防务政策这个指导原则。1998年，为了贯彻“阿约”中有关共同外交和安全政策的条款，英法领导人联合发表《欧洲防务合作宣言》，20世纪50年代夭折的欧洲共同防务计划正式重新启动。科索沃战争中欧盟束手无策的表现使各国领导人痛定思痛，加快欧盟防务合作的进程。1999年5月，法德领导人在图卢兹会晤，提出建设欧洲防务能力的具体措施，建议将欧洲军团改成快速反应部队。1999年6月，欧盟科隆首脑会议决定，在2000年底前，将西欧联盟并入欧盟。同年12月，欧盟首脑在赫尔辛基召开会议，决定在2003年前构建一支5～6万人的快速反应部队。2000年，《尼斯条约》以法律规范的形式肯定了前述共识，上述措施随后也得到了执行。2003年，欧盟共同安全和防务政策的指导性文件《更加美好的世界，更加安全的欧洲》获得通过，该文件强调欧盟要主动应对威胁，培养应对威胁的能力并采取一致行动。“9·11”恐怖袭击和2004年3月11日西班牙火车站爆炸案，促使欧盟在反恐合作领域更进一步。2004年6月，欧盟《反恐行动计划》出台，并在此基础上规划了《2010年行动目标》，明确规定共同安全与防务政策的首要任务是在人道主义救援、维和与危机管理中展开军事行动。2007年《里斯本条约》则要求在面临复杂威胁的情况下，大国应该要建立一种安全合作长效机制。

从上述过程来看，欧盟在共同安全防务政策的发展上迈出了不少扎实的步骤，从政策目标到政策手段，再到具体措施都做了明确规定并遵守执行。尽管相对于欧洲经济一体化和司法一体化程度来说，共同安全与防务政策这根支柱的承受能力明显要弱得多，但是，它毕竟是处在在不断发展之中。

(二)欧盟共同安全与防务政策的成果

欧洲共同安全与防务计划正式重新启动10多年来，伴随欧盟的扩大和欧盟总体一体化程度的提高，取得了一系列的成果。

首先，取得了诸多具体的成果，促进了欧盟一体化的总体进程。这些成果主要表现在四个方面:以文件形式肯定并实施了欧盟共同安全与防务政策，制定了共同战略;欧盟独立防务机构建立;欧盟范围内国防工业一体化获得发展;组建快速反应部队，并执行了军事任务［9］。其一，“阿约”规定了要实施共同安全与防务政策的指导原则，《更加美好的世界，更加安全的欧洲》则从欧盟的安全环境、战略目标和对欧盟的政策含义等三个方面，明确了共同安全与防务政策的战略。其二，为贯彻1998年英法领导人《圣马诺宣言》，2000年设立了三个附属于理事会的军事机构:政治安全委员会(PSC)、军事委员会 (EUMC)和军事参谋部(EUMS)。其三，法德组建了全球最大的直升机生产商;成立欧洲航天航空和防务公司 (EADS)，其规模欧洲第一，世界第二，该公司还拥有空中客车公司80%股份，等等。其四，组建了13支跨军种快反部队，筹建了欧洲统一情报网;打造特种精锐部队;组建欧盟宪兵部队。对此，有观点认为，欧盟在正在朝“独立防务”和建立“欧洲防务特性”的道路上在发展。［10］

欧盟共同外交与安全政策是欧盟一体化的重要组成部分，上述成果的取得，表明欧盟在该领域的一体化进程走出了扎实的步骤，这对于欧盟一体化的整体概念是个极大的推动。

其次，强化了欧洲意识。共同意识作为“一种对地域性共同体归属和忠诚的情感……必须建立在对共同利益和共同文化认同的基础上”［11］。而对于某种整体意识认同程度的衡量，至少可以通过实际共同行动的开展——包括广度和深度——来判断。因为共同行动意味着对共同利益以及在此基础上形成的共有文化的认知和认同。因此，共同行动是增强共同意识的途径之一，同时，建构主义认为共同意识会积极促进共同行动的开展。也就是说，共同意识是展开共同行动的基础，而共同行动会加强共同意识。从这个意义上说，“欧洲意识是当代欧洲联合发展的必须。”［11］

欧盟一体化深入发展表明欧洲意识增强。2007年4月13日，法国前总统德斯坦 (Giscard d'Estaing)认为，对欧洲来说， “下个50年关键是要培育欧洲意识”［12］。他的此番表态主要是针对2005年法国和丹麦全民公决拒绝《欧盟宪法条约》的情况而作的。对德斯坦来说，能代表欧洲认同得到高度体现的《欧盟宪法条约》遭遇挫折这一事件本身表明，欧洲民众，最起码是法国和丹麦民众对于作为一个实体的欧洲的认同度还不够，为了继续加快推动欧洲一体化的深化，关键就在于培养能对欧洲这个整体形成认同的欧洲意识。2009年11月，《欧洲宪法条约》被欧盟所有成员国批准，这一事件具有很强的象征意义。因为这意味着欧盟在朝向建设具有国家形态的超级国家道路上迈出了重要的一步。这一方面是欧洲意识强化的结果，另一方面会进一步增强作为一个整体的欧洲意识。

多领域的共同行动推动欧洲意识的形成和发展。因为尽管发育水平不一，但欧盟一体化是包括政治、经济、法律、军事、外交等在内的全面一体化。欧盟从早先的煤钢联营发展到今天的全面一体化，表明欧洲作为一个整体的观念在逐渐强化，对整体欧洲的认同度在逐步提高。尽管我们非常肯定，欧盟各国在一体化道路上越来越深入，其中有着非常强烈的民族国家利益的考量 (如前所述，直到今天依然如此)，但是，不可否认的是，欧盟越来越强调整体概念，并采取切实措施在落实这个整体概念，其本身就是对欧洲意识的强化。因为欧盟采取联合与一体化的措施就是基于对共同利益的认定和对共同文化的认可，并且在事实上会促进共同文化的形成。因为根据建构主义理论，共识(共有文化)的形成是在实践过程中通过互动形成和发展的［13］。

欧洲共同外交和防务政策框架作为欧洲一体化的一部分，推动了欧洲意识的增强。一方面，欧盟一体化发展按照先经济、后政治，然后再到安全和防务领域的顺序由易到难逐步推进，是欧洲整体意识强化的表现。同时，欧洲安全与防务合作由原则到具体的发展过程，表明了欧洲安全意识得到了强化。另一方面，作为一体化三根支柱之一，欧洲安全意识的增强，肯定会推动欧洲整体意识的发展。

第三，坚持了 (有效的)多边主义。根据鲁杰 (John Ruggie)的观点，多边协议是“多边妥协”的结果，因而能够稳定大国关系。［14］同时，庞中英也认为，多边主义是全球治理的最好方式。［15］从欧洲的态度来看，它对坚持多边主义深信不疑。

欧洲联盟条约明确了对欧盟政策目标多边机制的尊重。其第五章在规定共同外交政策的目标时，第3条明确指出，要根据《联合国宪章》、《赫尔辛基最后文件》和《巴黎宪章》的基本原则，维护欧盟的和平，加强国际安全。从1993年开始，欧盟介入索马里冲突解决，并形成了非洲地区冲突预防方面的经验。1995年12月4日，欧盟理事会通过了“非洲的预防性外交:解决冲突与维和”的文件。按照该文件的指导原则，“欧盟对于在非洲预防冲突方面的贡献在于提供早期预警，预防性外交和应非洲统一组织的要求通过西欧联盟提出，最后由联合国安理会做出决定而进行的维和。”［1］172003年，欧盟通过了《更加美好的世界，更加安全的欧洲》的安全战略指导文件。在这份重要的文件中，欧盟重申了对有效的多边主义的坚持。该文件声称，“在一个有着全球威胁、全球市场和全球媒介的世界中，我们的安全和繁荣有赖于有效的多边体系。我们的目标是建立更强大的国际社会、运转良好的国际制度和以规则为基础的国际秩序。”［16］

作为欧盟重要的国家之一，法国不仅在欧盟内部影响巨大，同时安理会常任理事国的身份使得它能将影响扩展到全球议题。对多边主义的问题，法国一直持肯定态度。例如，在伊拉克问题上，法国认为国际社会唯一合法的目标就是摧毁其任何现存的大规模杀伤性武器，且必须通过核查;如果要动用武力来解决，则必须要通过联合国的授权。［6］甚至在2005年初印度洋海啸国际救援问题上，法国也强调要发挥联合国这样的国际组织的作用。［6］

或许欧盟是出于自身的利益追求而坚持多边主义，但不可否认的是，多边主义是管理全球事务很好的选择，甚至是最好的选择，至少在目前来看如此。因为多边主义符合世界绝大多数社会的利益和期望。

(三)欧盟共同安全与防务政策的局限

欧洲共同安全与防务政策在实施过程中暴露出了一些其本身就存在的局限。

第一，理念之争限制了行动效果。事实上，自冷战开始，欧洲在安全与防务问题上便存在两种理念之争，即大西洋主义和欧洲主义。持大西洋主义理念的国家以英国为代表。冷战时期，英国认为苏联强大的军事力量与扩张主义政策将会对西欧的安全形成极大的威胁，这种情况下，美国在欧洲的军事力量对于保障英国和西欧的安全至关重要。因此，英国积极推行大西洋主义，强调其外交安全政策需依靠北约和美国，在大西洋联盟中保持同美国的特殊关系。尽管冷战已经早已结束，但英国基于多重考虑，一直在竭力维持英美特殊关系。

持欧洲主义的国家以法国为代表。它们主张提高欧洲认同和凝聚力，建立“欧洲人的欧洲”，强调欧洲用同一个声音说话。为此，在外交和防务领域，它们积极推进欧洲安全与防务政策一体化进程，建立欧洲独立防务力量，以期摆脱对美国军事力量的依赖，从而增强欧洲在安全与防务方面的独立性与自主性，以及在国际事务中的影响力。

理念是认知和认同的基础，是共同行动的先导。就欧洲共同安全与防务政策来说，理念之争有时会导致意见的不一致，限制共同行动的效果，从而削弱共同政策的效力。例如，1997年阿尔巴尼亚危机爆发后，法国、意大利和希腊建议进行人道主义干预，而英国表示反对。同样，对于伊拉克问题与伊拉克战争，英国抛开法德紧紧追随美国，公开暴露欧盟内部分歧。

需要说明的是，欧洲尽管有着两种理念之争，但绝非壁垒森严，水火不容。基于现实和利益考量，欧洲会根据不同形式采取“恰当的”政策。正如有学者认为，英国将在在大西洋主义和欧洲主义之间徘徊而不会做出清晰的选择。［17］1同样，法国2009年也重返北约。

第二，国家间性特点影响一体化进程。在欧盟共同外交与安全政策框架中，最终决定权掌握在欧洲理事会和欧盟理事会手中，而这两个机构属于政府间性质。也就是说，欧洲共同安全与防务政策的主导权掌握在主权国家手中，这就使得欧洲共同安全与防务政策的制定和执行带有强烈的国家间性特点。又因为欧洲理事会决策形成采取的是协商一致的原则，各国基于自身不同的——有时候是相互冲突的——利益考量，将不可避免地影响共同安全与防务政策制定和执行的效力。例如，法英德三国2011年在利比亚和叙利亚等问题上的态度立场充分证明了这点。而“欧盟委员会和欧洲议会两个超国家机构在共同外交与安全政策框架下仅仅是与成员国分享动议权，因此在共同安全与防务一体化方面作用发挥有限”［18］。相比经济一体化进程中欧盟超国家机制的高效率，共同安全与防务政策框架下超国家机制运行效率非常有限，极大地影响了欧盟共同安全与防务政策一体化进程，进而影响欧洲一体化总体进程。

此外，欧盟安全与防务政策决策机制是“全体一致”的表决方式。“全体一致”将会导致欧盟共同安全与防务政策决策效率低下，削弱欧盟在共同外交和安全政策框架下的决策和行动能力。因此，欧盟在共同外交与安全政策领域需要采纳并适用新的机制，以提高这一框架下的决策能力和行动能力，进而推动欧洲一体化进程。

第三，北约和美国的存在限制了其作用发挥。从逻辑上讲，冷战结束后，美国军事影响淡出欧洲似乎已成为必然。但现实情况却非如此。因为北约的存在对于美国影响欧洲事务进程，独霸全球具有至关重要的作用。这种情况下，美国对于欧盟发展独立防务心态就比较复杂:既希望欧洲能在其实力有所不逮的情况下帮助其分担一部分防务责任以减轻自身压力;同时又担心欧洲独立防务的发展会对其在欧洲的政治军事存在的正当性造成威胁，进而对美国的全球霸权构成挑战。在这种矛盾心理支配下，美国对欧洲发展独立防务并未表示出强烈的反对 (这也是法国重返北约的前提之一);另一面也通过各种形式向欧盟施压，“奥尔布赖特的3Ds和拉姆斯菲尔德的‘新欧洲’、‘老欧洲’之说就是美国对欲建立独立防务的欧洲的警告。”［17］4

由于北约和美国因素无法回避，欧盟在发展独立防务的道路上一直在小心翼翼避免激怒美国。“为了防止把加强欧洲‘自主防务’的每一步努力解读为摆脱北约和美国的尝试从而激怒美国，欧盟需要不断重复对北约的‘誓言’，安抚美国。翻看体现欧盟安全和防务政策重要进展的每份文件，都可以看到‘将尊重某些成员国根据北大西洋公约承担的义务’、‘北约仍是欧洲防卫的基础’这样的结语。”［17］4从目前来看，欧盟在短期内很难摆脱对北约和美国的军事依赖。因此，发展完全的独立防务仍将会步履维艰、困难重重。

需要说明的是，相对于欧盟其他两根支柱而言，共同外交与安全政策这个支柱还需要极大的努力、智慧和耐心来予以充实和加强。尽管这个机制还存在这样那样的不足和效力不够的尴尬 (如无法应对大规模地区冲突)，并且其制度性缺陷和国家间性特点在短期内还不会彻底改变，同时，严重受制于美国和北约因素。但是，它毕竟是主权国家时代通过正确的方式建立共同防务的勇敢尝试。因而其积极意义值得肯定。

三、共同外交与安全政策中的国际领导

欧盟共同外交与安全政策框架从倡议到实施，离不开各国在多边主义基础上的协调、妥协与合作，其中法国、德国和英国这个过程中发挥了重要的领导作用。本节主要从实力、观念和冲突三个方面分别对法国、德国和英国在该进程中的国际领导作用做一个简单的述评。由于CFSP和PCESD同属一个框架体系，所以在这部分不再做严格区分。

(一)法国的国际领导

一直以来，法国就是欧洲的传统大国，二战后法国经济迅速发展，是G7、G8、G20以及OECD这些能够代表经济实力和发展水平的国际机制的重要成员国。同时法国是联合国安理会常任理事国，也是合法拥有核武器的国家。在IMF和WB中也拥有相当大的表决权。这些因素决定了法国在小国林立的西欧天然地能发挥大国影响。同时，法国是二战战胜国，在欧洲联合问题上不像德国那样背负着沉重的历史压力和文化负担，这种情况导致从戴高乐时代开始，法国就一直试图摆脱美国和北约施加给欧洲和自身的限制。事实上，正因为法国的主张具有其内在合法性和心理优越性，所以它不是特别担心引起美国的反弹。在欧洲的地位和作用问题上，法国一直为欧洲的联合强大而奔走呼号，上述优势又使得法国的主张具备了道义的吸引力，因为它一直以来都在以身作则。此外，法国具有悠久的自由主义传统。它自信，国民大会的制度创新以及对人权和公民权利的提倡，使得其普世主义价值具有合法性。所有这一切为法国在欧洲联合问题上准备了领导基础，在欧盟共同外交与安全政策领域也是如此，因为它是欧盟的组成部分。

法国建立“强大的欧洲”自主防务的努力必须要解决两个问题:美国态度以及与北约的关系和欧洲协调问题。关于第一个问题，法国认为鉴于国际形势的现状，冷战形成的安全机制短时间内还会继续发挥作用，因此法国决定通过与北约和美国的建设性接触，(部分)加入北约军事一体化机构以改变北约的力量平衡，以逐步形成北约内部的欧洲支柱，进而减少美国在欧洲防务问题上的参与。［19］175对于第二个问题，则主要是通过扩大西欧联盟的职能，然后逐步将西欧联盟过渡到欧盟共同外交与安全框架。［19］176－177从实际情况来看，法国遵照了这个原则在推行防务合作。2000年底，西欧联盟并入了欧盟，2009年，法国重新加入北约军事一体化机构。

冷战结束后，法国在欧洲防务合作问题上一直持积极态度。但是，冷战格局冻结了法国建立欧洲防务共同体的设想，这促使法国后来转向“单打独斗”。虽然戴高乐竭尽全力想要建立自主防务体系，但是法国和欧洲依然不得不在大西洋联盟的框架下寻求安全庇护。1962年古巴导弹危机期间，戴高乐给予了肯尼迪以坚定支持。冷战结束，法国建立一个以自己为主导的“强大的欧洲”的理想似乎面临着新的契机，其对依此扩大自己在欧盟内部和世界上的影响充满了期待。

(二)英国的国际领导

英国也凭其较强的经济实力跻身于西方富国俱乐部。同时，与法国一样，也是安理会常任理事国，合法拥有核武器。但是，与法国在国际舞台上强调并突出自己以及欧洲身份形成截然反差的是，英国选择了另外一条扩展和提升自身影响力的途径——保持英美“特殊关系”。英国试图利用英美“特殊关系”来扩大自身在全球政治和安全事务中的影响，虽然起到了一定的效果，但是却疏远了与欧洲大陆的联系，因此而带来的负面效应也很明显。就其与欧洲联盟的关系来说，一方面是融入困难;另一方面是话语分量不足。

在欧盟共同外交与安全政策框架问题上，英国一直处在矛盾之中，面临着一个极大的冲突:一方面想融入欧盟一体化进程，以期发挥更大作用，另一方面却又担心因此而疏离了与美国的“特殊关系”，造成英国在全球政治和外交中影响力下降。这种首鼠两端的心态显然不利于英国大国形象的建构，从长远来看也不利于英国国家利益的实现(在可预见的将来，民族国家不会消失)。从20世纪90年末开始，英国在欧盟共同安全与防务政策问题上，开始转而支持。

英国在这个问题上立场转变，主要是考虑以下几个因素:担心被排除在欧洲安全与防务体系之外，从而失去在欧洲大陆施加影响的制度载体;科索沃战争的强烈刺激作用，通过科索沃战争，英国发现在维护欧洲地区安全上，英国没有发挥一个地区大国应有的作用，这种情况显然不利于自身影响力发挥;通过参与防务体系建设，在该框架内部制衡法德防务联盟。还有一种观点认为，英国想要获取该体制框架的领导权，因为欧盟经济领导权由德国掌握，法国又占据了文化领导权。［20］

或许前首相布莱尔更清楚英国的战略。他认为，英国不需要保持在欧洲和大西洋关系中做出选择，对英国来说，保持对双方都能施加影响的能力更符合英国的利益。［21］

(三)德国的国际领导

德国占据经济总量世界第三的位置长达几十年。其强大的基础科学研究能力与成果积累和技术创新能力以及应用与转化能力，为德国产品在世界范围内赢得了广阔的市场和良好的声誉。并且，德国社会市场经济体制也是社会经济理论研究很感兴趣的目标。德国建立民族国家的时间不长，但是它却有着深厚的哲学和政治学底蕴。德国并不是当代意义上的军事强国，但是其军事技术潜力却很大。因此，德国在欧盟一直就是一个强大的存在，任何形式的一体化措施均绕不开它。

德国领导欧盟安全与防务政策也面临着两个主要困难。其一，欧洲各国的信任。由于二战战败国的特殊历史遗产，使得德国在涉及军事和防务问题上的态度一直都很谨慎。这对于德国在欧洲防务问题上采取积极主动姿态是个极大的障碍。其二，与美国和北约的关系。德国一直是美国坚定的盟友，对北约在维护欧洲安全与稳定方面深信不疑。此外，德国与法国和英国相比，身份也比较尴尬，因为后二者都是安理会常任理事国，且拥有核武器。

对于这些问题的解决，德国有着自己的考虑。“德国作为欧洲国家，虽然与美国共享民主自由等价值观念，但在全球观点上，‘欧洲’属性赋予它强调和平与合作的安全理念。德国未来外交政策的重要任务之一就是要加强欧洲支柱的建设。”［22］并且，冷战的终极，欧洲传统意义上的安全有了保障，新欧洲建设提上了议事日程。并且德国长期采取立足欧洲、依靠欧洲的战略来消解欧洲疑虑的策略。再加上冷战后，新的冲突威胁层出不穷，德国也要为之担负起相应的责任。在这种情况下，德国开始积极推动欧盟外交与安全合作。

我们再用德国前外长费舍尔的话来概括德国在欧盟共同外交与安全政策上的立场考虑。“欧洲的立场将在具有不列颠传统的大西洋主义和具有法兰西传统的戴高乐主义之间游移，它将给21世纪欧洲外交打上烙印的一种摆动，不过，这种摆动也将越来越趋于居中。”［4］64很明显，如果要想走中间道路，必须实现大国合作。

四、结语

在欧洲共同外交与安全政策机制框架的发展演变过程中，法国、英国和德国等大国发挥了重要的领导作用。

首先，各国有着共同的动机基础。无论是欧盟大国还是小国，依托“强大的欧洲”符合自身的安全、发展和治理等利益需求。对于大国来说，还可以依此在国际舞台上发挥大国作用。因而，在该框架机制建立过程中，领导者和追随者拥有共同的动机基础。这种框架机制的建立，是在无数次磋商、协作和妥协的基础上实现的，大国在这个过程中没有权力的强制性使用。从这个意义上说，体现了领导者对追随者动机和预期的尊重。

其次，欧洲建立共同外交与安全政策机制是通过 (有效的)多边主义的方式，并且从其实践来看，欧盟坚定了坚持多边主义的决心。从欧盟的成功实践中，我们也可以推测，多边主义是眼下进行全球管理的最好方式，因为它体现了公正、公平和民主等价值。

第三，欧盟共同外交与安全政策机制建设的努力会继续下去，其成功经验可能会给全球管理继续提供有益的启示。并且，如果随着欧盟的扩大，更多国家要求加入该机制，这本身就该被视作一种领导。因为要求加入体现的是一种吸引力，吸引力激发的是要求者的动机。

全球化的新发展呼唤新的全球治理 (管理)范式，尊重 (有效的)多边主义的国际领导范式应该是很好的选择之一。欧洲地区安全领导模式为我们已经提供了有益的经验。

注释:

①“建设性弃权”指的是某个国家如果不赞同某项“共同行动”，它可以选择弃权而不用承担执行义务。

［1］［意］福尔维奥·阿蒂纳.全球政治体系中的欧洲联盟 ［M］.周弘，主编.刘绯，译.北京:中国社会科学出版社，2009.

［2］Barry R Posen.European security and defense policy:response to unipolarity?［J］.Security Studies，2006(2):149 －186.

［3］Robert Art.Correspondence:striking the balance ［J］.International Security，Winter 2005/06(2):177－185.

［4］［德］弗兰科·阿尔吉利.对欧盟共同外交与安全政策的要求［J］.世界经济与政治，2004(8):61－64.

［5］Kenneth Waltz.The emerging structure of international politics［J］.International Security，1993(2):75.

［6］Peter Katzenstein，Robert Keohane.Anti－Americanism in world politics［M］.Ithaca:Cornell University Press，2007:129－156.

［7］房乐宪.欧盟共同外交与安全政策的性质及其运作局限性［J］.现代国际关系，2000(3):26－28.

［8］欧共体官方出版局.欧洲联盟条约［G］.苏明中，译.北京:国际文化出版公司，1998:10.

［9］何奇松.冷战结束以来欧盟防务一体化的成就［J］.德国研究，2005(4):25－30.

［10］高华.欧盟独立防务:开端、问题和前景［J］.世界经济与政治，2002(7):45－50.

［11］张文伟.论‘欧洲意识’的培育——与近代欧洲‘民族意识’形成之比较［J］.上饶师范学院学报，2010(2):84.

［12］李扬.法国前总统:培养欧洲意识是关键［EB/OL］.(2007－04－16)［2015－03－10］.http://news.sohu.com/20070416/n249455026.shtml.

［13］秦亚青:《国际政治的社会理论》前言［M］//［美］亚历山大·温特.国际政治的社会理论.秦亚青，译.上海:上海世纪出版集团，2004.

［14］［美］约翰·鲁杰.多边主义［M］.苏长和，译.杭州:浙江人民出版社，2003:1－30.

［15］庞中英.效果不彰的多边主义与国际领导赤字——兼论中国在国际集体行动中的领导责任［J］.世界经济与政治，2010(6):16.

［16］［德］潘德.有效的多边主义与全球治理［J］.世界经济与政治，2010(6):144－145.

［17］梁晓君.抉择，在大西洋主义和欧洲主义之间——英国与战后欧洲安全和防务建设［J］.国际论坛，2005(5):1－5.

［18］章娟.欧盟共同外交与安全政策——从内生到外化 ［D］.长春:吉林大学，2013:107.

［19］汪波.论后冷战时期法国对欧盟发展的推动和影响［J］.法国研究，2000(2):175.

［20］吴志成，杨娜.欧盟共同外交与安全:大国态度比较分析［J］.欧洲研究，2006(2):83－84.

［21］［英］托尼·布莱尔.新英国:我对一个年轻国家的展望［M］.曹振寰，译，北京:世界知识出版社，1998:311.

［22］李绘新.试析当代德国外交的不确定性——以角色分析理论为视角［J］.现代国际关系，2004(4):29.