国有商业银行不良贷款的法律规制

段 浩

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

国有商业银行不良贷款的法律规制

段 浩

（长治学院法律与经济学系，山西长治046011）

不良贷款问题是困扰我国国有商业银行健康发展的难题，不仅影响到国有商业银行的自身发展，也严重威胁了金融体系的安全，阻碍了国民经济的整体运行，进而成为金融危机和社会动荡的重要根源。因此，有必要用经济分析方法对不良贷款进行归因分析。要从根本上规范和制约国有商业银行的不良贷款，必须在认真查找其成因的基础上，建立和完善资产质量检测和稽查核查法规，加强金融资产管理机构法制建设，完善贷款清收和风险处置，尽快建立健全信贷市场的法律保障体系，真正实现前期防范和后期化解国有商业银行不良贷款的金融目标。

商业银行；国有商业银行；不良贷款；法律规制

一、国有商业银行不良贷款的基本理论

通常情况下，商业银行不良贷款主要采用时间标准或质量标准来界定。如果按照时间标准来看，不良贷款一般指到期后一段时间未能偿还的贷款。如果是按照质量标准来对贷款进行分析，那么凡是贷款损失的可能性大于20%的贷款都属于不良贷款。

根据中国人民银行2001年12月24日印发的《贷款风险分类指导原则》，不良贷款是指至少可能对银行造成一定损失的贷款。其中，借款人的还款能力是贷款能否实现偿还的主要因素。实践证明，包括赖账不还等现实问题也需要进行法律规范。此种贷款风险分类管理法，又称贷款五级分类管理，就是将贷款分为五个级别：正常、关注、次级、可疑和损失。其中次级、可疑和损失为不良贷款。［1］这种方法可以及时并动态地反映贷款的逾期情况，提高了银行的贷款管理效率和水平，从而能够在短期内对每笔贷款进行风险评价和定级归类，并采取针对性措施，有效地抑制不良贷款的数量和额度。因此，此种管理方法也被称为“不仅是贷款分类方法上的改进，而且是贷款质量管理的重大改革，对银行管理体制和企业管理制度的改革具有重大意义”［2］。

关于商业银行不良贷款的法律研究，一般认为主要以信用论、商业银行内在脆弱性理论，贷款客户关系及竞争理论为基础。商业银行不良贷款产生的其他因素主要包括政府的宏观经济政策、对商业银行的监管措施以及商业银行内部管理能力等因素。通说基本将国有商业银行的自身经营问题作为不良贷款产生的最主要原因，但是如何进行有效的法律规制，仍然没有形成共识，需要进一步探究。

二、国有商业银行不良贷款的现状和成因分析

根据2014年5月30日发布的《中国银行业监督管理委员会2013年报》披露，我国银行业金融机构截至2013年底共有法人机构3949家，资产总额151．4万亿元，同比增长13．3%；不良贷款余额1．18万亿元，比年初增加1016亿元，不良贷款率1．49%，同比下降0．07个百分点。具体到商业银行，加权平均核心一级资本充足率和一级资本充足率均为9．95%，较年初均上升0．14个百分点，加权平均资本充足率12．19%，较年初下降0．29百分点；贷款损失准备金余额1．67万亿元，拨备覆盖率282．7%。

导致国有商业银行不良贷款的原因很多，或者说，银行不良贷款的成因具有多元性的特点。其中，权力过度干预、产权关系、银行信贷制度不规范、个人贷款偏好、地方保护和财政体制以及外部环境等因素，所占权重最多，具体表现为：

1．公权力干涉过度，国有银行缺乏自主经营权。现阶段，政府拥有国有商业银行的运营权，并且具有排他性，这是导致国有商业银行不良贷款过多的重要原因之一。虽然从理论上讲，银行的自主权只受法律、合同的约束，但是，实际上国有商业银行的法人地位还没有从法律上根本确认下来，自主权主要是由银行的产权制度决定的。实践证明，虽然银行的自主经营范围在国有银行改革以后有所增大，但是，国有商业银行的领导任免和人事调动权等核心权力掌握在政府手中，其运行的过程中带有浓厚的行政色彩，距离独立的法人实体要求还有很大差距，政企没有分开，自主经营也就无法得以实现。同时，由于政府具有经济社会管理者和国有财产代理人的双重身份和职责，导致其在调控国民经济过程中不可避免地将经济社会目标纳入到国有银行的经营目标中，这是国有商业银行承担过多的政策性业务和市场化运作程度过低的根源。这种产权关系的混乱直接导致了盲目放贷、贷款担保不规范、重复抵押、无效抵押的大量存在，很大程度上催生了不良贷款。

2．信贷制度不完善，个人贷款偏好形式多样化。长期以来，国有商业银行改革的重要目标就是深层次推动信贷制度改革，实践中也取得了明显成效。但是从宏观领域来看，没有形成统一、规范的信贷防范机制和内部制约机制，导致银行信贷过程中的随意性，给金融投机者以可乘之机。更为严重的是，由于国有商业银行有效投资主体的缺失和委托代理问题，使得国有商业银行所有权关系模糊和所有权主体非人格化，进而导致尚未形成有效的信用贷款行为约束机制。［3］从信贷的微观角度分析，不良贷款居高不下的重要原因就在于银行高级管理者的个人贷款偏好，其根源在于对银行风险的消极性投机心理和复活性投机心理，换句话说对风险不是采取积极措施和发挥优势，而是更偏向于注重安全，对于面临选择清算亏损企业和选择继续追加融资时，往往采取暂不清算，有的甚至借新还旧或者发放新的贷款。虽然短期内实现了资产安全目标，但是从长期来看，这种“饮鸩止渴”的方式引发了国有商业银行投资成本的外部化，更容易产生数额更大的不良资产。

3．地方保护严重，财政体制和融资渠道掣肘。按照经济学理论，对于市场经济的干预是政府职能的基本职能。［4］27但是，由于各级政府本身也是利益主体，也有自己的发展目标和经济诉求。因此，如果政府在干预银行运作中加入了本身的价值追求，必然导致银行的行为不规范，比如上世纪末，在许多国有企业面临严重亏损的局面下，各级地方政府基于地方利益，执行“向大中型国有企业倾斜”政策，从而大幅度提高了银行的呆账率。从地方政府的角度来看，由于地方经济社会发展的需要，各种项目不断上马，再生产规模不断扩大，以行政手段强制当地银行提供贷款，甚至对已经困难重重和产生严重财务危机的企业贷款支持。由于实际上缺乏承担项目风险的责任人，使得银行贷款面临极大的还款风险，实践中产生了大量的不良贷款。同时，我国实行分税制的财政体制，产生了财政资金信贷化问题，即由于财政实力有限，动用银行信贷资金来解决本该由财政出钱解决的事情，导致国有商业银行的信贷资金被无偿分配，作为财政性资金来使用。

4．金融法律体系的内部缺位，经济周期等外部风险的综合作用。一方面，我国现有的信贷制度还没有在银行内部规范化、科学化和系统化，无法强有力地保护银行债权利益的实现，例如在破产程序过程中破产债权和抵押物权形同虚设，难以实质保护债权人的合法利益。而且，与信贷制度密切相关的一系列法律尚未出台，即使现有的银行法和证券法等也缺乏详细的实施细则，可操作性较差。从实际效果看，人民银行监督管理本地金融监督管理权执法力度严重不足。另一方面，从宏观经济运行的规律来看，新增不良贷款的产生与经济周期的波动有很密切的联系。近年的欧美金融实践充分证明，金融风险最明显的表现形式就是银行不良贷款的大幅上升，其中经济周期的作用尤为重要。在新的经济环境下，在体制性、政策性等因素的制约下，宏观经济波动对不良贷款的影响也在不断加强。总之，内部尚未形成成熟的金融法律运行体系，加之复杂的国内外金融环境，国有商业银行的信贷风险不断增加。

三、科学防范和化解国有商业银行不良贷款的法律规制

通过国内外解决不良资产问题的对比分析，结合我国实际，为了实现前期防范和后期化解国有商业银行不良贷款的目标，需要在以下几个方面的法律规制：

（一）建立和完善商业银行资产质量检测和不良信贷稽查核查法规

根据《商业银行法》第六十条规定，商业银行应当建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽查、核查制度。因此，针对当前不良资产大量存在的现实情况，应当制定《商业银行资产稽查核查暂行办法》，指导国有商业银行组织专门人才科学制定稽查核查方案，采取定期与不定期相结合的方式，对各地区及其分支机构进行全面稽查和检查监督，对发现的问题及时纠正和总结，对相关责任人进行严厉的查处，从而切实提高国有商业银行防范金融风险的能力，提高贷款质量，最大限度控制和减少不良资产。同时，根据国际通行监管要求和惯例，通过细化和修改银监会《商业银行不良资产检测和考核暂行办法》，加大国有银行高级管理人员信贷管理绩效考核力度，将不良贷款与银行高层管理人员的任免、调动和考核紧密联系起来。并且对国有商业银行的各种“非标准化债权资产”业务按照《商业银行资本管理办法（试行）》要求进行监管，要求其对每个理财产品和所投资产品对应，单独管理、建账和核算。［5］

（二）加强商业性金融资产管理机构法制建设

金融资产管理公司是指通过收购银行不良贷款，以及管理和处置因收购不良贷款形成的资产的非银行金融机构，属于政策性金融机构。1999年，我国借鉴国外处理不良贷款先进经验，先后成立了信达、东方、长城、华融四家专门的金融资产管理公司，处理全国所有金融机构的不良资产，在完成资产处置任务后，可以向商业化发展，用自由资金追加投资、开展商业性委托和商业化收购处置不良资产、进行国债投资等，成为商业性金融资产管理机构、投资银行或者国有的控股投资公司。［6］

事实证明，2000年以后金融资产管理公司成为探索处置不良资产的新途径并取得一定实效，但是，仍然需要按照公司法和金融法律制度有关规定，从机构内部构架金融资产管理公司的组织体系，建立有效的激励和分配机制，规范业务运作程序，逐步健全和完善规范我国金融资产管理公司运行的法律制度。［7］同时，银监会从外部对其工作机构和程序进行监督，通过加强《不良资产风险处置暂行办法》等法律制度建设，依法处置不良资产。

（三）完善国有商业银行贷款清收和风险处置管理机制

国有商业银行办理贷款业务时，应严格按照《贷款通则》第十七条规定，在接受国家产业政策指导下，严格审查借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等内容。同时，对借款人主体资格进行严格审查［8］，深入细致审查借款人的经济状况和主体资格，尤其是重点审查借款人的债务状况。

贷款发放以后，要进一步落实“三查”制度，坚持贷款的安全性原则及流动性原则，遵循资产负债比例管理的规定，及时跟踪监测贷款及生产经营情况。如果发现借款人有违约现象，信贷资产风险指数增大，立即发出预警信号，并启动各种方案及时进行应对处置。［10］在对银行贷款进行清收时，要不断提高信贷人员素质水平，加大业务培训力度，熟练掌握保证期间和诉讼时效的科学内涵，充分运用有关法律法规和规章制度依法维权，提高对不良资产的清收比例，为更好地完成不良资产重组和整合提供良好的条件。

（四）加速建立和健全信贷市场法律保障体系

1．抓紧制定《商业银行不良资产管理法》，借鉴国外银行不良资产处置手段，明确将不良资产的管理原则和目标、法律效力和责任制度等内容写入法律条文，切实维护债权人的合法权益和国有资产的安全。以特别法的形式废除现行法律中落后于形势和不利于不良资产经营和处置的规定，有利于提高社会重视程度和社会诚信意识，有利于防范各种道德风险。

2．完善现行民事法律诉讼制度，解除或者严格界定住房贷款中被执行人及其所抚养的家庭成员生活所必需的住房等财产限制。根据最高院下发的《关于人民法院查封、扣押、冻结财产若干问题的规定》，住房贷款一旦无力偿还，排除了国有商业对抵押物的执行力，不利于对债权人的合法利益进行保护。在立法或者法律修订过程中严格界定相关财产，有利于商业银行对不良资产进行处置。

3．改革和完善国有商业银行组织结构。商业银行的组织机构包括股东大会、董事会、各种常设委员会、监事会、行长及总稽核。［11］也就是说，一个商业银行就是一个相对简单的企业。［4］26因此，国有商业银行在进行了股份制改造之后，应当依照《公司法》在内部组织机构上进行完善，建立股东大会、董事会及监事会多元化权力制衡的法人治理结构。［12］促使国有商业银行完善其信贷制度，推进国有商业银行决策民主化和业务监督化，最大程度限制个人贷款偏好等问题，以此防范不良贷款的产生。同时，建章立制，从国有商业银行章程制定、规范董事会权限、设立董事会秘书和规范监事会权限等方面，改革国有银行法人治理结构，加大信息透明化，排除地方政府的干扰，最大限度维护银行资产安全，最大限度防范和化解不良贷款。

综上所述，形成国有商业银行不良贷款问题的原因多种多样。因此，除了银监会严防信用违约风险、严控表外业务关联风险、严管外部风险传染之外，防范和化解这一问题的途径也需要各类机构和各种制度配套解决，需要包括政府体制改革、财政体制改革和金融秩序建设的配合和协调。

四、结语

实践证明，过去我们通过适时调查借款企业的财务状况和提高贷款管理水平，可以有效抑制不良贷款额产生。但要从根本上规范和制约国有商业银行的不良贷款，必须在认真查找其成因的基础上，建立和完善资产质量检测和稽查核查法规，加强金融资产管理机构法制建设，完善贷款清收和风险处置，尽快建立健全信贷市场的法律保障体系，才能真正实现前期防范和后期化解国有商业银行不良贷款的金融目标。

［1］罗文．析国有商业银行不良资产的法律成因及防范［J］．经营管理者，2009（1）．

［2］叶纲．国有商业银行不良贷款问题的法律思考［D］．北京：中国政法大学，2006．

［3］赵勇．我国国有商业银行的不良贷款现状及其法律对策［J］．安阳师范学院学报，2002（8）．

［4］［美］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯．经济学［M］．萧琛，等译．北京：华夏出版社，1999．

［5］中国银行业监督管理委员会、关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知［EB／OL］．http：／／www．cbrc．gov．cn／govView＿2B22741AFBC446CF890636DACAB71166．html．

［6］史际春．经济法［M］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［7］蒋琳．论我国金融资产管理公司的现状与发展［J］．重庆大学学报：社会科学版，2002（5）．

［8］卢国虎，张洁．试论国有商业银行不良贷款现状及其法律救济途径［J］．法制与社会，2007（1）．

［9］成龙．坚持“三查”制度防范信贷风险［N］．江苏经济，2012－12－22（08）．

［10］梁波．论商业银行不良贷款的风险和法律控制［J］．法制与社会，2011（1）．

［11］高晋康．经济法［M］．成都：西南财经大学出版社，2002．

［12］范旭斌．商业银行信贷风险管理的法律对策［J］．学海，2001（6）．

【责任编辑 杨 强】

The Legal Regulation of Non－performing Loans in State－owned Commercial Banks

DUAN Hao
（Law ＆Economics Department of Changzhi University，Changzhi 046011，China）

The non－performing loan is a development trouble of our state－owned commercial banks．It not only impedes the development of state－owned commercial banks，but also threats the safety of the financial system and hinders the overall operation of the national economy，thus causing the financial crisis and social unrest．Therefore，it is necessary to make an attribute economic analysis by way of economic analysis．To restrict the non－performing loans，we must find out the causes，establish aperfect law system of asset quality test verification，strengthen the construction of legal institution，perfect the loans clearance and risk disposition，accelerate the establishment of juristic guarantee system of credit market，and finally reach the goal of the precaution and defusion of non－performing loans in the early and late stages．

commercial banks；state－owned commercial banks；non－performing loans；legal regulation

D922．28

A

1008－8008（2015）02－0068－04

2014－11－21

段浩（1980－），男，山西武乡人，长治学院法律与经济学系讲师，硕士，研究方向为经济法学和民法。