基于行政生态学理论的民族地区政府绩效管理制度设计研究

王永明

（内蒙古师范大学公共管理学院，内蒙，010000）

基于行政生态学理论的民族地区政府绩效管理制度设计研究

王永明

（内蒙古师范大学公共管理学院，内蒙，010000）

民族地区特殊的社会生态环境需要差异化的政府绩效管理制度。行政生态学理论为构建差异化的政府绩效管理制度提供了理论支撑。民族区域自治制度、民族地区社会经济发展状况和民族地区社会文化环境为差异化的政府绩效管理制度提供了现实基础。构建民族地区政府绩效管理差异化制度可从价值取向、考核目标和绩效管理指标体系着手。

民族地区政府绩效管理，差异化制度设计，行政生态学分析框架

政府绩效管理作为一种管理工具已发展为20世纪80年代以来西方国家公共治理领域具有典型性的制度创新活动。由于中国各地社会生态环境差异较大，在探索提升政府绩效和管理政府绩效实践过程中，遇到的突出问题是所采用的政府绩效管理的国际经验并不能很好地契合中国各级政府的体制机制［1］。如何促进民族地区社会治理，提升民族地区政府绩效水平，需要结合民族地区特殊的行政生态环境来设计政府绩效管理制度。

一、民族地区政府绩效管理制度设计的理论分析

民族地区政府绩效管理是政府绩效治理制度安排的普遍性与民族地区特殊的行政生态环境相结合进行的制度设计产物，从本质上来讲是一种差异化的制度设计，这种差异性往往是由特定社会生态环境造成的。

（一）差异化

差异化发展是一种普遍现象，社会主体间的差异性决定了社会发展的非同步性、多样性、复杂性和阶段性特征。应尊重和正视差异的客观性，防范差异的扩大化，避免差异的凝固化，走科学发展之路。差异化所体现的是管理中的多元思维和多元目标，强调在管理过程中要考虑经济、环境和市场因素，从而要求管理与政策的实施达到深度传导，但并非一致性的效果。这里需要强调的是，差异化制度设计是在国家整体的政府绩效管理制度体系设计基础上根据民族地区特殊的社会生态环境进行的适应性调整，使之能够更好地适用于民族地区实际，增强其有效性。

（二）行政生态学分析框架

行政生态学视角的分析是行政学和生态学概念相结合的产物，已经成为公共管理领域非常重要的研究视角之一。美国哈佛大学教授约翰.高斯于1936年到1947年连续发表著作，指出行政环境与行政管理之间的关系密切，应把生态学理论与行政学结合起来进行研究。在这之后，另外一位美国学者里格斯出版了其代表作《公共行政生态学》，正式创立了行政生态学这一新的学科领域。里格斯通过分析各国不同的政治、经济、文化、历史等因素，运用“结构功能分析法”和“物理学光谱分析”的概念，提出了行政生态学分析框架，借助于生态学的概念来分析公共管理活动与社会生态环境之间的关系，认为任何管理制度都是特定社会生态系统相互作用的结果。

里格斯的行政生态学理论认为，影响公共行政最主要的因素有五个，分别是：（1）经济因素。在里格斯看来，经济要素是影响一个国家公共行政的首要因素，主要是指一个国家或地区的社会经济发展水平。（2）社会要素，主要指各种社会组织。（3）沟通网络，包括社会文化水平、使用语言状况、社会舆论及通信和交通的状况。（4）符号系统，包括政治神话、政治准则、政治典章在内的一整套政治符号系统。（5）政治架构。根据里格斯行政生态学理论，我们可以把民族地区政府绩效管理所面临的行政生态要素概括为政治要素、经济要素和社会文化要素，统称为社会生态环境。政府绩效管理作为公共管理重要领域之一，必然会受到社会生态环境的影响。政府绩效管理生态系统与政府绩效管理的关系也是如此，政府绩效管理环境决定了政府绩效管理的存在方式，决定了政府绩效管理主体开展活动的方式，而政府绩效管理活动也会影响或改变外部社会生态环境系统。

在中国政府体系中，民族区域自治地方政府既有一般地方政府的共性，又有其自身独具的特点。民族区域自治制度和民族地区政治、经济、文化和社会环境的特殊性，决定了民族地区与非民族地区在政府绩效管理方面有着很大的不同。因此，民族地区政府绩效管理的制度设计是契合了民族地区特殊政治、经济和社会文化环境的特殊要求。这就为我们构建差异化的政府绩效管理制度提供了理论支撑。

二、民族地区行政生态环境与政府绩效管理制度设计

任何有机体都存在于一定的生态环境中，并从生态环境中获取其生存与发展所必须的生活资源和活动空间。有机体只有适应环境的要求，对环境的刺激信息做出准确反应，才能在环境中生存并获得发展。由于民族地区政府绩效管理面临的特殊的行政生态环境，催生出了政府绩效管理差异化制度安排的现实需求。

（一）民族区域自治制度与政府绩效管理制度设计

中国共产党成立后，把马克思主义关于民族问题的理论创造性地运用于解决中国民族问题的实践中，在科学认识中国民族问题现实状况的基础上，提出并实践了民族区域自治制度并作为一项国家基本政治制度，以此作为解决中国民族问题、处理民族关系和制定民族政策的基本原则和制度依据。因此，民族区域自治制度成为民族地区差异化政府绩效管理制度设计的制度基础。

1.为实施差异化政府绩效管理提供了制度依据

中国的民族区域自治是区域自治与民族自治的结合，是各少数民族在维护祖国统一和民族团结的前提下，对本民族和本地方事务的自治。根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，在少数民族聚居区设立自治机关，行使自治权力，这是我国民族区域自治制度的核心内容。国家以宪法和民族区域自治法的形式授予了民族自治地方诸多自治权力，涉及政治、行政管理、经济、文化等方面，按照民族地区实际管理本民族、本地方内部事务。其自治权力包括：第一，制定自治条例和单行条例；第二，变通执行权；第三，采取特殊政策和灵活措施促进本地区经济社会发展等。

正是由于《民族区域自治法》规定了民族自治机关在不违背相关法律的原则下，可以根据本民族区域实际有权采取特殊政策和灵活措施促进本地区社会加速发展。因此，民族地区自治机关根据民族地区特殊的社会生态环境，在实施政府绩效管理时有权选择有所区别的政策措施和灵活做法，使得政府绩效管理制度更加有效，更好地解决民族地区政府管理中的“绩效失灵”。

2.差异化政府绩效管理有利于完善民族区域自治制度

作为自治机关，自治地方政府承担着民族地区绝大部分经济社会管理事务。因此，民族自治地方政府的行政能力和运作状态是民族区域自治制度能否发挥作用的关键。民族自治地方政府在历次政府机构改革中大都处于被动服从状态，缺乏主动创新和民族地方特色。而差异化政府绩效管理有利于民族自治地方政府结合自身存在的特殊问题有针对性的进行制度创新和机构改革，有利于提升民族自治地方政府的行政能力、改善其运行状态，有利于完善民族区域自治制度。

（二）民族地区经济社会发展状况与政府绩效管理制度设计

一个国家或地区的经济社会发展状况既是实施政府绩效治理的结果，同时又是政府绩效治理的深层环境和影响因素。一方面，经济发展为政府绩效管理的实施提供必要的物质基础，另一方面，在构建政府绩效管理指标体系时要适应不同区域经济发展状况。因此，由于民族地区经济发展状况的不同需要差异化的政府绩效管理制度设计，适合的政府绩效管理体系反过来又能够推动民族地区经济社会发展。

民族地区经济发展状况体现为两个方面的特征，即发展与差距并存。发展是指由于民族地区在国家大力扶持和各族人民共同努力下取得了经济社会发展的明显改善，逐步缩小了民族地区与其他地区的发展差距。从2014年全国民族经济工作暨民族地区经济形势分析会议通报获知，“2013年民族地区国内生产总值（GDP）达到64772亿元，比上年增长10.6%。地方财政收支稳步增长。2013年，民族地区公共财政预算收入完成8435亿元，同比增长13.1%；公共财政预算支出20639亿元，同比增长12.2%。固定资产投资较快增长。2013年，民族地区规模以上固定资产投资55282亿元，增长23.8%。农业加快发展，粮食实现丰收。2013年，民族地区粮食总产量达到9098万吨，同比增长4.7%。市场销售和对外贸易稳步增长。2013年，民族地区社会消费品零售总额20134亿元，增长16%。2013年，民族地区全年进出口总额达到1144.5亿美元，比上年增长14.0%”。差距是指民族地区与非民族地区的发展差距以及民族地区城市与农村牧区之间的差距。根据《中国统计年鉴（2012）》数据，近十年民族自治地方地区生产总值平均增长速度达到12%左右，但与全国平均水平相比有较大差距。以2010年为例，全国人均生产总值平均为29992元，而民族自治地方为22061元，差距较大。民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5%、52.2%、52.5%、54.3%、53.5%和54.6%。从民族地区城乡差距来看，该地区是全国城乡差距最大的地区。从民族地区的城乡差距变化看，从1990年到2005年，整体呈现出差距不断扩大的趋势；从2005年到2012年，城乡差距虽然呈现出逐渐缩小的趋势。

由于民族自治地方政府面临的特殊的经济发展环境，要求民族自治地方政府在实施政府绩效管理时应结合民族地区经济发展状况，才能够通过绩效管理这样一种管理工具提升行政效率，进而改变民族自治地方落后面貌，推动民族地区实现跨越式发展。

（三）民族地区社会文化环境与政府绩效管理制度设计

文化环境是意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科技、文学艺术等要素的综合反映。文化因素属于社会上层建筑范畴，由社会经济基础决定。但文化的某些因素作为社会意识形态又具有历史沉淀的特性，使得文化因素可以在某种程度上超越物质经济时代，从而对经济基础和上层建筑产生影响。世界各国历史发展呈现出不同特点，由此形成了不同的文化传统，造成了各国公共管理制度、观念和方式的不同。美国历史上不存在君主专制的统治形式，所以在开国之初便确立了分权制衡体制和地方主义、分权管理的特色，而中国经历了漫长封建社会历史，组织体制、传统社会文化等方面的历史传承给现代公共管理打上了深深的烙印，使得人治、官僚主义、权力本位等现象在公共管理领域中屡见不鲜。由此可见，文化因素与公共管理密切相关，对公共管理体制、人员、职能、行为等产生广泛而深远的影响。中国是一个多民族国家，民族地区是少数民族成员世代繁衍生息的区域，其社会文化环境呈现出以下几个方面的特点：

第一，民族地区文化呈现多元性。由于中国民族众多而且各民族历史进程各异，在现实中其分布又呈现出“大杂居、小聚居”的特点，造成中国民族文化呈现出多元共存而又层次不齐且相互交融的特点。这种文化上的差异与交融使得民族聚居区内各民族在价值观、创业精神、市场意识、应变能力和革新意识等方面存在着较大差异，为民族地区的发展增添了很多复杂因素。第二，一些相对保守的文化观念阻碍着先进管理理念的引进。有些传统观念，如原始的平均主义思想、重农牧轻工商的思想、竞争意识淡薄等等，都在不同程度地制约着先进管理理念的形成和发展。第三，民族地区教育科技落后。从总体上看，民族地区的教育发展水平在教育综合指数、适龄儿童入学率、人均教育经费、平均受教育年限等方面明显低于全国平均水平，文盲率较高。在科技方面，民族地区科技人员数量、科研机构数量、R&D投入、有效专利等数量很少，科研水平明显落后于全国平均水平。

民族地区社会文化环境机遇与障碍并存，利用文化因素促进社会进步和发展并不是一件非常容易的事。因此，民族地区社会文化的多元性与差异，要求民族地区政府在推进政府绩效管理时，必须深入研究民族文化，有必要设计适合于民族地区的政府绩效管理制度。

三、民族地区政府绩效管理制度的构建

民族地区的政治、经济和社会文化环境与非民族地区相比，表现出一定的特殊性，正是这种特殊性在推动实施政府绩效管理时需要差异化的制度设计；另一方面，民族地区特殊的社会生态环境，为政府绩效管理差异化制度设计提供了现实基础。这里需要说明的是，差异化的制度设计并不是抛开国家统一部署和要求专门为民族地区设计一套单独政府绩效管理制度，而是既要考虑政府绩效绩效管理的一般性，同时要兼顾到民族地区政府绩效管理实践的特殊性。对于那些一般性问题要通过国家政府绩效管理的顶层制度设计来完善，对于民族地区政府绩效管理实践中存在的问题，需要在国家统一制度安排基础上，依据民族地区特殊的社会生态环境，作出适应性调整，实现制度需求与制度供给的平衡。基于此，可从以下几个方面构建民族地区政府绩效管理差异化制度。

（一）构建民族地区政府绩效管理的价值取向

政府绩效是一种社会价值建构，是一个具体政府在历史文化变迁过程中和对公民基本需求回应中而形成的有形与无形成果。因此，在追求普遍认可的价值如公平、民主、公众本位和社会协调发展价值取向的基础上，应结合民族地区特殊的社会生态环境确立差异化的政府绩效治理的价值取向，如民族地区政府绩效治理价值取向应关注经济增长、稳定、民族关系和谐、民族文化差异性和生态环境保护等方面。

（二）民族地区政府绩效考核目标要体现差异化

从前面的分析可以看出，民族地区的经济发展、教育、科技发展水平和民族文化等方面均呈现出各自不同程度的发展状况，因此在实施政府绩效管理时，要根据不同情况制定差异化的绩效考核目标。

（三）民族地区政府绩效管理指标体系要体现差异化

绩效管理中的指标体系制定是整个政府绩效管理的关键环节。从目前学术界关于政府绩效管理指标体系研究现状来看，大都是基于我国整体环境研究设计政府绩效管理指标体系，如国家《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，组织有关专家论证分析，提出了一套政府绩效评估指标体系，由三个一级指标和11个二级指标及33个三级指标构成，为地方政府绩效评估指标体系的构建提供了标准性的框架，代表了地方政府绩效指标体系的大方向。显然，民族地区存在的特殊社会生态因素要求我们在构建民族地区政府绩效评估体系时，既要借鉴一般地方政府绩效评估的普遍做法，又要考虑民族地区的特殊性，形成具有民族特色、地方特点的绩效评估体系。

［1］高小平.中国绩效管理的实践与理论［J］.中国社会科学，2011，（6）.

［2］邱耕田.差异性原理与科学发展［J］.中国社会科学，2013，（7）.

［3］谢进川.关于差异化管理的理论探讨［J］.理论研究，2005，（23）.

［4］傅明贤.行政组织理论［M］.高等教育出版社，2000.

［5］根据中华人民共和国民族区域自治法概括［G］.

［6］李俊清.中国民族自治地方公共管理导论［M］.北京大学出版社，2008.

［7］史传林，包国宪.政府绩效治理的社会环境分析：行政生态学视角［J］.中国行政管理，2013，（11）.

［8］王珍.中国民族报［N］.2014-04-25.

［9］郑长德.中国少数民族地区经济发展质量研究［J］，民族学刊，2011，（3）.

［10］包国宪，王学军.我国政府绩效治理体系构建及其对策建议［J］，行政论坛，2013，（6）.

［11］彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构［J］.中国行政管理，2004，（7）.

［12］申喜连，论民族地区政府绩效评估的特殊性及路径选择［J］，中央民族大学学报（哲学社会科学版），2013，（5）.

［13］张建新，民族区域自治地方政府绩效评估体系的构建趋向［J］，前沿，2010，（9）.

（责任编辑刘强）

F633.2

A

1671-0681（2015）03-0119-04

王永明（1982-），男，内蒙古巴彦淖尔市人，内蒙古师范大学公共管理学院讲师。

2015-01-09