新常态下财税改革的目标、路径以及面临的挑战

□国务院发展研究中心 倪红日

新常态下财税改革的目标、路径以及面临的挑战

□国务院发展研究中心 倪红日

倪红日：国务院发展研究中心资源与环境研究所专家组组长，研究员，中国税务学会学术委员，主要研究领域为财政税收政策。

一、财税体制改革的目标

十八届三中全会已经确定了财税体制改革的目标是建立现代财政制度。现代财政制度包括现代税收制度、现代预算制度以及现代中央和地方财政管理体制。但是，怎么理解现代财政制度，我认为简单概括就是现代的国际经验或者是通行做法与中国国情的结合。我们要建立的现代财政制度是借鉴市场经济国家在当代的国际通行做法，结合中国转轨经济的特点，缩小我国与国际通行和先进做法的制度差距，同时要探索适应中国社会主义市场经济体制的财政制度。当代世界各国的财政制度既有共性的、趋势性发展的一面，另外也有各国特色的差异性制度模式。因此，对于中国来说，现实中具体化的现代财政制度还有很大的研究空间。

有一点值得特别说明，中国在建立现代财政制度当中，需要进行新的制度创新。因为在国际上，经历2008年以来的全球金融和经济危机之后，我们也发现了西方发达国家的财政制度当中有我们可警惕的教训，这些教训集中体现在欧洲、美国、日本等国家发生的主权债务危机和政府财政的巨额债务。所以，我们需要超越东西方传统理论和现状，在借鉴国际做法的同时，对现存的财税制度进行制度创新、思想创新和理论创新。

需要注意的是，十八届三中全会确立的财税改革的诸项任务，具有问题导向和有限目标的特点，并不是通过几年的改革，完成这些任务就一步到达现代财政制度。我们只是通过这些改革向现代财政制度迈进了一大步，而不是终点。现代财政制度的建立不仅需要这一轮的改革，可能还需要一个比较长的或者是相对长的历史阶段。

二、财税体制改革的路径

在深改组已经决定的财税改革的方案中，财税体制改革的路径在三个层面上展开，包括现代预算制度、税收制度、中央与地方的财政关系调整，从这三个层面上进行财税改革。路径总体上是通过先行立法、局部试点以及全面推进来实现改革目标和任务。从先行立法来看，2014年已经完成了一些比较重大的立法改革步骤，比如，预算法经历四次修订，2014年8月底已经通过了新的预算法修订案；再比如，现在酝酿并准备紧锣密鼓推进的税收征管法修订，在不久的将来进行审议和通过；正在积极进行组织起草的房地产税法等等。所以，这一轮改革的路径很重要的特点是立法先行。同时要进行一些试点。比如，在预算法修订案通过了以后，进一步扩大了地方政府发债的试点工作。推进营改增改革，由部分行业逐步向更多的行业推进。预算制度改革正在贯彻落实预算法规定的完整性、民主性、透明性原则，推动预算会计改革，将管理会计引入政府会计核算，这都是借鉴国际的通行做法的改革。

三、新常态下财税发展的特点：税收收入的高速增长转变为与GDP增长基本同步的平稳增长

从1994年到2012年的十多年中，财政的税收收入多数年份以明显高于GDP增速的两位数高速增长(详见表1)，因此税收收入占GDP比重不断得到提高。1994年税收收入占GDP比重仅为10.64%，到2012年提高到19.4%。

表1 1994-2013年税收增长率

在经济转向新常态后，根据十八届三中全会决定，宏观税负将趋于稳定，即不再继续提高税收占GDP的比重。这也就意味着税收的增长速度将告别旧常态经济下的高速增长，转向与GDP增长基本同步的税收平稳增长态势。这一变化将使企业和居民的税收负担得以稳定，并使一些行业的企业税收负担减轻，居民的税收实际负担通过物价的稳定得到实惠。2013年开始到2014年税收收入的增长速度开始明显下降。2013年税收增长率已经降到一位数，2014年前三季度税收增长7.4%，与GDP增速基本同步。

四、财税体制改革面临的挑战

目前的财税体制改革面临着三大挑战：

第一个挑战，部门利益能否突破。去年财政金库中的沉淀资金在年底前大致在3万多亿左右，今年据媒体报道：财政金库的沉淀资金到9月底已经达到18万亿元多(《机关团体存款增至近20万亿》，《报刊文摘》2014年11月12日)。这些沉淀资金是由于分配方面和制度方面的问题，所以无法及时支出和使用，而存款在政府各类机关事业单位的财政账户里。一方面是财政存在大量赤字，有些地方尤其是基层财政缺资金的问题需要解决；另一方面财政金库还存在大量的沉淀资金，这本身就反映了财政分配的不合理和支出结构存在问题。想要重新分配利用好这些资金，，就牵扯到一些部门利益的突破和调整，需要通过改革，运用零基预算方法，削减一部分部门和单位的经费规模，将财政资金运用到真正需要的支出方向，为此需要改革和突破部门利益的勇气、决心和确实行动。

第二个挑战，公共设施投资、公益性投资的供给体制改革。对于地方融资平台改革和处理，在中央高度重视下已经推进得很快。但是在这个过程中，要建立一个新的地方公共设施投资的体制，确实存在很大的挑战，也有很多的制度建设需要解决。财政部现在希望运用PTT模式来解决政府融资问题，但这只能解决部分有现金流回报的项目融资，并不是全部项目的融资。政府对公共设施项目投资体系的建立，以及地方政府债务如何解决的问题依然面临很大的挑战。在新的体制和机制重构过程中，地方政府的投资积极性和经济增长速度显然会受到影响。目前经济增长的下行压力可能与地方政府债务和地方政府融资平台的清理有着一定的关系。下一步城镇化的推进，主要由地方政府来落实，如果政府投融资体制问题解决不了，地方政府在那观望和徘徊，会直接影响到城镇化进程，所以这方面财税体制改革的挑战也是很严峻的。

第三个方面是“营改增”的挑战。直观上看“营改增”是营业税改增值税的税制改革问题，但实质上牵涉到中央与地方财政关系的调整和重构，乃至税收征管模式和征管机构变化等体制问题。原来的营业税占地方财政税收的40%-50%，是地方政府的主体税种，“营改增”后地方政府的主体税种将不复存在，如何设立新的地方税主体税种，以及如何处理好中央和地方政府财政关系，如何完善分税制体制，需要统筹策划和安排。再就是税收征管的模式的变化和征管机构的变化。现实当中已经出现了大量的新情况，比如说，地方税务局由于营改增以后把营业税改为增值税的企业户征管业务转给了国税局，国税局的业务量迅速增加，国税局在原有编制和人员不变的情况下如何搞好税收征管，地税局的工作如何与国税局进行衔接等等。现在有些地方已经在探索国税局与地税局进行业务统一协调和管理，这种探索是否意味着国、地税机构合并的趋势，这种趋势是否可行，会带来什么新问题，都值得观察和研究。这些问题都对下一步的营改增向房地产行业、建筑行业、金融行业推进构成很大的挑战。但是我相信，经过一段时间的努力，会找到解决问题的办法，我们有能力完成这一轮财税体制改革的艰巨任务。

(责任编辑：廖才茂)