环保组织在环境冲突治理中的作用机制探析*——基于利益、价值与认知视角

李 宁，王义保

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州，221116）

在当前快速变迁的社会转型过程中，与其相伴随的是不断分化演绎的多元化利益格局及其社会矛盾。正如亨廷顿所言“一个处于社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡”［1］。现阶段因环境问题引发的社会冲突以年均29.8%的速度递增，环境冲突问题俨然已经成为影响经济发展，制约社会稳定的重要因素［2］。由于环境冲突的复杂性，加上地方政府治理能力的欠缺，使得一些地区出现环境冲突治理危机。环境冲突治理的传统模式仅仅依靠政府单一主体，此模式存在政府回应能力较弱、利益诉求表达渠道不畅以及经济增长与环境保护相排斥等局限性。然而，现代社会对于确保环境污染协同治理实施有效性所需的资源广泛的分布于各个社会主体中。因此，实现环境冲突有效治理需要打破政府一元统治格局，促进政府、企业以及居民三者之间互动合作。

一、利益、价值与认知视角下环境冲突的成因

环境冲突形成发展过程表明，居民的环境维权通常从体制内渠道开始的，一旦其利益诉求无法得到政府的有效回应，不能纳入体制内渠道时，激烈的集体行动则成为其体制外抗争的重要方式。居民的环境抗争方式在由体制内向体制外转型升级过程中，利益、价值与认知三种因素在其中起着重要作用。环境冲突并非由单一因素所引发，而是利益冲突、价值冲突与认知失衡三者交互作用的结果。

（一）利益冲突：经济利益与生存权之冲突

环境冲突与其他社会冲突相比所具备的鲜明特征是利益诉求多元化，其中不仅仅包括经济利益，而且还包含抽象的环境权、健康权、生存权以及具体的生命健康等对生活环境和生命安全等多方面利益诉求。利益诉求多元化进一步导致冲突各方之间的利益冲突组合与表现形式多样化。其中，居民与政府、企业之间的利益冲突集中表现在经济利益与生存权的冲突。

1、企业的经济利益至上与居民的环境生存权之冲突。环境资源公共属性与环境行为的“外部不经济性”导致环境污染企业缺乏治理污染与保护环境的激励机制。一项针对企业环保投资的调查发现，环保投资10万元以下的企业所占比例高达64.17%，这说明企业环保投资不容乐观；在那些环保投资较低甚至没有环保投资的企业中，高达81.81%的企业归因于“没有经济实力”；在对企业“什么情况下会加大环保力度”调查时，企业管理人员选择答案出现频率最高的是“环保有利可图的时候”［3］。

2、地方政府经济发展与居民环境生存权之冲突。根据公共利益假设，政府是为社会公众的公共利益服务的，政府的行为应根据社会福利最大化的原则进行设计。然而，公共选择理论中的‘经济人’假设却打破了这一完美设想，“因为政府是人格化的组织，决策者作为‘经济人’，不论其处在何种地位上，都倾向于追求个人利益最大化”［4］。在现实情境中，在行政首长任期制和以区域经济增长为核心的考核制等因素作用下，决策者则根据少数人利益最大化的原则进行决策设计。1994年的分税制改革一方面增强了地方政府的财政独立性，地方经济发展的主导权开始掌握在地方政府手中，由此政府逐步蜕变为“牟利型政权经营者”［5］。另一方面，在分税制改革实施后，地方财政收入占全国总收入的比重从之前的60%～80%下降到了50%左右，改革并没有缓解地方政府的财政负担，反而导致地方财政缺口增大［6］。分税制改革的结果是地方政府更加重视区域经济发展及其带来的税收增长。与此同时，在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下，地方政府深知“是增长而不是环境，是企业家而不是分散的民众，更能直接影响官员的政绩和政治前程”［7］。在对乡镇领导进行的问卷调查发现，在经济发展、就业问题、教育问题、就业问题、生态环境保护以及社会保障等选项之中，受访者根据重要程度对其进行排序，结果为：80%的受访者把经济发展排在第一位，而选择生态环境保护问题的则微乎其微；在对于是否会为环境保护而放慢经济发展速度时，只有7.1%的领导选择“同意”；在对民众的访问中，高达90%的受访民众认为当地政府存在为为发展经济选择牺牲环境质量的现象［3］。

（二）价值冲突：经济价值观与环境价值观之冲突

价值观是指人们在认识各种具体事物的价值的基础上，形成的对事物价值的总的看法和根本观点。任何利益主体均可以借助符合自身利益的价值观念为其利益辩护，强化其利益合法性。在现实情境中，冲突三方“都必然要首先从自己的实际出发进行选择，这就会导致对生态环境的多元化立场与态度”［8］。因此，环境冲突爆发主观成因在于政府、企业与居民三方价值观念的冲突。

1、政府经济价值观与居民环境价值观之冲突。地方政府受到以GDP增长为核心的考核制度影响，为保证区域经济持续快速增长，环境污染被其视为经济发展“不可避免”的附加物。他们为追求政绩在招商引资时，不惜以牺牲环境为诱饵，公开宣称“我们的优势就是不怕污染”，甚至为污染企业公开充当保护伞和利益代言人。在此过程中，传统型工业经济发展模式中的惯性以及“库兹涅茨曲线”理论使得地方政府为其行为辩护提供了理论上的支撑。尤其是当污染产业经济在区域经济中占据主导地位或与地方政府官员政绩密切相关时，这种理论更容易获得地方政府官员的认同与支持。一方面“80%的受访乡镇干部认为经济发展的重要性大于生态环境保护；只有7.1%的受访地方干部会为环境保护而放慢经济发展速度；然而另一方面却有高达90%的受访民众认为当地政府存在为发展经济选择牺牲环境质量的现象”［3］。因此，一旦发生环境污染事件，地方政府会优先保护污染企业，作为国家意志和居民诉求的“环境保护”在环境政策执行过程中必然会大打折扣，甚至被束之高阁，居民的抽象环境权和具体的健康生命安全则都退居其次。

2、企业经济价值观与居民环境价值观之冲突。人类对于环境具有较强的依赖性，环境资源的污染会直接影响到人类的自身健康。对于污染企业附近的居民而言，环境污染不仅破坏了他们的生存空间，而且严重侵害了其健康权与生命权，因此，他们对于环境污染往往采取零容忍的态度。如果环境污染问题长期在体制内渠道得不到有效解决时，居民则通过围堵工厂、静坐示威，集体上访以及聚众请愿等过激方式表达并维护自身的环境利益诉求。在社会舆论关注和居民的抗争压力之下，环境污染企业也能够清醒的意识到环境污染问题可能引发的严重后果。但是，他们并没有与附近居民在价值观层面上形成认同，因此他们不会通过技术创新手段解决环境污染问题，做出相应的实质性转变，而是仅仅做出姿态上的迎合。一方面当前多数污染企业采取末端治理的策略，通过调查高达89.70%的企业将环保投资用于污染治理设备及其运营，而用于环保技术改造的企业仅占10.30%，采取的污染治理技术手段具有“末端技术手段多、源头技术手段少”的特征。另一方面，企业污染监测技术十分落后，在被调查企业中，10.29%的企业采用在线监测设备，51.47%的企业靠定期或不定期的仪器监测，其余38.24%的企业基本上没有监测其排放的污染物质［3］。

（三）认知失衡：认知差异化与认知碎片化

认知是指“个体对环境、他人及自身行为的看法、信念、知识和态度的总和”［9］。环境认知结构在很大程度上决定了冲突各方的行为选择。正是冲突各方对于环境污染及其影响产生认知冲突，以及围绕这些问题进行的沟通失效从而引发了环境冲突。一是认知差异化造就居民利益申诉表达困难。从环境政策执行角度分析，“基层官僚视自己为决策者，他们所作的决定是基于对规范的选择，而不是对法律、程序或政策做出回应的机能”［10］。在执法行动中，环保部门主要依靠片段式执法检查以及技术评估两种途径判定企业污染行为。在片段式执法过程中，污染企业则会调动社会资源、人脉资源与财力资源应对环保部门的检查，从而干扰责任认定。由此，在污染源难以得到确认以及无法理清污染与疾病之间的因果关系情况下，居民的环境利益诉求很难得到环保部门的认可与支持。二是认知碎片化造就居民对政府认同感缺失。调查表明，“93.31%的群众认为，环境保护应与经济建设同步，然而却有高达91.15%的市长认为加大环保力度会影响经济发展，仅有6.51%的市长认为‘不会’”［9］。这种环境认知差异决定其对于环境污染的认知判断。在居民看来，政府在谈及环保宏观理念时言之凿凿，但是在处理具体的环境污染问题时却是百般推诿，言之不详。这种认知和判断致使居民质疑政府环保意愿，对政府环保工作努力存在偏激认知，弱化了其对政府认同感。

二、环保组织治理环境冲突作用机理

（一）环保组织参与环境冲突治理前提：市场与政府双重失灵

一是环境资源负外部性引发市场失灵。当前环境污染治理低效的原因是多种多样的，但是环境资源的公共产品属性无疑是其中关键因素之一。按照现代经济学对于公共产品的界定，公共产品具有非排他性和竞争性两大特征。在传统观念中，湖泊、河流以及大气资源由于界定排他性成本过高或产权主体难以明确，使得公共环境资源缺乏明确的产权，因此，他们具备了非排他性和消费竞争性的特征。环境资源产权不明确以及环境资源的负经济外部性导致企业可以无偿使用这些公共环境资源，而不必承担因环境污染所附加的社会成本，最终企业实现搭环境资源的便车，避免了承担环境污染所导致的成本。环境领域中无数的事实表明环境资源消费与使用的“搭便车”现象十分普遍，最终形成大量的“公地悲剧”。二是地方政府机会主义引发政府失灵。改革开放以后，传统的“政企合一体制”被打破，中央政府通过对地方政府的各项经济指标进行考核实施控制。对地方政府而言，财政税收等区域经济增长远远比环境保护所带来的效益更容易在短期内实现。对于政府官员而言，其制定环境保护政策在任期内难以实施发挥明显的作用，政策成效可能在下一任期甚至更长时间内才能得以显现。在以经济增长为主要内容的任期考核指标压力型体制下，地方政府官员为了在“晋升锦标赛”中取的胜利，GDP和财政税收增长往往成为他们的优先选择。在此过程中，环境污染被地方政府看做“在所难免”，其只有通过“短、平、快”的项目财源可能最快实现短期区域经济利益，结果地方政府“机会主义”形成了。而环境和民众的抽象的环境权以及具体的健康生命安全，都退居其次。在地方政府“机会主义”与现行的压力型行政体制下，环境治理中“政府失灵”可能表现为由环境规制部门与被规制企业形成合谋，致使环境政策执行不力，或者由于有限理性及政府部门的官僚主义、信息不对称、缺乏有效的权力监督等因素所引发的政府环境规制失灵或政府环境政策失灵。“政府失灵”致使居民不再将保护与改善环境的期望寄托于地方政府，转而通过“自力型救济”维护自身合法的环境权益。

（二）环境冲突治理中环保组织参与的必要性

1、克服环境资源负外部性效应。由于污染源具有分布广且较隐蔽、数目众多、污染排放不定时等特征，政府的环境管制难以克服因信息掌握不足或不及时等信息搜集障碍而导致政府环境行政效率低下。环保组织通过环保宣传教育组织引导居民及其志愿者自发参与环境污染治理过程，对环境污染行为进行排查监督并及时举报，这是自下而上的自觉行动过程。环保组织利用社会或集体的力量克服环境污染或环境破坏的外部性，实现环境污染有效治理。与政府相比，居民与志愿者在对环境污染举报、环境污染线索的提供、环境污染的监督等方面拥有信息优势。居民、志愿者参与环境治理是一种低成本环境治理途径，通过其参与可以降低政府环境行政成本。

2、抑制地方政府机会主义动机，作为环境利益格局一员的地方政府如果要赢得居民的认可，提升自身公信力，其必须强化环境决策的合法性和环境行政的有效性，抑制其环境机会主义行为。环保组织成员植根于社会各个阶层，环保组织自身的纽带性特征能够促使其发挥上接政府、下联群众的作用，可以在增强政府决策正当性过程中发挥重要作用。一方面，在政府环境决策过程中，环保组织可以在组织、动员社会各阶层居民参与环境决策时，通过居民会议、审慎的民意调查或民主恳谈会等制度设计在多元化利益主体之间进行协商，凝聚各方环境利益诉求，将理性化的诉求与主张整合成为系统化的利益共识，实现利益均衡。另一方面，环保组织可以借助其成员的人大代表、政协委员或者环保专家学者的身份将系统的利益共识输入政府环境决策系统中对其产生影响，从而能够使居民的合理的利益共识在环境决策中得到体现，增强政府环境决策的科学性与合法性，有效抑制地方政府自利性与机会主义动机。

三、环境冲突治理过程中环保组织的优势

在环境冲突治理过程中，地方政府与其他冲突各方之间具有利益的冲突与联合，自身就是利益网络中的一方，难以在利益结构调整中保证公正性与中立性。由地方政府充当环境冲突治理者的角色无法赢得受污染民众的信任与支持。在此情况下，官方正式治理角色的缺失使得环保组织以非正式治理者的角色介入环境冲突治理中。相对于政府而言，环保组织参与主导环境冲突治理具有以下优势——非利益相关性、价值中立性与专业性。这些优势使得环保组织在环境冲突化解过程能够做到公正无私、不偏不倚，从而为冲突各方所接受与认可。

（一）非利益相关性有助于其实现利益无涉

环保组织作为公益第三方之所以能够有效参与环境冲突治理过程，并促使各方顺利实现和解的重要基础在于其非利益相关性。环保组织的宗旨是环境保护，在面临企业污染状况时，由于两者之间并没有直接的利益冲突，污染企业也能够接受环保组织有价值的可行性建议。环境保护是政府最重要的目标，而且环保组织通常采取理性态度与“非冲突”策略与地方政府展开合作，从而促使地方政府能够接受环保组织的态度与行动，这是两者相互合作与信任的重要基础。居民由于缺乏环境专业知识和技能，无法主张维护自身合法权益。在环境矛盾化解过程中，居民可以借助环保组织的专业知识与技能在利益协调过程中实现自己的利益诉求，其也更加信任以环保为宗旨的组织。相对于政府而言环保组织的非利益相关性使其地位更加超然，是为社会公共利益服务的第三方组织。

（二）价值中立性有助于其规避价值冲突风险

价值中立性是指环保组织在参与环境冲突化解过程中必须放弃任何主观价值观念，以客观、公正的立场参与调查、公布事件真相，为环境冲突化解提供科学有效的依据。环保组织是基于价值责任参与环境冲突化解。环保组织相对政府而言，在环境冲突化解中不具有牟利动机，加之其自主性特征能够使其以客观中立、无偏私的价值立场调查分析环境冲突产生的原因以及划分相关责任认定。根据国内外已有的研究成果分析，环保组织参与冲突化解，进行环境保护背后的价值基础主要来源于“对自然环境的积极态度与价值认可”以及“慈善与普遍主义的价值观”［11］，它们对于他人的利益福祉更为关注。

（三）专业性有助于其破解认知失衡困境

环保组织的专业性特征使其能够在参与化解环境冲突过程中为冲突各方提供充分、全面的环境污染认知。环保组织在成立之初就有其鲜明的宗旨——环境保护，并根据其宗旨吸纳组织成员，形成具有专业特色环保队伍。环保组织的成员多数从事环境保护工作，属于环保领域的专家学者，对于环境保护及其相关的法律法规政策掌握的比较全面。专业性特征促使环保组织在环境冲突化解中发挥以下作用：第一，提供专业化技术信息。在环境冲突化解过程中，环保组织提供的专业性建议或意见能够获得冲突各方的认可，成为协商决策达成的依据。第二，树立权威与认同。由于冲突各方认知分歧严重，污染企业与居民通常在环境污染行为与疾病爆发的因果关系上争执不下，环保组织则可以凭借自身专业知识和专业检测仪器设备做出科学合理的判断，有效化解冲突各方之间的认知分歧。

四、环境冲突治理过程中环保组织作用机制

在环境冲突协同治理中，需要发挥社会主体力量的积极作用，其中环保组织是最为重要的主体之一。其所具有的专业性、非利益相关性以及价值中立性以等特征，相对政府而言，在利益协调机制、价值规范机制以及认知调整机制有着明显的优势，在环境冲突治理中发挥着不可替代的作用。

（一）利益协调机制

环保组织成员根源于社会各阶层，这种与社会个体的紧密联系可以促使环境冲突各方实现自觉妥协。因此，环保组织作为社会中间力量具有了超越“国家威慑力量”与“个人利己主义”的优势，其对于利益结构协调主要体现在居民内部利益整合机制与外部群体利益协调机制。

1、居民内部利益整合机制。环保组织作为介于国家与社会之间的“中间层”，其自身的纽带性特征能够促使其发挥上接政府、下联群众的作用。环保组织通过慈善活动或志愿活动积极为弱势群体提供帮助，改善其生活质量从而赢得他们的信任与支持。环保组织借助纽带性优势实现利益协调整合机制，通过调查问卷、座谈会、论证会以及民主恳谈会等渠道将居民内部之间分散繁杂的利益诉求聚合起来，祛除其中非理性成分，形成系统化与合理化的利益诉求。环保组织通过利益协调整合机制将居民引入理性有序的利益诉求表达轨道上来，最终实现“以一种制度化的公共利益取代了四分五裂的个人利益”。

2、外部群体利益协调机制。作为非直接利益者的环保组织通过采取理性态度与“非冲突”策略与地方政府、企业展开合作，加上其自身具有权威性与公信力，从而促使地方政府、企业能够接受环保组织的态度与行动，这是三者相互合作与信任的重要基础。环保组织在政府、企业以及居民三者之间搭建利益协商平台、构建对话互动机制，如江苏姜堰的“圆桌会议”，实现居民理性的表达环境利益诉求。政府、企业积极倾听居民的呼声与利益诉求，对其质疑之声给予耐心解答，并给出环境污染治理具体方案和时间表，促使居民的利益诉求得到充分表达，不满情绪得以宣泄。通过真诚的互动对话机制，让居民清楚其利益诉求哪些是合理的，哪些是不合理的，对于其合理诉求通过何种途径何时能够得以实现。政府应当开诚布公地将环境污染治理的复杂性、敏感性与全局性向居民进行积极宣传，讲解，消除其对政府环保工作的偏激认知，最大限度的获取他们对治污工作的理解与支持，实现三方利益最大化［12］。

（二）价值规范机制

追本溯源，环境冲突的主观成因在于环境价值观的冲突。价值规范机制作为一种价值追求，对环境冲突治理具有根本性与导向性作用。因此，环保组织的价值规范机制在环境冲突治理中应当得到必要的重视。在环境冲突治理中，环保组织的价值规范机制主要体现在价值约束规范机制与理性引导回归机制两个方面。

1、价值约束规范机制。环保组织介入环境冲突，可以平衡高度组织化的地方政府力量，破解弱势群体与政府博弈力量失衡的困境。环保组织的组织化与专业化能够提升弱势群体参与社会行为能力，通过整合弱势个体分散力量，使其形成群体力量。弱势个体借助环保组织平台提升参与公共事务的能力以及与政府的博弈能力，约束地方政府“机会主义”行为，最终促使政府环境决策符合弱势群体的根本利益，实现双方在价值观上的趋同。以甘肃绿驼铃为例，甘肃绿驼铃环保组织作为客观中立的第三方参与环境冲突化解，运用合作策略，为冲突各方搭建交流与协商平台，促使各方意见得到充分表达，有效的整合了各方理性利益诉求，既避免了环保组织与地方政府之间的对立，也能更好的平衡冲突各方的利益诉求［13］。

2、理性引导回归机制。具体来讲，环保组织在政府、企业与公众扮演着对话与协商的积极角色。“一方面，国家可通过对法团的组织控制。以保证自己在谈判地位上的优势；另一方面，社会组织以社会成员的利益代表者的资格与政府协商，帮助社会成员解决实际问题”［14］。环保组织关注的核心问题在于将弱势群体的合理利益诉求进行系统性的整合，进而以有组织、有秩序的向政府部门进行利益表达，避免了弱势群体由于利益诉求差异而陷入混乱，引导弱势群体行为回归理性，这样既加速了环境冲突的化解，又减少了环境冲突治理的社会成本。以云南水电开发争论为例，云南民间环保组织通过参与式社会影响评价体系，深入村社，直接倾听村民的困惑或疑问。借助参与式社会影响评价体系，一方面，环保组织在引导村民“发现共同利益问题”和探索“解决问题的对策”过程中，有效的整合了村民各方面的利益诉求。另一方面，在此过程中，还可以发现拥有较强分析、判断与表达能力的积极分子，环保组织将“科学的”、“现代的”知识（如“评价体系”与“指标体系”等词汇概念）介绍给他们，培训他们使用方法，促使其以系统化与理性化的方式表述他们的生活世界，赋予其话语权，最终使得他们在面对政府官员时能够平等对话［15］。

（三）认知调整机制

环保组织作为认知差异化解的辅助者是以一种间接的方式参与环境冲突治理进程，其主要通过认知审核机制与认知调适机制两种途径实现认知冲突化解。

1、认知审核机制。环保组织调查、汇集、传播以及发布事实真相、确保冲突事件信息的真实性与有效性。环保组织借助自身的专业知识和技能，或求助医学专业机构以及专家学者，自行组建调查组进行客观公正的调查，还原污染事实真相，重构并强化污染行为与疾病爆发之间的关联。例如，甘肃环保组织绿驼铃在梁家湾村水质出现变化后为证实村民肝炎、腹泻等疾病爆发与水污染之间的因果关系，在村民中开展水质与健康问卷调查并将在村中采取的水质样本送往甘肃疾病控制中心进行化验，最终证实该村村民饮用水中大肠菌群、耐热大肠菌群以及菌落总数严重超标。这为后期与地方政府和污染企业进行沟通协调奠定了客观事实基础［16］。

2、认知调适机制。环保组织可以为冲突各方搭建协商交流平台，构建互动交流机制，使各方倾听彼此对环境污染及其治理的认识。通过互动交流机制畅通居民环境利益诉求表达渠道，提升政府、企业对居民利益诉求回应性，防止片面性与碎片化环境污染认知的形成，增进政府、企业与居民三方相互理解、相互信任和相互支持。江苏姜堰的“乡村生态家园协会”组织政府、企业以及居民代表等冲突各方召开圆桌会议，圆桌会议通过民众质询、企业答疑、政府提出污染治理解决方案，现场签订《企业环保承诺书》等对话程序，增进冲突各方之间的互信与认知。通过对话，政府听到了民众对于环境污染治理的心声；企业感受到了民众对于环境污染治理的热烈期盼；民众也对企业污染治理的过程与政府的努力有了全面细致的了解，最终从根源上扼杀了环境冲突的萌芽。

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