生态视域下的森林管理制度变迁及其反思——云南M县案例研究

耿言虎



生态视域下的森林管理制度变迁及其反思
——云南M县案例研究

耿言虎

资源管理制度变迁对生态演变具有显著的影响。传统时期地方社会有一套有效的森林管理制度。以云南M县为例，通过对森林使用的类型划分，乡规民约和信仰、禁忌，地方传统有效地保护了当地的森林。1949年以来，由于地方社会组织、制度和信仰禁忌的破坏，森林遭受严重砍伐。此后，现代森林管理制度逐步建立。现代森林管理制度在操作中的问题体现在：正式管理制度的低嵌入性、管理人员地方性知识缺乏、管理和执法力量的弱覆盖性以及管理机构的利益化取向。因此，需要探索正式制度与非正式制度互补的管理模式。

生态； 森林； 乡规民约； 管理制度

自然资源管理制度的变迁对生态的影响一直是学术界关注的焦点。进入现代社会以来，自然资源的科层化管理趋势不断加强。随着资金、人力的不断投入，森林管理和执法队伍的建设逐步完备，围绕森林管理的科层化机构和制度得以建立。现代森林管理制度逐渐代替了传统地方的森林管理制度。但是，单一的自然资源科层管理不仅弱化了地方传统上有效的资源管理的社会规范和习俗，将农民从自然资源的保护者变成监督的对象，同时也伴随着自身难以克服的局限[1]。在实践中，现代森林管理制度的局限导致了森林管理在执行过程中的效果不能令人满意。

本文以笔者博士论文的田野资料为基础，以云南省M县为案例，对县域内1949年以来的森林管理制度变迁进行梳理。云南省M县以傣族、佤族、拉祜族为主，1949年前M县为傣族土司统治。M县地形以山地为主，新中国成立初期森林覆盖率在60%以上。森林的使用和管理在当地社会生活中占据重要地位。M县历史上有较为鲜明的地方森林管理制度。新中国建立后，当地土司统治结束，森林管理制度经历了急剧的变迁。管理制度的变迁对森林生态产生了重要的影响，M县在一段时间内森林覆盖率急剧下降。本文将阐释传统时期森林管理制度的内容、运作方式以及制度“失范”的生态后果，同时分析新中国成立后逐步建立的科层化森林管理制度及其在具体实施过程中存在的问题，进而指出非正式和正式森林管理制度在地方自然资源管理中的适用性和优缺点，反思科层化的森林管理制度。

笔者2010—2014年先后3次对M县展开调查，调查时间累积104天。资料收集方法主要是参与观察、深度访谈和文献法。笔者采取驻村调查的方式，在日常生活中观察农民的森林使用和管理。深度访谈对象涉及多个村寨村民、林业局等不同群体。同时，在M县档案馆获得的大量档案材料为本研究提供了重要的素材。

一、森林资源管理的地方传统

(一)森林的地方产权和分类

传统时期，M县地方社会在长期的生产生活实践中形成了一套关于森林所有权和使用权的“地方产权界定”。虽然没有现代法律意义上的森林产权，但是地方产权界定是非常明确和具体的。森林所有权主要包括如下形式：①头人(土司、地主)占有；②村寨占有；③竜山；④坟山；⑤无主林、荒山。

图1 双村佤族寨森林分类图

村寨占有是比例最大的形式。村寨森林都有不同的划分方式。“背靠青山、面对平坝”是傣族喜欢的居住方式。傣族村寨的林地被划分为不同的类型，每一种类型森林的功能和利用有专门的规定，如竜林、坟山、水源林、用材林、柴山、风景林等。佤族村寨一般地形较为复杂。村寨所在的山周围森林不准砍伐，森林分为水源林、竜林、防风林和用材林等。以双村为例，轮歇地围绕村寨四周，共有七块，按照一定的次序耕种。轮歇地也是柴火的来源地(参见图1)。

(二)乡规民约

传统时期，当地社会有一套成熟且有效的森林管理制度保障森林使用的合理有序和可持续。乡规民约是地方森林管理制度的重要内容。这些乡规民约涉及森林的种类和功能划分，森林管理的责任人，森林偷伐的惩罚措施等。每个村寨都有基于实际情况制定的“寨规”，乡规民约灵活多样。大部分乡规民约非常简单明了，依托于传统的地方头人制度，具有明显的效果。

历史上村寨领地之间有明确的界限。村寨之间的土地(包括林地)使用有严格的限定，双方在长期的历史互动中形成了相互认可的规范。外来者若要使用本村寨的土地和林地，需要获得同意，并且缴纳一定的费用。这个规范保证了村寨对所属的林地有绝对的支配权以及对外人的约束力。新中国成立初期的拉祜族调查资料记载：

各村寨的土地，均有村寨的界限，且村落的界限是很严格的。村寨成员都有村寨观念，不许外寨越境开荒，若越境开荒须取得土地所属寨的同意，并缴纳地租。所以甲乙寨之间是允许发生租赁关系的。农民对村寨土地只有占有权，没有所有权。若迁移离开村寨，则失去原耕土地，群众称曰“来时领，去时丢”[2]。

“村寨观念”本质上是一种身份观念，即这种森林使用权是建立在一定的身份基础上，只有符合身份的成员才有使用森林的权力。因此，森林作为一个村寨的公共资源并不具有真正意义上的无限开放使用权(open access)，而只是针对特定人群的有限使用权。非本村人砍伐本村的森林会受到惩罚，惩罚措施包括没收树木、一定的罚款等。例如，人民公社时期那勒寨将本村的一块林地定为建房木料区，不准砍柴或其他，否则没收柴火，并罚款12元。邻县村寨村民越境来砍柴，不仅柴火被没收，砍树的村民也被罚款*M县人民政府：《关于澜沧县东回公社卡扩生产队社员破坏我县景信公社那勒生产队森林的调查报告》，M县档案馆，1981年。。

村寨内部森林使用，根据森林性质的不同，使用方法各异。地方社会为了保护森林资源，避免森林的滥砍滥伐，都有一套约定俗成的森林管理制度。未经允许砍伐森林会受到严厉的惩罚。森林保护规范通常以碑文、绘画、口头协定等形式记载，村规民约内容简单而明确。在傣族勐村大寨，历史上用材林的砍伐需要向“布改”(村庄首领)申请，即砍伐木材的用途、砍伐数量等，并缴纳一定的管理费。如果超量采伐，“多砍一棵，罚种十棵”，并且要保证树必须种活。在拉祜族帕村，解放初期当地有“砍伐一棵竜林树，罚款一元”的规定*云南省林权工作组：《关于M县林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。。在当时的经济水平下，惩罚不可谓不严厉。另外，很多村寨都设置了“看山人”这一职位，由一人或者多人轮流担当，看山人需要有责任心，对本村寨的森林进行巡视，发现火灾、偷盗等情况立即汇报。

除了文本内容外，实践层面的管理制度的微观运作以及实施效果更为重要。传统时期当地森林管理制度的执行是非常严格的。据老人说，以前惩罚措施相当严厉，一般人不敢违反规定。历史上森林的高覆盖率与有效的森林管理制度密切相关。传统的森林管理制度在当地社会具有较好的嵌入性，同时依靠地方头人的传统权威和社区社会资本，森林资源得到了有效保护。传统森林管理制度作用发挥与以下因素密切相关：(1)制度的多维嵌入。传统时期的地方资源管理制度是在长期人与自然互动的实践中产生的，深深嵌入于地方的自然地理、地方社会和地方文化中。与外来的新的正式自然资源管理制度相比，传统地方自然资源管理制度具有更好的嵌入性[3]。(2)地方首领。传统地方村寨的“头人制度”，如傣族村寨的布相、布改，拉祜族的“卡些”，佤族的氏族首领都拥有非常大的权力。头人是地方社会秩序的维护者，作用类似于汉区传统地方社会的乡绅[4]。(3)社会资本与村民参与性。社区社会资本涉及信任互惠、关系网络、社会规范等保证了乡规民约的施行。村民的参与也保证了其对地方制度的信任和接受程度。当地传统上村民对集体事务有较强的参与能力，如参与制定村寨村规民约等，违约罚款多少，哪些树不能砍等，都是协商的结果。

(三)宗教、信仰与禁忌

传统时期少数民族地区的森林是一种“魅化”的存在，具有多重社会、文化意义。由于人类生产力有限，对诸多自然现象难以解释，对自然的认知也被附加以神秘感，形成了万物有灵的信仰体系。森林被赋予特定意义之后，森林的使用就受到了限制。文化与信仰禁忌对森林保护起到了重要作用。傣族由历史上的采集狩猎民族转变为农耕民族，在文化内核中依然保留了“森林崇拜”的痕迹[5]。傣族把勐一级水源林称为“勐神林”，村寨一级水源林称为“寨神林”。竜林就是寨神(氏族祖先)、勐神(部落祖先)居住的地方[6]。竜林信仰可视为一种图腾崇拜。竜林对当地生态保护发挥了重要作用。

为了保佑村寨人畜平安、五谷丰登，每年各村都要举行祭祀活动，即“祭竜”。传统的傣族社区，竜林崇拜与生态保护关系最为密切。“竜林、神树是万万砍不得的，砍了会得病”，这种观念已经深深植入了当地人的意识观念中，成为一种禁忌。韦伯指出，禁忌是宗教对在它之外的利益关系领域最早最普遍的直接控制的例子，禁忌的合理化最终形成一种规范体系[7]。信仰方式通过价值理念的内化，已经变成了当地人根深蒂固的自觉行为，小孩从小就被教育不能砍竜林。对傣族来说，竜山上的菩提树是“神树”、大青树是“鬼树”。一位村民表示，神树根本就没人砍，更不需要写在村规民约里，因为谁也不想遭报应。甚至在竜林里大声说话也是当地的禁忌。在当地的傣文古籍中这样记载：“如果有人砍伐神树或神树根，致使寨子的人、畜和禽发生死亡的，砍伐者要赔偿损失”[8]，表明人们对砍伐竜林会遭报应的后果坚信不疑。可见，核心资源中心和神圣中心的重合保证了特定生态空间中的社会整合[9]。

二、地方传统的破坏与森林砍伐

(一)1949年后的森林破坏

资料显示，M县森林覆盖率从新中国成立初的65%下降到1981年的34%左右。大量毁林开荒与森林砍伐给生态带来的影响是难以估量的。《1962年M县林业情况总结报告》详细阐述了自1958年以来的森林破坏及其造成的影响。

从1958年来，毁林开荒面积估计12万亩左右，估计占全县森林面积的20%左右。……我县的成材林越砍越少，越砍越远，木材蓄积量很小。公路那边大部分地区的山林已被砍光，有的只剩一些幼小疏林。由于这几年大肆破坏森林的结果，给气候、水源、农田水利和人民的生产生活带来极为严重的后果。由于水源林遭受严重的破坏，河水流量大大减少。自从回旺一带的水源林遭受破坏以后，水源干枯了，不能按时栽插。……海东的森林遭受砍伐后，吃水相当紧张，为了解决吃水问题，海东寨子准备搬迁。由于山林遭受破坏，山中的特产也被清除了。如东乃附近的山林中出产藤蔑，这几年野火烧山都烧死了，不见了，野兽也被赶跑了*M县农水科：《1962年M县林业情况总结报告》，M县档案馆，1962年。。

从以上材料可以看出森林破坏的严重性以及造成的生态后果。森林砍伐的生态后果可以概括为：(1)水源短缺。河流水量减少，村民生活用水困难，一些村寨被迫搬迁。农业用水出现困难，进而出现粮食减产、农田抛荒；(2)木材减少。只砍不种造成可用林减少，森林质量下降；(3)生物多样性锐减。森林特产消失，动物减少；(4)水土流失。水土流失加剧，河床抬高，水灾频繁。

(二)森林破坏的双重逻辑

森林的破坏严重影响了群众的生产生活，引起了当地群众的普遍不满，纷纷请求政府出面处理。云南省林业部门、县委县政府多次派出调查组进行调查。一份M县县委调查组1961年对发生于帕村“毁林事件”的调查报告揭示了森林破坏的原因。

“解放以前群众对乱砍伐森林规定过罚款制度(乱伐一棵罚款一元)，对于当时保护森林起到一定作用……历史上一望无际的乔木林，自从部队营建起经历过4次大砍伐(部队营建、机关建设、修筑公路和大炼钢铁)，没有注意到更新和加强保护工作，如今这些松树已变成稀疏的山林，跟着附近各个寨子群众也开始了乱砍伐*云南省林权工作组：《关于M县林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。。”

另一份材料则表示：

“特别是近年来部分小学教师没有尊重民族的风俗习惯，宣扬破除迷信，对竜林也进行了乱伐。”*云南省林权工作组：《关于M县林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。

以上材料共同揭示了这一时期森林毁坏的复杂逻辑。其一，国家权力下渗破坏了传统乡村的社会组织和制度，导致森林管理失效，出现严重的混乱与失范。1950年代，随着新政权的建立和国家权力强化，政府有意弱化地方头人和首领的地位，头人日益边缘化。在政治不稳期间，由于害怕受“清算”，M县曾出现大量的人口外逃出国的情况*1958年，由于“大跃进”运动，M县人口大量外迁。1960年比1954年人口下降12.99%。此后，人口陆续回迁。1970年代，由于“政治边防”和重新划分阶级，人心不安，人口再次大量外迁。。“文革”期间，“头人”们或是逃到境外或是受到批斗，被以“贫下中农”为主的新领导层取代。代表传统秩序的老权威式微，传统秩序自然就失去了威慑力。传统社区的管理和组织体系解体，以此为依托的森林管理制度也就失效了。

村寨头人是地方重要的权威人物。历史上村寨森林管理制度的管理对象主要是村寨之间以及村寨内部，这些群体熟知并且遵守当地规范。传统的社会规范有效力在于其嵌入社会结构和社会认知中。但部队、机关、学校等外来部门和群体进入当地，他们并不熟悉当地的社会规范，没有按照当地村寨的社会规范利用森林，滥砍乱伐严重毁坏了有形的森林资源*这一时期，外来群体成为森林毁坏的重要人群。文献记载：……调查，确有M县农场滥伐松木的事情。伐木面积约有300余亩，砍伐树木446棵。伐倒后未运回的树木137棵，其中不能做木料的有20多棵。从砍伐的木料看，最高的伐根有一公尺，普遍在40公分，这是违反采伐规程的。在伐区内不留母树，影响了森林的更新。农场在采伐时，帕各老寨的帅福再三要求他们，不能做木料的树不要砍，运不出来的树不要砍，而农场伐木工人置之不理，盲目滥伐。甚至将群众特别留在山地里的四棵好树砍毁，引起群众不满。载M县人民委员会农水科：《关于M县农场滥伐松木的处理意见》，M县档案馆，1962年。。同时这一群体来自“先进地区”，有国家权力做后盾，导致传统地方权威和地方规范无法对这一群体施加制裁和约束，出现当地老人说的“没人管”“没法管”的情况。

其二，地方信仰体系被破坏。新中国成立以后，政府极力推行破除迷信运动，竜山、竜林信仰被认为是迷信。1949年以后，当地大量的项目建设需要木材。但是如何使用木材，从哪里取木材，并没有统一的制度加以管理。外来人口如部队、农场职员、政府人员、学校老师等，大部分都是汉族人口，对少数民族的信仰持蔑视态度，认为当地传统信仰“愚昧落后”。他们大肆突破当地禁忌对森林进行滥砍乱伐。一份地方文件中记载了森林砍伐后地方政府和村民的交锋过程：

说什么谁砍伐竜山上的树，或枯死木也好，就会给谁带来灾祸。群众说去年一家在竜山上砍了二株枯死木做柴烧，当晚就有豹子来吃他的猪，而且发动全村群众起来打豹子，均未把豹子打走，而且猪也被豹子吃掉了。

公信区政府盖房子砍了他们竜山几棵树，群众意见很大，一定要区政府买香纸烛去送鬼敬神，否则他们就不住此村了。结果，区政府买了香纸烛去去敬神，群众也就息怒了*云南省林权工作组：《关于M县山林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。。

从林权工作组“说什么……”的语气就可以看出外来人口对当地传统信仰的蔑视和不屑。外来人口没有关于竜林的信仰和禁忌。这些人大都打着“破除迷信”的旗号砍伐森林。在新中国成立初期，国家- 社会力量对比中，国家尚对地方村寨做出一定的让步，但是随着“除四旧”“文革”等运动的深入展开，地方传统信仰体系被彻底否定。外来人口毁坏了无形的传统森林管理制度和传统的竜林禁忌观念，进而当地部分村民由传统时期的森林保护者转变为破坏者，也“跟着”乱伐。村民表示“鬼神走了，鸟也走了”。在给传统的地方信仰套上“迷信”的外衣后，意味着地方信仰彻底失去了森林保护的能力。

三、森林科层化管理制度及其局限

(一)林业产权的重新确定

资源管理制度建立在产权划分基础上。M县林业产权制度经历了几个较大的变化过程。1956年，M县和平协商土地改革时，山林权属未明确划分。新中国成立后的一段时间内，由于森林破坏，政府希望采取措施加以解决。在国家的认知中，森林破坏与“林权”未确定形成的“公地悲剧”密切相关。

“M县的林权，解放前后均未正式确定过山林界线。除集体和竜山占有以外，仍有广阔的大面积森林无人管理(即国有林)。由于林权所有制未正确确定过，1958年以来交通沿线，河流两岸及部分竜山，均受破坏，乱砍乱伐现象甚为严重。山区农民可以任意毁林开荒，大片森林受人为破坏，荒山荒岭逐年增长，水源也逐年枯竭。建设用材及农民用烧柴，也越来越困难……”*云南省林权工作组：《关于M县林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。。

随后，以国家权力为后盾对森林的林权进行划分，并在此基础上建立一套新的“自上而下”的森林管理制度。森林的产权确定基于以下认知：产权清晰是自然资源有效管理的前提条件，确定林权是进行森林管理合法化的前提。1961年制定的《M自治县护林育林实施办法》中将森林类型按照用途划分为5种：水源林、育才林、烧柴林、风景林、竜林。确定三种所有权：国有林、集体林、私有林。国有林和集体林是主要的两种形式。

(二)科层管理制度与机构建设

1.森林管理制度

理性合理、职责分明的科层制被认为是现代化的标志之一。在自然资源的管理中，科层制逐渐代替地方传统制度。1949年后，政府逐渐加强对森林的管理和控制，林业政策法规陆续出台，围绕森林管理的一套科层制逐渐建立起来。1950年代确定了国有林和集体林的范围，国有林和集体林分别制定了相应的管理制度。1984年颁布的《森林法》标志着我国森林科层管理制度的正式建立。科层化管理将森林的管理权从地方社区集中到政府机关，通过一系列的森林管理制度和条例以及经过训练的专业技术人员进行管理。

2.科层机构建设

1949年后，我国林业管理部门逐渐建立。在M县，1980年代之前“农水科”中有专门人员管理林业。改革开放以来，森林管理的相关法律、制度也在不断规范和完善，科层机构职能不断得到强化。《森林法》强调了制度化和规范化的森林管理和使用：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关……保护辖区内的森林资源”。

1987年颁布的《云南省施行森林法及其实施细则的若干规定》强调了人员与制度建设，“各级人民政府应当建立和健全林政管理机构，充实管理人员，特别是要加强基层的林政管理工作队伍的建设”，“建立林业基金制度，增加对林业的投入，扩大积累，实现“以林养林”。陆续有一批“林校”毕业的学生充实进森林管理队伍。

县林业局内设办公室、计划财务股、营林股(县绿化委员会办公室)、资源林政股、天然林保护工程及退耕还林办公室、低效林改造办公室等。下属机构包括县森林防火指挥部办公室、县纸浆办、县森林病虫防治检疫站、县林业技术推广中心、县农村能源站、县森林资源监测站。县林业局网站上显示，林业局的主要职责包括：森林资源保护、造林绿化、森林防火、森林病虫害、自然保护区管理、退耕还林、林业科技等。

(三)科层管理制度的局限性

正式科层制度取代了传统森林管理制度，是森林管理的主要执行力量，发挥了不可替代的作用。但是新制度有其自身的局限，造成了管理过程中出现一定程度上的“政府失灵”，主要体现在如下方面。

1.正式森林管理制度的弱嵌入性

国家的强力介入破解了传统时期有效的森林管理制度。诺斯(North)所谓的“第三方力量”(林业管理机构、部门)成为森林管理的主要部门，森林管理权上移，日益“中心化”。森林“中心化”管理排斥非正式的村寨传统管理制度。传统森林管理制度逐渐失去效力。而新的森林管理制度将传统时期森林资源的保护者变成监管的对象。地方社区资源管理的优势，如对资源熟悉的认知程度、监管的便利性、因生计依赖具有的强烈保护动机不复存在。

地方和国家的森林管理制度是非正式制度和正式制度，将二者对比，可以进一步明晰区别之所在。诺斯总结了正式制度和非正式制度的区别[10]。如表1所示，法律和习俗规范分别代表了正式制度和非正式制度。正式制度一般有文本，通常是国家或单位颁布的法律、政策。正式制度是由一部分人有意识设计的，在运作中需要第三方力量监督和执行。通常需要专门的机构实施，如国家的各级政府机构，因此要一定的实施成本。由于实际情况以及政策制定者变化等原因，正式制度变动性较大。与之相比，非正式制度一般没有文本，多通过长辈、村寨头领等口头传承。通常是一个群体自我实施，自我监督的，具有较低的实施成本。非正式制度具有高稳定性，世代沿承，不易变迁。

表1 正式与非正式制度的特征[16]

历史上的森林管理制度是当地长期实践中形成的传统，或是由村民集体会议讨论制定，或是根据本民族的文化传统和信仰体系沿袭下来，有深厚的群众基础。传统森林管理具有很好的地方嵌入性。在制度的实施上，旧制度依靠头人这一传统权威实施，与林业管理部门相比，更具有地方认可性。但是新制度是由政府制定，自上而下实施，村民对新制度的认可度较低。档案文献中的资料可以说明：

1956年以后县上曾把国有林分片管理，但是这种管理办法是由上而下套下去的，没有深入地发动群众讨论，结果分片管理仍失效……过去群众管理山林的有效制度废除了，新制度不是从群众中来，结果造成了近年来我县森林受到很大的破坏*云南省林权工作组：《关于M县林权的调查情况及会议处理意见的报告》，M县档案馆，1962年。。

2.管理人员缺乏地方知识

资源管理很大程度上依赖于对资源特征、四至边界和资源功能的清晰识别，这是有效管理的前提。历史上当地社区能够有效管理森林是建立在对资源特征、功能熟悉的基础上，做到了生产和生态的有机结合。资源特征的认知需要长期生活观察，受制于远距离、非本地化、有限任期制等多种原因，科层制下的林业管理人员对当地的资源特征、村寨的资源利用方式等熟悉不够。林业部门的工作人员一般都是外地人，村民普遍表示工作人员对森林的“陌生”。一位村民表示，“那些人只是在地图上看知道哪里是什么山，来了之后根本不认识”。地方知识缺乏造成了很多决策的失误和不可逆转的后果。一位镇里的干部表示：

政府当官的，哪里是水源林，哪里是什么，他晓不得，乱批，老百姓不得(不同意)，他才认得是水源林。以前一个老镇长，水源林，我跟他说，他说不是水源林(吧)？我说我领你去看。他认不得，就批掉了。人家砍，砍到瀑布头头(源头)那里了，才不让砍。哪里是水源林，他认不得。哪个山叫什么山，他搞不清楚。一般老百姓反而认识(岩某，2012年7月)。

国有林划分也体现了技术人员地方性知识的缺乏。1960年代，M县划分了62块国有林，面积51.86万亩。其中13块集中连片的森林。但是，划分国有林主要依据森林的集中连片的特点，从管理方便角度划分，为了追求“简单化”，一般以整个山为基础划分。但是忽略了连片区森林和周边村寨关系以及村寨居民的历史习惯使用情况，造成了划分后出现一系列社会问题。例如一些村寨历史上的轮歇地被划为国有林，甚至一些村寨整个寨子被划分进国有林中。勐镇贺安村贺莫一、二社58户314人(1988年)在划分森林权属时全部被划进国有林区*勐镇林业站：《关于勐镇贺安办事处贺莫寨请求划给山地的调查报告》，M县档案馆，1988年。。划入国有林意味着森林使用必须纳入林业部门的管理范围内，传统有效的森林利用方式和管理制度被遗弃了。但是，由于大部分村寨的刀耕火种农业需要大面积的土地轮歇，村寨土地使用面积减少，迫于生存压力和遵循历史传统利用习惯，村民不得不“违法”利用国有林。虽然森林纳入国家管理的范畴，但是国家并没有充分的能力有效管理大面积的国有林，国有林常常处于没人管的状态，形成了实际上的“公地悲剧”。

3.管理和执法力量的弱覆盖性

产权和实际的控制权很多时候并不是一回事，特别是国家力量无法实现有效管理的时候，国家的产权仅仅是名义上的[11]。森林法律的执行效果依赖科层机构的执行力量。但是，受制于财力、人力等因素，林业执法的覆盖较低，单纯依赖林业部门力量往往力不从心。从1949年到“文革”结束这段时间内，虽然国家划定了国有林，做到了产权明晰，但是并无力进行有效的森林管理。改革开放后，森林管理机构逐步完善，森林执法力度不断加大，砍伐国有林现象明显减少。但森林执法部门需要负责生态公益林保护、森林砍伐限额等任务，管理上仍然力不从心。

科层管理机构面对点多面广的违法犯罪时也捉襟见肘，防不胜防。2011年原下属于M县林业局的“森林公安科”升级为县“森林公安局”的局级单位，财力、人员编制等都有所增加，以应对日益严峻的森林违法活动。林业局一位工作人员介绍，按照标准配置，县森林公安至少要30～40人才能满足日常的执法需求。但是实际上只有正式员工9人，临时工4人，远远不够要求。目前，常用的执法和监督方法是在公路设卡、巡查，查到非法运输的木材就采取对运输者物品进行没收、罚款等强制性制裁*社区自然资源保护方式是多样化的，利用了传统社会规范、信仰禁忌、宗族组织等多种多样的社会机制。而国家自然资源管理的方式比较单一，最主要的就是采取强制性制裁，这得益于政府体系得天独厚地拥有使用权力的合法性。参见参考文献[17]。，但是往往收效甚微。

县林业部门每年都会根据上级要求编制森林采伐限额，通过颁发采伐许可证控制县域内森林采伐量。制度设计的目标是将森林采伐控制在最高采伐限额内，以保证木材消耗量低于生长量。随着城镇人口的增加，县内木材和柴火的需求量也不断增长，价格也水涨船高。市场需求旺盛，加之林木收益颇为可观，一些贫困而又森林资源丰富的村庄，卖林木成为村民重要的收入方式。按照当地的林业政策，即使是自家分到户的柴山，出售林木需要办理伐木许可证，不准私自出售。但是，林木私下交易在当地俨然成为一种常态。实际上每年制定的采伐限额都超标。傣族村寨的一位村民描述了当地林木的私下交易情况：

“每天他们(卖木材的人)不做什么，就是拉木料，卖木头。砍了就卖。政府也是管的。但是他们狡猾，白天不拉，8点钟以后天黑了，就拉过来。油布什么盖着。政府也不来你家，他们在路上查。见拉木料就罚款。但是政府管不好。寨子也没人去汇报，大家做大家吃。再说，你(举)报了，别人也不给你多少吃的。你干还有得吃，卖一棵就是你的。”(波某，2013年12月)

4.管理机构的利益化取向

随着经济市场化转型，基层政府行为的逻辑发生转变。基层政权从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”的特征转变[12]。林业部门呈现两种利益取向：其一，作为基层政权自身的整体利益。除了作为国家的代理人的身份外，基层政权也有自身的利益取向。就林业部门而言，由于隶属于地方政府，实现林业经济效益，可以为政府创造GDP和税收。林业局官员也可以积累晋升的政治资本。其二，作为基层政权中的个体谋利者。政权中管理人员有意利用自己的政治身份、背景、信息管道等获取个人的利益。例如部分工作人员加入到营林造林活动中，这时林业工作人员身份呈现双重性：一方面，林业局工作人员作为森林法律法规的执行者，另一方面，作为追求自身利益的谋利者，既是“裁判”也是“运动员”。森林法律执行常常是松弛的。镇政府的一位退休干部表示：

现在的政策，说得好听，写在纸上，说在嘴上，就是不执行。上有政策，下有对策。前几天我们去镇上开会，我就跟镇长说，“水源林都砍完了，还种桉树?”镇长说“不是我们整的，是县上，哪个部门搞的，晓不得”。现在有《森林法》，但是没人执行。现在林业站带头砍，水源林砍了，河就干了(咪某，2012年7月)。

林业部门担负着发展地方林业经济的重任。以低效林改造为例，云南省政府要求每年改造一批经济效益不高的林地，提高森林的经济效益。改造措施是将林地纳入招商引资的范围内，引入社会资本参与林地改造。低效林改造导致了天然林快速消失和人工林大量增加，森林的生态价值却急剧下降。2010年，M县共完成低效林改造面积2.50万亩，其中桉树0.77万亩，思茅松0.67万亩，西南桦0.86万亩，旱冬瓜0.20万亩*《M县林业局关于上报M县十一五林业工作总结和2011年工作计划的报告》。孟林发〔2010〕103号。。计划5年内改造20万亩低效林。在巨大的利益面前，林业部门很难“独善其身”。

当地林业局工作人员表示，按照国家的低效林改造标准，地处亚热带地区的M县原生林很多是不需要改造的。但是林业局推动低效林改造，一方面可以提升林业效益，另一方面，也有自身利益。一位村干部表示，很多林业局内部人员参与到林权流转中。林业局的一位工作人员透露，在一些森林资源较多的县，林业局长“不出事”的很少，大部分都因为在低效林改造过程中存在贪污、自身参与经营等问题。2013年3月25日中央电视台《焦点访谈》节目以《管林？毁林！》为题报导了云南马关县低效林违规改造的案例，大片属于长江上游“天然林保护”工程的林木被以低效林改造的名义皆伐种植经济林木，而承包林地者竟是县林业局的主要干部*中央电视台：《管林？毁林！》，视频网址：http:∥tv.people.com.cn/n/2013/0325/c61600-20910512.html。。这个案例具有一定的代表性，足以说明管理机构自身谋利活动的危害。

四、结论：呼唤社区资源管理制度的复归

传统时期森林保护依靠地方社会组织和信仰体系。1949年后剧烈的社会变动，国家权力下渗，地方社会经历了一个去权(Disempowerment)的过程。社会变动破坏了当地的森林管理制度和地方信仰体系，进而导致依托于此的森林管理制度的失效。森林破坏是整个社会混乱和失范的一个缩影。辩证地看，传统森林管理制度也是有局限性的，比如其在一个封闭的、传统的、同质性强的地方社区有较好的表现。但是，面对高流动性、高开放性、社区异质性增加的现代社会的资源管理具有自身的局限，而这正是现代森林管理制度的优势所在。但是，仅仅依靠政府机构进行资源管理具有其局限性，容易造成“政府失灵”，需要对看似理性的现代制度有所反思[13]。所以，正式森林管理制度与非正式管理制度的互补尤为必要，特别是对社区的自然资源管理。

以社区为基础的资源管理(CBNRM)的“去中心化”(Decentration)改革受到关注[14]，可以看做是对资源“中心化”管理缺陷的修正和传统的复归。奥斯特罗姆的“公共池塘资源理论” (common-pool resource)指出需要多样化的资源管理措施，充分发挥当地社区在资源保护方面的优势。除了法律上的规则外，非正式的规则也是有效的，非正式规则应该纳入制度分析中。地方政府如果试图把一套规则强加给整个社区，而不是制定适合辖区内各地情况的特殊规则，那么这种看似公正的规则的建立和实施会遇到极大的困难[15]。如果社区居民可以自我组织起来创造与执行有效的制度，那么效果通常会比外界强加施行的制度要好。

地方政府也意识到排除地方社区森林资源管理的负面后果，意识到当地人参与森林管理的好处。在现有的森林政策中，开始考虑让当地人参与进森林管理中。主要举措如下：(1)村民参与国有林保护。在M县，当地国有生态公益林的管理中，聘用了当地村民作为护林员进行巡查。既可以增加当地人的收入，也可以利用当地人对本地森林的熟悉性*本地人对森林的熟悉程度和在森林中的生存能力常常超出我们的想象。在腊村，当地的护林员告诉我，他分管4 000亩的国有林，一个月需要外出巡查3天左右。外出时自带干粮，晚上就睡在森林中，烤火以取暖和驱赶动物。。(2)赋权村寨自行处理集体林。在意识到森林资源管理和社区之间的关联后，通过“林业三定”“林改”等赋权和还权的政策，社区和村民在森林资源管理上发挥了更大的作用。在自然村(村小组)内部，可以自行决定集体森林的功能和划分。例如，通过“一事一议”的方式，一些村寨确定了集体的畜牧林和水源林，并且专门指定护林员进行保护。(3)森林管理“双轨制”。在一些集体所有的水源林和建材林，通过村规民约的方式，让村民自行设定一些保护规则。一些村寨规定水源林50米以内不准砍伐，并且设置了护林员进行管理。林业局表示，这些是村寨自己制定的制度，只要不违反《森林法》等相关法律政策，林业局是不干涉的，而且还会鼓励。在森林管理上，国家正式制度和地方非正式制度共同发挥了重要作用，形成森林管理的“双轨制”。

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(责任编辑：陈世栋)

The Change of Forest Management Institutional and its Reflection on the Perspective of Ecology——Case Study of M County in Yunnan Province

Geng Yanhu

The change of natural resource management system has significant effect on ecological evolution. Traditional local society has a set of effective system of forest management. Taking M county in Yunnan Province as an example, through the classification of forest use, local rules, beliefs and taboos, local traditional society effectively protected the local forest. Since 1949, due to the damage of local social organizations and institutions, beliefs and taboo, forests were severely cut down. Since then, modern forest management system gradually established. The problems of modern forest management system in the operation were the following: the low embeddability of formal management institution, lack of local knowledge, weak coverage of management and law enforcement, the benefit-orientation of the management system. Therefore, we need to explore the complementary management mode between formal system and informal system.

Ecology； Forest； Local rules； Management system

2015-04-20

江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“村民环境行为转型与农村面源污染治理——基于若干流域村落的调查” (项目编号：CXZZ12_0220)。

耿言虎，安徽大学社会与政治学院讲师，邮编：230601。