对县域基层改革问题的二维思考

彭　雪

对县域基层改革问题的二维思考

彭雪

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，推动了中国的改革发展进程。当前以“四个全面”为统揽的战略布局，将新形势下的发展准确定位，改革是发展的不竭动力，基层是改革的神经末梢。依据基层工作实践，沿着顶层设计和摸着石头过河的路径，立足安康市石泉县的实际，从政治、经济两个方面阐述县、镇、村的改革设想。

一、县域发展的理念分析

从1978年三中全会开始，37年的改革开放进程表明：改革是发展的最大红利，是决定当代中国命运的关键一招；改革的试验田和改革的前沿战场在县域基层。历史事实表明：“郡县治则天下安,县域强则国家富”，检验改革的成果关键在于县域基层的发展。党的十八届四中全会标志着县域基层改革步入法制化轨道，以“四个全面”为统揽的改革蓝图，是对改革思想及改革能力和水平的考验，县域发展只有将改革问题当做发展问题，改革的思路才能明确，才能不断推进县域政治、经济发展。

当前我国县域经济发展，因资源和土地等原因造成经济发展的不均衡,在三中全会的新改革理念下，市场决定资源配置，出现县域经济的发展不均衡，加剧了县域的贫富差距。这种发展不均衡在陕西具有典型性，三秦（陕北、关中、陕南）的地理划分，其实也是经济实力和势力的划分，近20年来，陕西呈现北富中强南贫的现象愈发明显。

陕北地区依靠丰富的能源资源,经济总量迅速增长。但是陕北地区产业结构的单一性,决定了该地区难以保持经济高速发展的长期性。相对于陕南、陕北地区,关中地区集中了陕西省60%的人口、80%的科技实力和工业基础,在经济集聚程度、经济发展水平、对外开放程度、交通通讯、科技产业等方面具有明显的优势。关中地区一直是陕西经济发展的支柱,形成了高等院校、科研院所、国有大中型企业相对密集且能够辐射西北经济发展的产业密集区,在全国区域经济发展中占有重要地位。“倒U型”理论认为,区域收入差距在经济发展的起飞阶段日趋扩大；在中等收入阶段达到最大；随着经济的进一步发展,进入成熟阶段后,区域差距将趋于缩小。“核心—边缘”理论认为,随着政府干预、区际人口迁移、市场扩张、交通运输的改善和城市层次扩散,中心与外围的界限将变的模糊,最终会达到空间经济的一体化,发达地区与落后地区间的差距也将逐渐缩小。尤其，生态立国的新思路对于保护生态、发展绿色经济的陕南等地区来说，这将是一次“绿色GDP”崛起的发展机遇，有助于缩小与陕北、关中的差距，是加快追赶步伐、促进县域政治经济发展的新契机。

二、县域经济改革思考

在县域经济发展中，陕北神木、府谷等国家百强县因煤炭资源而“暴发”10多年，但2014年煤炭资源价格跌落，使得神木因民间集资链条的断裂而陷入经济危机，导致了医疗改革的全面溃退。可见，煤炭、石油、矿产等资源的开发利用将对县域经济发展产生直接的刺激和影响。在当前体制下，县域领域对于经济资源的管控和开发，必须建立行之有效的资产评估、开发利用、招商引资等资源开发程序，将资源当作县域经济发展的“国库”，实施资源开发的公司化经营、产权国有的思维模式。陕南安康市石泉县，将中坝峡谷、燕翔洞天以20年经营权，通过招商引资引进西安旅游公司等单位，按照市场经济思维的资源开发，带动起石泉旅游产业的崛起。

山水旅游资源是自然资源，其财富值不可与煤炭、石

油等矿物资源相比。陕西矿藏资源丰富程度不如山西，但是陕西是历史名胜古迹之省，陕西的旅游资源丰富，当前陕西107个县区的旅游资源大部分处于尚未完全开发状态，陕西旅游业仍停留在兵马俑和古都思维层面。陕南山水秀美，汉江山川的绿色花园旅游思路是近10年开发的成果。由于陕西被历史限制的太紧，背负历史名胜的盛名却不能转化为经济效益，因此，激发旅游市场的经济体制改革须先将旅游资源产权化，再由市场决定资源开发的主体为上策。

（一）农村经济转型入市

市场决定资源配置，农村发展的现实出路应该是农业合作社。这种农商双重身份的组织，在农村充当“农村经纪人”角色，而政府应当着手在宏观调控、政策引导、行政监督等方面发挥本职角色，完成由政府引导转向服务群众、政府监管市场。

当前陕西农村发展的经济模式，应该由农业合作社这种具有独立法人地位的经济组织担当，目前除杨凌示范区具有农业公司化发展潜力外，陕西大部分农村发展经济模式达不到公司化标准。按照市场决定资源配置模式，须有经济组织活跃在市场贸易中，农村合作社的作用应加强。尤其是“互联网+”时代，农村产品从生态、绿色等概念转化为商品，应由公司化形态的合作社作为牵头组织，发展订单农业，政府角色转变为服务型政府，有效指导农村经济发展，不要过多决断市场需求，尤其是农民经营发展的项目需求，切实把精力用在政策性考核“招商引资”上，以“培育本土化经济组织”促其长远发展。

（二）破解行政干涉与项目经济困扰

作为县域经济改革，项目刺激的作用明显，无项目不发展的观念，是计划经济体制下“喂奶”模式的延续。改革开放30多年，伴随西部大开发战略，西部众多省份依赖项目刺激经济发展，众多项目从立项到实施，行政主导性较强。尤其县域改革中，县级掌握的国家项目是一种稀缺资源，县域内的项目审批应该引入竞争机制，由县相关单位、专家、群众代表等组成项目委员会，再通过各镇间的项目发展理念讲解，最终投票决定项目归属。地方经济考评目标应该综合效益考量，不应单一从数量、规模、资产、GDP等方面具体量化考评，引入竞争模式的项目选择有利于破除行政干涉，对落地项目发展具有促进作用。

（三）安康“飞地经济模式”

“飞地经济”是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。它的良好运行可为陕西中西部发展和东部的产业转移提供了一个新的平台，从而有力推动区域经济协调发展，实现互利共赢。

安康市委、市政府倡导的“飞地经济模式”是县域经济改革的重要抓手。陕西省“主体功能区”的规划，限制发展汉江水源地工业化发展，尤其是南水北调的工程涉及全国3亿人口饮水安全是国家的战略工程，因此牺牲一地发展保护水源地经济的新模式就需要“飞地经济”理念支撑。以安康市石泉县为例，因水源保护的硬性要求，将工业项目外迁隔壁汉阴县，汉阴将旅游开发的相关项目嫁接石泉县。“飞地经济”模式，将地域毗连的两个县联系在一起，实现资源发展、项目发展同步共赢。近年来，石泉旅游发展迅猛，汉阴工业发展已有起色，实践证明，县域合作以“飞地经济”为抓手最为合适。

目前，安康恒口综合改革示范区、高新开发区、瀛湖旅游生态区等，走的正是特色示范的经济发展道路，从城市经营发展趋势看更深层次地承接飞地经济项目，更有利于打造安康特色的发展模式。

三、县域政治改革思考

毛主席讲过，中国共产党执政能否跳出兴衰交替的历史周期率在于人民当家做主和民主政治。民主政治和依法治国紧密相连，四中全会的法治精神是指导政治改革的总纲领。

县域政治改革的重点在县级政府。陕西省2011年撤乡并镇，使镇的地盘变大，人口增多，工作量扩大。俗语讲“上面千条线下面一根针”，“针”指的就是镇。基层服务最关键在于镇级工作到位。政治体制改革中，镇级的关注度却是薄弱环节，从陕西省看，镇域发展的差距明显，政治改革应适度向镇域倾斜。

（一）“公推直选”模式

县域政治改革的重点在于行政职务和职能整合。近些年从公推公选到公推直选是个进步，将竞聘式选拔提到议事日程。陕西部分地区已将“公推直选”运用于镇级党委书记选拔，实行县直部门交流、镇级推选、组织推荐三者结合，可谓是政治体制改革的一次尝试。开展竞聘式选举，解决了“空降兵”和“地方兵”的矛盾，将适合者推举到领导岗位，摆脱了唯学历、唯资历、唯背景的职务选拔问题。党内“公推直选”民主模式在县域政治改革的空间主要是镇域和村社区两级，从实践效果看，群众反映不错。县以上各级政府领导人员的选举，涉及宪法和相关法律，则应依法进行。随着党风廉政建设的深入发展，加大党内民主是大势所趋，党内民主从基层做起，逐步扩大公推直选范围，使差额选举成为各级党委换届的新常态。

（二）公开、公正阳光化村级选举

政治民主，内涵基层群众自治，表现为基层组织选举的直接性。在城中村及南方发达村中，由于经济利益诱导，使得选举的村级组织有的遭到群众抵制，群众对村组织不信任，甚至酿成群体事件如乌坎事件。村级政治民主应当克服家族势力影响，唯贤选能。农民朴实且真实，常以感情和直观评价干部、选举村干部，加强村级候选干部的动机甄别和任职能力评估显得十分重要。当前村两委换届，实行镇党委和群众双轨制推荐。要充分体现群众自主性，提倡公平、公正选举村两委班子，加大选举透明力度，强化监督，尤其加强对于候选者的个人家庭资产状况和家族关系的调查。由于土地资源升值，村干部在城镇化进程中，利用手中职权获利，屡见不鲜。因此，保持村级选举纯洁性，是镇党委和镇政府思考的新课题。要通过一系列措施，让村级组织的选举成为阳光选举，使选举人满意。

（三）县域政改的人才观

县域基层政治改革的核心是人才，用市场的眼光看待这个问题，很多地方，不是缺乏人才，而是缺少发现人才的宽阔胸襟和敏锐眼光。一般来说，人才有实力有魅力、工作有思路有出路，政治改革的目标是最大程度的发挥人才作用，调动各方面的积极性。

习总书记强调在实践中锻炼、考验和提高干部。当前要从“四个全面”战略布局出发，以“三严三实”为标准，按照德能勤绩廉评价干部，不论资排辈，选拨有大局意识、视野开阔、工作能力强、群众拥护的中青干部到各级领导班子，使党的事业后继有人，为实现县域发展、早圆百姓幸福的“中国梦”贡献力量，使县域政治改革健康有序发展。

（本文作者：陕西安康市石泉县迎丰镇副镇长）

责任编辑：张翔

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