岛礁建设对南海领土争端的影响：国际法上的挑战①

邹克渊

英文内容摘要

岛礁建设对南海领土争端的影响：国际法上的挑战①

邹克渊

当前，领土和海洋划界争端日渐激烈，此前国际上很少详细讨论南海岛礁建设议题。尽管1982年《联合国海洋法公约》的部分条款提及“岛礁建设”中的“人工岛礁”议题，但在国际法上，“岛礁建设”议题仍然饱受争议，并且没有公认的术语界定。随着科学技术的发展，以及主权国家试图采取占据更多海洋领土的行为，岛礁建设议题变得更加突出起来。本文以斯普拉特利群岛（即中国的南沙群岛）为例，从国际法的角度探讨该议题，以期引领国内外学界对“岛礁建设”问题上进行更多的讨论。

岛礁建设 人工岛礁 《联合国海洋法公约》南海问题

有关岛礁建设的内容极少。似乎1982年《联合国海洋法公约》遗忘了这个议题。但20世纪70年代和80年代之间发表的部分文章和专著中还是提到了这个议题。②参见Nikos Papadakis，The International Legal Regime of Artificial Islands，Leyden：A.W.Sijthoff，1977；and Alfred H.A.Soons，Artificial Islands and Installations in International Law，Occasional Paper No.22，Law of the Sea Institute，July 1974.在第三次联合国海洋法会议上，一些国家也提交了有关人工岛礁的建议。③例如，比利时、马耳他和美国都各自提交了建议书，详见A.M.J.Heijmans，“Artificial Islands and the Law of Nations”，Netherlands International Law Review，Vol.21，1974，155－160；另见Francesca Galea，Arti⁃ficial Islands in the Law of the Sea，Doctorate dissertation，Faculty of Laws，University ofMalta，May 2009，pp.31－35，http：／／www.seasteading.org／files／research／law／ARTIFICIAL_ISLANDS_－_01.09.09_mod.doc.pdf。进入21世纪后，随着人类文明的进步，科学技术快速发展，人口压力愈发凸显，导致“岛礁建设”议题越发重要。尤其在东亚地区，岛礁建设再次成为热点议题。岛礁建设关系国家主权、海洋管辖权、海洋边界的划定以及海洋资源的开发和利用。如果处理不当，将会成为新的国际争端和冲突的引爆点。例如，岛礁建设如何影响南沙群岛争端，以及影响程度，在现有国际法上很难找到清晰的答案。对南海上是否存在人工岛礁也许尚有疑惑。如果人工岛礁的确存在，那具体为何？本文试图从国际法角度讨论岛礁建设议题。尽管“人工岛礁”这个术语包含诸如石油钻井平台或渔业养殖平台等海上设施（例如，废弃石油平台有时可用作人工渔业岛礁），①参见John M.Macdonald，‘Artificial Reef Debate：Habitat Enhancement or Waste Disposal？’，Ocean Development and International Law，Vol.25，1994，87－118。但是本文主要局限于讨论岛礁建设本身这一问题。

一、岛礁的法律地位

根据《联合国海洋法公约》，“岛屿”指“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。1该定义包含以下几点要素：一是陆地区域；二是自然形成；三是四面环水；四是高潮时高于水面。但《公约》并未说明四面环水的陆地区域面积多大以及高潮时高于水面多少才能被视为岛屿。一旦定义为岛屿，该岛屿将拥有自身的领海、专属经济区和大陆架。在位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿的情形下，测算领海宽度的基线是礁石的向海低潮线。②《联合国海洋法公约》第6条。

一些国家从更广泛的角度定义“岛屿”。如日本将“冲之鸟礁”命名为“冲之鸟岛”。中国使用术语“群岛”（即中文中的多个岛屿）命名所有相同的地貌，包括诸如部分岛礁一直沉于水下的中沙群岛，而斯普拉特利群岛在中文中被称为南沙群岛。2010年，中国《海洋岛屿命名条例》③《条例》中文版载于《中国海洋法律评论》（2010），331－334页。中规定“岛屿”有两种含义：一是普遍含义；二是特殊含义。根据普遍含义，“岛屿”指的是列岛、群岛、岛屿、礁、浅滩、暗礁和暗滩。④2010年《海洋岛屿命名条例》第28条，同上，334页。即使地貌相同，不同国家的命名仍各不相同。中国将斯卡伯勒礁命名为“黄岩岛”，而“冲之鸟岛”称为“冲之鸟礁”。

《公约》在第121条补充规定，“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。⑤《联合国海洋法公约》第121（3）条。由于岛屿和岩礁在海洋区域划分上区别明显，沿海国家试图扩大岩礁，使之具备岛屿条件。最新的案例是日本的“冲之鸟岛”（道格拉斯礁）。⑥Yann⁃huei Song，“Okinotorishima：A‘Rock’or an‘Island’？RecentMaritime Boundary Controversy be⁃tween Japan and Taiwan／China”，in Seoung－Yong Hong and Jon M.Van Dyke（eds.），Maritime Boundary Dis⁃putes，Settlement Processes，and the Law of the Sea（Leiden：Martinus Nijhoff，2009），at148；also see Yann⁃huei Song，“The Application of Article 121 of the Law of the Sea Convention to the Selected Geographical Features Situat⁃ed in the Pacific Ocean”，9 Chinese Journal of International Law（2010），663－698，in particular，691－94.根据国际海道测量局的规定，面积少于0.001平方英里（或2590平方米）则称为岩礁。①引自Leticia Diaz，Barry Hart Dubner and Jason Parent，“When Is a‘Rock’an‘Island’？—Another U⁃nilateral Declaration Defies‘Norms’of International Law”，15 Mich.St.JIL（2007），at 535。但还有其他的定义方法。国际法上对“岛屿”定义仍有争议，下文会进一步说明。

另一个相关议题是岛礁建设。20世纪50年代，联合国国际法委员会考虑是否将岛屿自然形成要求添加到其定义中。其中一名委员——赫歇尔·劳特派特——认为“若为拥有自身领海而建造岛礁，国家会在其领海范围内和以外的数英里范围内建造多个岛屿”，并“以这种方式扩大领海范围”。②1954年国际法委员会第260次会议纪要，国际法委员会年鉴1（1954），94页。这个议题涉及到了人工岛礁的国际法定位问题。

二、国际法上的人工岛礁

人工岛礁是人为建造的，这点毋庸置疑。但纵观国际法，该术语及其法律地位都没有清晰的定义。有时被视为自然岛屿，有时则视为船只。例如，吉德尔认为，只要满足以下条件，人工岛礁可视为自然岛屿：一是四面环水；二是高潮时一直高于水面；三是岛上自然条件允许人类居住。此外，人工岛礁必须是从自然岛礁转变而来，如人类活动形成的冲积层。③Gidel，Le Droit International Public de la Mer，Vol.III，Paris，1934，684.认为人工岛礁是船只的观点起源于1927年联合国国际联盟理事会发表的一篇报告。该报告表示由人类创造的固定在海床上，但又不是海床的一部分，可以用作航空飞行基地的岛屿……这种虚拟岛屿可以认为是在海上航行的船只。④Committee of Experts，1927；引自Moten，‘Continental Shelf’，1952，at 235。

不能否认的是，人工岛礁具备船只的部分特征和自然岛屿的部分特征，但将其归为船只或自然岛礁都不合适。根据船只或自然岛礁的定义，我们可以很容易发现人工岛礁和它们之间存在着非常明显的区别。

众所周知，《联合国海洋法公约》并没有给“船只”下定义。20世纪50年代，日内瓦海洋法四公约谈判期间，国际法委员会特别报告起草人弗朗索瓦先生草拟过“船只”的定义，认为“船只”是“使用合适的设施和人员，能够跨越海洋但不能穿越天空的设备”。⑤见Yearbook of International Law Commission，1955，Vol.1，p.10，http：／／untreaty.un.org／ilc／publica⁃tions／yearbooks／Ybkvolumes（e）／ILC_1955_v1_e.pdf。然而，该定义在1955年被国际法委员会取消。根据这个惯例，《联合国海洋法公约》只对“军舰”下了定义。⑥见《联合国海洋法公约》第29条，http：／／www.un.org／Depts／los／convention_agreements／texts／unclos／closindx.htm。但是，一些其他的国际协议仍然保留了“船只”的定义。例如，《1973年国际防止船舶造成污染公约》定义“船只”为“在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台”。①1973年国际公约第2条。http：／／sedac.ciesin.org／entri／texts／pollution.from.ships.1973.html。人工岛礁也可以归类为该定义中的“固定的或浮动的工作平台”。

与人工岛礁相关的另一个概念为“岛屿”。如前所述，《公约》将“岛屿”定义为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”，②见《联合国海洋法公约》第121条。但并未说明四面环水的陆地区域面积多大才能被视为岛屿。

在了解“船只”和“岛屿”的定义之后，我们来探讨一下人工岛礁建设的法律性质。尽管《公约》未给予明确的定义，但国际法学术界仍做了诸多尝试。《国际公法百科全书》将“人工岛礁”定义为“四面环水的并在高潮时高于水面的人工建造的暂时性或永久性的固定平台”。③Rudolf Bernhardt，Encyclopedia of Public International Law，Law of the Sea Volume，1989，p.38.松斯认为，人工岛礁是指由自然物质，如砂砾、沙子和石头创造的建筑；而人工设施则是指通过管、杆固定在海床上的具体装置。④Soons，supra note 2，1974，p.3.这两个学术定义同时具有法律含义，但不能涵盖各种形式的人工岛礁和人工设施。根据帕帕达吉斯统计，人工岛礁形式多样，诸如（1）海上城市（固定的或浮动的）；（2）服务于经济建设的人工岛礁（如用于勘探和开采自然资源）、工业人造岛礁、渔业岛礁，以及开发非自然资源的设施（如海上搜救、考古、电力设施）；（3）用于交通运输的岛礁建设（如浮动船坞、仓库和机场）；（4）用于科学研究和天气预报的设施；（5）休闲设施；以及（6）军事设施。⑤Papadakis，supra note 2，1977，11－49.如果仔细比较，我们就会发现它们的法律地位各不相同。这也许是《公约》没有定义“人工岛礁”的原因之一，显然是为了避免定义后会引起更加复杂的问题。尽管如此，《公约》中留下的缺陷依然让人工岛礁法律地位议题复杂化。

虽然《公约》并未对人工岛礁进行清晰定义，但其中部分条款仍可适用于人工岛礁建设。

首先，《公约》准予国家，尤其是沿海国家有权进行人工岛礁建设并对此拥有管辖权。这很明显，因为沿海国家有权在其领海区域内建设岛礁和其他设施。在其专属经济区（EEZ）内，沿海国家有“专属权利建造并授权和管理建造、操作和使用：a）人工岛礁；（b）为第56条所规定的目的和其他经济目的的设施和结构；（c）可能干扰沿海国在区内行使权利的设施和结构”。⑥见《联合国海洋法公约》第29条。尽管沿海国对人工岛礁、设施和结构拥有专属管辖权，包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权，这种人工岛礁、设施或结构的建造，必须通知相关各方，并对其存在必须维持永久性的警告方法。更重要的是，“沿海国可于必要时在这种人工岛礁、设施和结构的周围设置合理的安全区，并可在该地带中采取适当措施以确保航行以及人造岛礁、设施和结构的安全。”①见《联合国海洋法公约》第60条。沿海国有权在人工岛礁周围建立安全区，安全区的宽度应由沿海国参照可适用的国际标准加以确定。②同上。这些条款也适用于建在大陆架上的人工岛礁。③见《联合国海洋法公约》第80条。另外，沿海国和内陆国有权在公海上建造人工岛礁，这是公海自由之一（《公约》第87条）。

其次，《公约》在一定程度上定义了人工岛礁的法律地位。《公约》对岛屿的定义不包含人工岛礁。《公约》第60条表示“人工岛礁、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海，其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定”。④见《联合国海洋法公约》第60条。尽管人工岛礁没有自己的领海，但沿海国家可以在人工岛礁周围设立安全区。安全区不应超过这些人工岛礁、设施或结构周围五百公尺的距离，“从人工岛礁、设施或结构的外缘各点量起，但为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议者除外”。⑤同上。

第三，人工岛礁上的建筑对海洋疆线的界定也有影响。关于领海界线的划定，“构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部分”，但近岸设施和人工岛礁不应视为“永久海港工程”。⑥见《联合国海洋法公约》第11条。设立该条款的目的是限制人工岛礁在领海界定方面的作用。然而，另一方面，针对直线基线的使用，《公约》规定“除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮高地为起讫点”。⑦见《联合国海洋法公约》第7条。该条款暗示了人工岛礁或设施可在领海界线划定时发挥部分作用。当然，除了在划定基线上发挥部分作用外，涉及专属经济区和大陆架界线的划定，根据《公约》规定，人工岛礁因为没有专属经济区和／或大陆架，因此不能用来界定专属经济区和大陆架的界线。在沿海国履行《公约》相关条款规定的权利方面，在南海的所有声索国中，1998年中国颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》重申了中华人民共和国对专属经济区及大陆架的人工岛礁、设施和结构的建造、使用，行使主权权利和管辖权。⑧见第3－4条，http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／chn_1998 _eez_act.pdf。菲律宾法律中也有相似的规定，“对人造岛礁、近海终端、设施和结构行使专有权和管辖权”。①见Section 2（B）of the Presidential Decree No.1599 of11 June 1978 establishing an Exclusive Economic Zone and for other purposes.http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／PHL_ 1978_Decree.pdf。

相比之下，马来西亚的相关法律更为详实，用一部分专门作出说明，其中罗列了多项条款，其中包括：

“（1）除非得到政府授权，任何人不得在马来西亚专属经济区或大陆架上建造、运作或使用任何人工岛礁、设施或结构，该条款任何人不得违背。

（2）政府对专属经济区和大陆架上的人工岛礁、设施或结构拥有专属管辖权，包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权。

（3）政府必要时可在上述人工岛礁、设施或结构周围设立合理安全区，采取合理措施确保航行和人工岛礁、设施或结构安全。

（4）安全区的宽度应由政府参照航海和可适用于人工岛礁、设施或结构的国际标准加以确定。安全区的范围应该妥善注意。

（5）在人工岛礁、设施、结构和安全区附近航行时，所有船只需尊重安全区，按照政府根据公认的国际标注规定的方向航行”。②Part VI Artificial Islands，Installations and Structures of the Exclusive Economic Zone Act，1984，http：／／www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／MYS_1984_Act.pdf。

从国内法规上可以看出，各国对人工岛礁、设施或结构的建造和管理拥有专属管辖权。1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》没有规定国家有权在领海内建造人工岛礁，也许有些国家认为在拥有完全主权的领海内建造人工岛礁是一项主权之下的权利（无害通过除外），无需加以特别规定。

三、南沙群岛上的岛礁建设

中国对南海的东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权。中文“群岛”一词在指包括南沙群岛在内的南海地区所有的自然地貌，这样的用词，特别在涉及中沙群岛时，有些笼统。南海存在许多群岛／小岛、环礁、群礁及浅滩，这里的自然地貌多达数百种。这一地理特征决定了在南海建设人工岛礁及其它设施具有重要的政治意义、经济意义和战略意义。这一地区的岛屿和珊瑚礁已被文莱、中国大陆、中国台湾地区、马来西亚、菲律宾和越南分别占领或宣誓主权，这使得南沙群岛之争成为世界历史上最为复杂的领土争端之一。

南沙群岛及其周边目前有三种人工岛礁或设施：一是临时的水上人工设施，如石油平台，一旦完成使命，这些设施就会被拆除；二是建造在天然岛屿上的临时或永久性的人工设施，如飞机跑道；三是建在永久岩石和珊瑚礁上的人造岛礁。可以肯定地说，《公约》中的相关规定只适用于前两个类型，第三类比较特殊，在《公约》乃至整个国际法的框架下都很难定义它的法律地位。这一问题将在下文中进行讨论。

在国际上不乏利用自然岩礁建造人工岛礁的事例，如20世纪70年代初期，汤加王国利用水泥加高了两个无人居住的低潮高地，从而扩大了其王国的管辖海域。①Papadakis，supra note 2，p.93.最近的例子是日本最南端的冲之鸟礁。这一孤立的岩礁位于东经136°05′、北纬20°25′，由于海水的侵蚀，露出水面的岩礁逐年缩小和降低。冲之鸟的两块岩礁——北露岩（日本称“西小岛”）和东露岩（日本称“东小岛”），涨潮时露出水面的高度分别只有16厘米和6厘米。②Yann－huei Song，supra note 8，p.148.随着海水的自然运动，冲之鸟礁面临最终被侵蚀吞没的危险。鉴于此，日本自1987年以来投入大笔资金（约为3亿美元）用于岩礁的加固加高工程，以使该岩礁成为其宣称拥有周围海域管辖权的依据。③见Qin Jize，Li Xiaokun and Cheng Guangjin，“Japan atoll expansion‘hurtsneighbors’”，China Daily，11 February 2010，http：／／www.chinadaily.com.cn／world／2010－02／11／content_9461259.htm。日本现在已经像圈地一样沿岛修建了一堵围墙，以保护其免于自然力量的侵蚀而趋于消失。可以预测，“日本很可能做出重大尝试，将冲之鸟建设成为大型人工岛礁。”④Song，supra note 8，p.150.如果成功的话，日本可以获得岛礁周围大约400000平方公里的专属经济区和约740000平方公里的大陆架面积。⑤Qin et al，supra note 33.

对那些宣称拥有南沙群岛部分岩礁所有权的国家而言，现阶段对自然形成的岩礁进行加固加高，会使其在扩大领海面积、获取相关利益方面占得先机。理论上这种做法可能会引起争议，但鉴于国际法中并没有明令禁止这种人工建造行为，因此其与现有国际法（包括《联合国海洋法公约》）并不冲突。

另一方面，随着科学技术的发展，人工岛礁上的生活条件会变得越来越好，这将导致这些岛屿的合法性在未来会产生变化。我们知道，人工岛礁在以往也是合法岛屿，⑥见A.M.J.Heijmans，“Artificial Islandsand the Law of Nations”，Netherlands International Law Review，Vol.21，1974，p.151。“岛屿”的最早定义中就含有“人工岛礁”。我们可以在1930年国际法编纂会议最终协议上看到岛屿的定义，即“永久性的、高于水平面的陆地”。⑦见Jon M.Van Dyke and Robert A.Brooks，‘Uninhabited Islands：Their Impacton the Ownership of the Ocean's Resources’，Ocean Development and International Law，Vol.12，1983，at 272。我们知道，H. Lauterpacht建议在“陆地”前面加上“自然形成”，但是这一建议被1954年的国际法委员会拒绝。这其中并未论及岛屿是否为自然形成。然而，直到最近“自然形成”这一关键词被加入后，人工岛礁才被排除在这一定义之外。⑧《联合国海洋法公约》中关于岛屿的定义复制了《日内瓦公约》（the 1958 Geneva Convention on the Territorial Sea and Contiguous Zone）中的第10条。如果将这些历史因素考虑进去的话，重新定义“岛屿”的可能性就有待商榷了，因为这会对人工岛礁的性质产生影响，尤其对那些人工建造部分与自然形成部分已融合一体了的岛屿更是如此。

值得注意的是，早在2001年国际法院在审理卡塔尔和巴林之间领海划界案（卡塔尔诉巴林）时，前日本籍法官小田滋就表达过对将来人工岛礁发展情况的担忧。他说：“随着现代科技的发展，人们有可能依托一些岩礁和低潮高地进行娱乐或是工业设施的建造。尽管1982年的《联合国海洋法公约》并未包含相关条款（如第60条和第80条），我想这些人工建造行为可能会被国际法所允许。果真如此的话，这些建筑的合法地位就有待在将来进行讨论了。”①Separate Opinion of Judge Oda’，in JUDGMENT OF 16 MARCH 2001，p.125，http：／／www.icjcij.org／docket／files／87／7031.pdf。小田滋在14年前的担忧，如今已经确确实实变成了国际社会面临的问题。

然而，在有关国际规则尚未完善之前，我们必须将讨论范围限定在现有的国际法框架内。有以下几点值得我们做进一步的讨论。

（一）合理原则的应用

著名的美国国际法学者在1961年就曾指出：“若是在人工建造的陆地基础上，宣称对特定海域或内部水域的所有权，那么评判这种所有权合理性的首要原则应当是建造用途，即这种人工建造是出于特定的用途考虑，还是仅仅为了扩大领海面积，而不牵涉建造者自身利益”。②Myres S.McDougal and William T.Burke，Public Order of the Oceans，1962，pp.387－388.他进一步解释说：“如果一个国家仅仅依靠在水中放上几块石头，保证这些石头达到一定的海拔高度并能够一直露出水面，就可以获批扩大自己的领海面积或是拥有新的内部水域，这种做法显然是不可取的”。③同上，p.388。相关国家在南沙群岛建造人工岛礁都有着明确的目的，即维护和巩固各自在南海的领土和海洋权利。有些国家也宣称建造这些人工设施是出于发展经济（如扩大旅游业）或是科技（如建立气象观测站）的考虑。然而，这些所谓“考虑”背后的真实目的是否与合理原则相冲突？

（二）人工岛礁的建造还要遵循“适当顾及”原则

当一国行使自己建造人工岛礁的权利时，不应无故损害其他国家及整个国际社会的权利和利益。这一原则在《联合国海洋法公约》中也有清晰的反映，“任何沿海国家以人工岛礁为中心建立起的安全区，须得保证该安全区同人工岛礁的性质及用途有着合理的联系，亦应发布该安全区外围的相关注意事项”，更为重要的是，“人工岛礁、设施、建筑结构及周围的安全区，不能对公认的国际航运航线造成影响，否则禁止建造”。④见《联合国海洋法公约》第60条。“适当顾及”原则也反映在《联合国海洋法公约》有关公海自由的条款之中（第87条）。

与之相关的问题是，对于那些在南海建造人工岛礁和设施的国家而言，有没有通知及协商的义务？这一义务曾经在1997年的《国际水道非航行使用法公约》中有所体现。①见http：／／untreaty.un.org／ilc／texts／instruments／english／conventions／8_3_1997.pdf。该公约规定同国际水道相关的国家在采取任何可能影响国际水道环境的措施前，都必须履行通知的义务。如果被通知方对此持有异议，则必须通过协商和谈判来解决。②见该公约第27条。也许这样的义务应该适用于南海建设人工岛礁的行为，因为其提倡在人工岛礁建设前（即使在领海范围内），应该同相关方进行磋商。③见Heijimans，supra note 36，at 160；and Nikos Papadakis，‘Artificial Islands in International Law’，Maritime Policy and Management，Vol.3，1975，p.34。各方可以根据2002年形成的关于南海的《各方行为宣言》（DOC）来达成通知及协商机制。据报道，东盟各国和中国最近已经同意重启关于有效推进南海《各方行为宣言》（DOC）的对话，以通过《南海行为准则》（COC）来加强各方的合作。④见“Press release on the 13th ASEAN⁃CHINA summit，”Ha Noi，29 October 2010，http：／／asean2010.vn／asean_en／news／36／2DA9D9／Press－release－on－the－13th－ASEAN－－－CHINA－summit。南海人工岛礁及设施建设应该遵循通知及协商义务的问题也应提到此类对话和协商的议程之中。

（三）人工岛礁的问题与《公约》第121（3）条存在紧密关联

《公约》第121（3）条提到“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架”。⑤见《联合国海洋法公约》第121条第3款。当下在南海及其他地方进行的人工岛礁建设刚好契合这一规定，因为进行岛礁建设的国家为了扩展它们的海上空间，尽一切努力将这些“岩石”变成“岛屿”以满足维持自身居住或经济生活的条件。由于《公约》第121（3）条语言表达不明确，如何运用引发众多讨论。如果有权威释义，则情况就会更好。这个权威释义对解决建造人工岛礁引发的现实问题很有帮助。众所周知，2009年第19届《联合国海洋法公约》缔约国会议召开期间，中国尝试要求会议“考虑以礁石为基点增加大陆架的议题，因为根据《公约》第121条，这种行为有法律效应”。⑥见“Proposal for the inclusion of a supplementary item in the agenda of the nineteenth Meeting of States Parties：Note verbale dated 21May 2009 from the PermanentMission ofChina to the United Nationsaddressed to the Secretary⁃General，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N09／346／61／PDF／N0934661.pdf？OpenElement。遗憾的是，中国的努力没有成功。

那么谁有权利和能力给《公约》的第121（3）条做个权威解释呢？显然，大陆架界限委员会只考虑和评估沿海国外大陆架的提案，因此并不是一个合适的机构。它清楚地表示自身并没有能力阐释《公约》条款的内涵。①参见UN Doc.CLCS／64，1 October 2009，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N09／536／21／PDF／N0953621.pdf？OpenElement。国际法院有能力，但似乎并不打算对该条款作出阐释。在黑海海域划界案（乌克兰诉罗马尼亚案）对蛇岛性质界定时，国际法院并没有把握时机作出阐释。②详见‘Maritime Delimitation in the Black Sea（Romania v.Ukraine）’，JUDGMENTOF 3 FEBRUARY 2009，particularly paragraphs 179－188，http：／／www.icj－cij.org／docket／files／132／14987.pdf。国际海洋法法庭（ITLOS）也具有这种能力，但也避免涉及这一难题。目前的中菲南海仲裁案中也涉及到《公约》第121条的解释，因为案件正在审理之中，尚不清楚该案的仲裁庭是否会有足够的勇气和能力对此作出相应的解释。

四、混合岛礁的法律困境

本文使用的术语“混合岛礁”或“混合海洋地物”（hybrid geographic fea⁃tures），是指无论是高潮还是低潮时，高于水面的具有人工结构和设施的海洋地物。该问题与人工岛礁的合法地位息息相关。《联合国海洋法公约》在某种程度上界定了人工岛礁的合法地位。尽管人工岛礁不拥有领海，沿海国家还是允许在人工岛礁周边建设安全区域。但是“从人工岛礁外缘的每一点测量，人工岛礁周围的安全区域距离不应超过500米，普遍认可的国际标准许可或者一些国际组织建议除外。”③同上。

举例来说，在南海，从地理位置来说，在那些包括岛屿／小岛、环礁、礁石以及河堤在内的海域里，有成百上千的自然地物。根据中国方面的信息，南沙群岛包括14个群岛／岛屿、6个河堤和暗礁、35个水下河堤以及21个水下浅滩。④曾昭璇主编《南海诸岛》，广东人民出版社，1986年，第3页。根据西方学者的信息，我们可以得知在南海大约有170种地貌特征，其中仅有36个面积较小的岛屿在高潮期时在水面以上。⑤Daniel J.Dzurek，The Spratly Islands Dispute：Who's on First？2（1）IBRU（International Boundaries Research Unit）Maritime Briefing（1996），at1.从这两个数据显示，我们可以得出这样的结论：水下的自然地物比在水面以上的要多。中国南海的这一特殊地貌特征足以显示人工岛礁和人工结构装置在南沙群岛政治、经济和战略层面的重要性。

在天然岩石和礁石之上建造的永久人工岛礁在国际法中成了一个新问题。例如，马来西亚在其占领的弹丸礁上开展了大规模的改造活动，现在的弹丸礁已经拥有一个渔港、15个房间的潜水胜地和一条1.5公里长的飞机跑道。中国自1988年以来，或是由于驻军的需要或是出于其他原因，在南沙群岛的若干个礁石上建造了一些人工结构。其中一些人工结构后来加以扩大，变得更加类似人工岛礁。比如在永暑礁上建造的人工结构。从这个意义来说，无可否认的是，由于人工设施，对于大多数岛屿来说，“如何区分天然地貌和人工地貌是相当困难的。”①见Robert W.Smith，Maritime Delimitation in the South China Sea：Potentiality and Challenges，41 Ocean Development and IL（2010），p.223。但可以肯定的是，《联合国海洋法公约》对天然岛屿和人工岛礁都适用，混合类型的合法地位在《联合国海洋法公约》下较为特殊，甚至在整个可适用的国际法之下都难以下定义。如果被界定为天然地貌，它又混杂着人工结构装置；如果被界定为人工岛礁，它又没有人为地固定在海床上，而是靠天然地基支撑着，诸如不论是高潮或者低潮时在水面以上的礁石。在国际法中，显而易见没有能够规范这类天然和人工组合海洋地物的相关规定。与之相关的《大陆架公约》（1958年）只包括在大陆架上建造人工岛礁的规定，正如公约中所指出的那样，沿海国家出于必要的勘查开发自然资源的目的，有权建造、维修或者使用大陆架结构和其他装置，但是此类人工结构和装置不具有岛屿的地位。②《1958年大陆架公约》第5条。这就为有关国家扩展其海域空间提供了机会，因为具有这种意图的国家会倾其全力将这些“岩礁”变成“岛屿”，如此以来可以满足保障人类居住和自身的经济生活的条件。冲之鸟礁就是一个典型例子。问题在于，这种礁石上的人工结构是否会改变其合法地位。正如中国的观点所显示的那样，在礁石上建造人工设施“不会改变其合法地位。”③见Qin Jize，Li Xiaokun and Cheng Guangjin，supra note 33。然而，这仅仅是中国关于冲之鸟礁的法律立场，这与日本的实际初衷背道而驰。日本的所作所为和未来采取行动的目的是礁石满足《联合国海洋法公约》中第121（3）条规定的条件，如此以来，日本不仅能够获得相应的领海，而且还能够获得来自该礁石的专属经济区和大陆架的所有权。因此，日本的最终目的是要改变礁石的合法地位。

由于中国和韩国的反对，大陆架界限委员会中止了日本对冲之鸟礁（九州南部－帕劳海岭地区）部分区域的外大陆架提交的申请的受理，④详见UN Doc CLCS／74，30 April 2012，http：／／daccess－dds－ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N12／326／32／PDF／N1232632.pdf？OpenElement。另见，Michael Sheng－ti Gau，Recent Decisions by the Commission on the Limits of the Continental Shelf on Japan's Submission of Outer Continental Shelf，11 Chinese JIL（2012），487－504。但是，这并没有限制日本单方面对由此礁石产生的专属经济区以及大陆架（尽管限于200海里）的权利主张。这里，日本想要将礁石转变为岛屿的企图可能会导致两个法律后果：其一，礁石将最终变成天然岛屿满足了在《联合国海洋法公约》中提出的条件；其二，尽管也许会违背日本的意愿，但会发生国际社会最终将会视天然礁石为人工岛礁的这一变化，而在现行的国际法下，人工岛礁仅可以拥有500米的安全区域。这样一来，日本对专属经济区和大陆架的主张将不会被国际社会所承认，同时由于人工结构和装置的大规模建设，日本也会失去对该礁所主张的领海权利。著名的海洋法专家乔恩·范·戴克早已表达过这一观点，他认为日本现在进行的大量加固工作会使岩礁变为人工岛礁，而按照《联合国海洋法公约》中第60条的规定，这样的人工岛礁是不会拥有专属经济区和大陆架的。①Jon M.Van Dyke，‘Legal Status of Islandswith Reference to Article 121（3）of the UN Convention on the Law of the Sea’，December 9，1999，http：／／seasteading.org／seastead.org／localres／misc－articles／DykeLe⁃galStatusOfIslands.html。但是，话又说回来，正如一些法律学者所称，如果一个带有灯塔的礁石享有对广阔海域（extensivemaritime zone）的所有权，②正如两位荷兰学者认为的，越来越多的学者署名支持他们的观点“岛上的灯塔和其他航海设施因为有助于海运业给岛屿提供了‘经济生活’”。见Alfred H.A.Soons，Entitlement to Maritime Areas of Rocks Which Cannot Sustain Human Habitation or Economic Life of Their Own，31 Netherlands YIL（1990），167－68；cited in Robert Beckman and Clive Schofield，Moving Beyond Disputes over Island Sovereignty：ICJDecision Sets Stage for Maritime Boundary Delimitation in the Singapore Strait，40 Ocean Development and IL（2009），at 10。而具有大量人工结构的礁石却不被视为“人工岛礁”，这是否公平合理？

结 语

岛礁建设议题范围远超本文的讨论。不仅关于南海的领土和海洋争端，而且关于海洋安全和气候变化以及环境恶化造成的人类生存问题，都可归到此类问题中来。接下来，关于怎样让碳储存通过人造平台列入法律条款的讨论，一定要结合《公约》第208和209条以及《伦敦倾废公约》。海平面上升可能导致各国加快建造人造岛礁和其他基础设施，以便防止岛屿被海水覆盖，特别是受全球变暖威胁的岛屿国家更会选择建造人工岛礁。

除了环境方面，人工岛礁还具有军事功能。人工岛礁和／或平台有可能成为海上恐怖主义或其他海上犯罪的活动平台抑或攻击目标。例如，《1988年制止危及大陆架固定式平台安全的非法行为议定书》是为禁止危及大陆架固定式平台安全的非法行为而制定的。根据《议定书》，“固定式平台”是指“用于资源的勘探或开发或用于其它经济目的的永久依附于海床的人工岛礁、设施或结构”。③见第1条，http：／／www.un.org／en／sc／ctc／docs／conventions／Conv9.pdf。未来协商中需讨论有关岛礁建设的安全方面。

人造岛礁也和填海造地权利相关。一些国家如荷兰和新加坡已经大量填海造地。①通过填海，新加坡的国土面积由1966年的581 km2增加至2006年的695 km2，见Kog Yue－Choong，‘Environmental Management and Conflict in Southeast Asia：Land Reclamation and Its Political Impact’，IDSSWorking Paper No.101（Singapore：Institute for Defence and Strategic Studies，Nanyang Technological Uni⁃versity，January 2006），p.7。比较填海造地和岛礁建设，我们就会发现一些有趣的现象，例如，有的人工造地拥有合法的海洋领土。尽管单方面行动可能引发国际争端或与其他邻国之间的争议，如柔佛海峡内及其周围开垦土地案（马来西亚诉新加坡）就是一例。②在该案中，马来西亚指责新加坡侵犯捕鱼权和危害海洋生态环境，详见http：／／www.itlos.org／start2_en.html。

最后，需要注意的是，随着人口不断增长，未来可能会兴建大规模的人造岛礁，甚至海上城市。早在20世纪70年代，英国一份提案建议建造一座能让30000居民自给自足生活的海上城市。③见Papadakis，supra note 2，1975，at 33。阿联酋在迪拜建造的人工岛礁部分印证了70年代的这份提案。④这些项目称为“棕榈岛”，该工程于2001年开始。还有人建议在海上建造飞机场。实际上，亚洲一些机场就是建在海上。⑤其对法律产生的意义，见Erik Jaap Molenaar，‘Airports at Sea：International Legal Implications’，In⁃ternational Journal ofMarine and Coastal Law，Vol 14（3），1999，371－386。随着技术的发展，机场完全可以建在海上。尽管现存的和提议的人造设施都与人工岛礁的法律地位有关，但问题是：既然能支持人们居住和经济发展，这样的人工岛礁是否和自然岛屿一样拥有海洋区域呢？

随着国际法的发展和有关国家实践，人工岛礁必然将拥有其他法律含义，这需要进一步讨论研究。因此，可以预测在不久的将来，国际社会将更加关注人工岛礁建设议题，本文仅从当前国际法的角度探讨人工岛礁建设的法律定位，之后的研究还将更多地关注该领域并从动态的国际法角度上思考该议题。

［修回日期：2015－08－20］

［责任编辑：马博］

邹克渊，英国中央兰开夏大学哈里斯国际法讲席终身教授，浙江大学国家千人教授

2015－07－22］

①该文为国家社科基金重点项目“国际法上的历史性权利及对南海的法律意涵”（14A2D126）研究成果的一部分。