以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革——当前我国农村学前教育管理体制改革的突破口*

范明丽 庞丽娟

（1河北大学教育学院，保定，071002）（2北京师范大学中国教育政策研究院，北京，100875）

·管理论谭·

以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革
——当前我国农村学前教育管理体制改革的突破口*

范明丽1**庞丽娟2

（1河北大学教育学院，保定，071002）（2北京师范大学中国教育政策研究院，北京，100875）

我国农村学前教育管理体制存在政府职责定位不清晰、责任主体重心过低、教育部门责大权小、机构和人员设置不健全、激励保障机制缺乏等问题。随着政府施政理念转变、财权逐层上收和义务教育管理体制改革，当前我国农村学前教育管理体制面临前所未有的挑战。本研究论证了“以县为主”作为推进当前我国农村学前教育管理体制改革突破口的必要性和可行性，并从统筹规划、经费保障、管理指导、办园格局、师资聘用和督导评估等六个方面，探讨了以县为主积极推进我国农村学前教育管理体制改革的实施路径。

农村学前教育；管理体制；以县为主；改革

长期以来，我国城乡二元经济结构导致农村经济社会发展水平普遍落后于城市，农村学前教育事业发展水平也普遍滞后于城市。尤其是随着“以县为主”义务教育管理体制改革的推进，农村学前教育管理体制重心过低的问题愈发突出。以县为主积极推进农村学前教育管理体制改革，是保障政府切实履行发展学前教育职责的前提，是促进农村学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键，是关系学前教育事业全局的重要一链。

一、当前我国农村学前教育管理体制存在的主要问题

由于对农村学前教育重要性的认识不足以及相关制度建设滞后，当前我国农村学前教育管理体制存在着政府职责定位不清晰、权责划分不合理、责任主体重心过低、机构与制度不健全等问题。这些问题已成为制约农村学前教育事业健康、可持续发展的障碍。

1.政府与市场的关系未理顺，在农村学前教育事业发展方面职责履行不到位

政府的整体职能定位与权责划分，规定了农村学前教育管理体制中各级政府的权责划分。在我国学前教育管理体制中，政府与市场权责配置“内外不清”的问题长期存在且比较突出，政府为农村提供基本学前教育公共服务的职能严重缺位。20世纪末，在计划经济向市场经济转型的过程中，政府经济职能与政治职能逐渐分离，通过行政手段管理学前教育事业的做法已不合时宜。2003年3月，国务院办公厅转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，“以社会力量兴办幼儿园为主体”，〔1〕导致学前教育事业发展逐渐转向社会化和市场化。那以后，由于没有及时完善配套政策，政策对农村学前教育事业发展的不利影响日益突出。因为我国大部分农村地区的经济社会发展水平落后于城市，因而较难吸引社会资本投入农村学前教育。在地方政府不能履行职责、仅依靠社会和市场微弱调控的背景下，农村学前教育事业发展缓慢，逐渐成为我国学前教育事业的“短板”，这一后遗症一直延续至今。

当前我国农村学前教育事业发展中存在的各类问题，究其根本原因，在于政府未能承担起应尽的职责，未能为农村适龄幼儿提供“广覆盖、保基本、低收费”的学前教育公共服务。可以说，管理体制问题是地方政府未能充分履责的关键原因，也是阻碍农村学前教育事业健康发展的主要原因。

2.各级政府权责配置不合理，乡镇承担管理主体责任，管理重心过低

目前，我国学前教育实行“地方负责，分级管理”体制，〔2〕尽管在各项政策性文件中也提出“地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展”“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”等。但是，已有政策性文件中，对于哪级政府应承担何种具体职责，没有明确说法。

目前，我国农村地区县乡两级政府权责配置的现状是，无论是实行“以乡为主、县乡共管”体制，〔3〕还是“地方负责，分级管理”体制，管理主体的责任最终都落到了乡镇一级政府身上。1994年，我国开始实行分税制财政体制改革，中央规范了与省级财政的关系，但对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配未作刚性规定。随之出现的财权逐年逐级上收、事权逐级下放的局面，导致越到基层，财权与事权越失衡。尤其是乡镇一级政府，在财政体制改革后几乎完全丧失了财权，却仍然要承担诸如学前教育事业发展的投入与管理主体责任。同时，中央、省、市、县政府之间对于发展农村学前教育事业的职责分配不明确、不对称、随意性大，责任主体重心过低等问题日益凸显。在具体落实过程中，上级政府往往凭借行政权力将责任推给下级政府，却不提供足额配套资金予以支持。

3.政府各部门之间权责划分不清晰，教育行政部门责大权小

我国学前教育事业在“地方负责，分级管理”的基础上，实行“各有关部门分工负责”的管理体制。2003年3月发布的《指导意见》明确提出，要建立“由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”。〔4〕2010年11月国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称《若干意见》）也提出，要“健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制”，〔5〕但相对明确了教育、发展改革、财政等部门的具体职责。

农村学前教育是一项涉及规划、建设、财政、人事等多部门的公益事业，需要各部门协调合作。当前，我国已有部分农村地区建立了由“教育局、卫生局、妇联、财政局等部门协同参与”的学前教育工作联席制度，但在落实过程中，负责发展规划、城乡建设和机构人事等部门的职责划分不清晰。教育行政部门作为农村学前教育事业的主管部门，承担着事业发展的主要责任。但作为政府的职能部门之一，它又难以调动其他部门协同发展农村学前教育的积极性。例如，民政、工商和教育行政部门等均有权审批幼儿园，但仅教育行政部门要承担对幼儿园进行行政执法的责任。教育行政部门责大权小，管理力量则大多严重不足。

4.管理机构设置与人员配置不合理，专门管理机构和专职管理人员严重缺位

我国现有政策中，仅要求“各级教育行政部门要有一名负责人分管”幼教工作，“建立和健全管理机构，配备和充实有一定政策水平和行政管理能力、懂专业的行政管理干部”，〔6〕但并没有对管理机构设置和人员配备的具体性质、数量、资质等作出明确规定。长期以来，很多地区的农村学前教育专门管理机构和专职管理人员严重缺位，尤其是上个世纪末期，我国学前教育事业的行政管理力量在政府精简机构大潮中受到严重冲击，广大农村地区由此出现了较为严重的学前教育管理混乱、不受重视的问题。2005年，国家教育督导团派督查组对北京、河南、山东、江苏、吉林、湖南六省学前教育进行督导，发现除北京外，其他五省中有很多市、县没有专门的幼教管理机构和人员，〔7〕多数地区由其他机构和人员兼管，乡镇一级多由乡镇中心小学或乡镇中心园代为管理当地的学前教育。虽然《指导意见》要求幼教行政管理干部具有“一定政策水平和行政管理能力，懂专业”，但由于对此并没有作出进一步的具体规定，因此对政策执行者的指导性并不强。事实上，各地在选任幼教行政管理人员时，由于没有具体的指标可以参照，学前教育管理人员的管理能力和水平存在良莠不齐的现象。

5.管理制度与运行机制不健全，激励和保障机制欠缺

农村学前教育事业的健康、稳定发展离不开政府的扶持和法律、法规、规章和规范性文件等制度的保障。当前我国农村学前教育行政管理面临相关制度不完善、运行机制不健全、激励和保障机制缺失等问题。2001年以来，农村义务教育开始推行“以县为主”的管理体制，而农村学前教育依然沿用乡镇统筹管理体制。随着农村税费改革的推进，大多数乡镇因财政困难，难以继续支持当地学前教育发展，村民委员会的提留中也未涵盖办园经费，农村幼儿园运转完全靠自收自支，根本谈不上有完善的激励和保障机制。在一些欠发达地区，由于缺少健全的管理制度，县、乡教育行政部门对农村学前教育事业普遍监管不力，〔8〕严重影响了农村地区学前教育事业的健康发展。

二、当前我国农村学前教育管理体制面临的主要挑战

1.施政理念发生转变，要求政府提供农村学前教育公共服务

2004年，我国政府明确提出，要“建设服务型政府”，政府施政理念要从“以政府为中心”逐步转变为“以满足人民需求为中心”，以人为本构建和谐社会。2011年，我国颁布了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出要“强农惠农，加强社会主义新农村建设”，积极发展农村学前教育，保障农村学前教育公共服务的有效供给。

政府的公共服务职能要求其以改善民生为基本职责，积极回应公众需求，在农村学前教育事业发展中发挥主导作用。当前，入园问题已经成为重要的教育问题、社会问题、民生问题。政府在农村学前教育事业发展中更应积极发挥作用。其职责不仅体现在制订规划、出台政策、规范管理和加强督导等方面，也应体现在加大财政投入力度方面。在经济社会发展水平相对落后的农村地区，宜建立以公办和公办性质幼儿园为主体的办园体制；在有条件的农村地区宜探索通过政策扶持、经费资助、教师培训等方式，为民办学前教育发展提供支持和帮助，从而保障农村学前教育公共服务的有效供给。

2.农村义务教育管理体制改革的推进导致乡镇教育部门职能逐步弱化

2001年5月，国务院颁发了《关于基础教育改革与发展的决定》，对农村义务教育管理体制进行调整，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，并指出“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任”。〔9〕这次调整改变了以往农村义务教育实行“以乡为主”的管理体制，使得各级政府管理农村义务教育的权限发生了较大变化。

随着义务教育管理体制改革的推进，全国大部分地区撤销了乡镇教育行政管理部门，少数留存部门的职能也逐步弱化。这对现行农村学前教育管理体制提出了新的挑战。如上所述，长期以来，乡镇政府在农村学前教育事业发展中承担主要责任，然而继1994年分税制改革、2000年农村税费改革之后，乡镇政府筹措学前教育经费的渠道进一步减少，加上乡镇教育行政部门职能弱化，农村学前教育发展困难重重。

3.多种形式扩大学前教育资源，要求政府各部门明确职责划分

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》明确提出，要“基本普及学前教育”“明确政府职责”“重点发展农村学前教育”，〔10〕《若干意见》也提出，要“多种形式扩大学前教育资源”。〔11〕

近年来，适龄幼儿“入园难”问题之所以日益凸显，究其原因，主要是公共学前教育资源严重不足，特别是在“九五”“十五”期间，很多农村集体办园或停办、或转让、或挪作他用，进一步加剧了普惠性学前教育资源的匮乏。可以说，实现“普及学前教育”这一目标的重难点都在农村。为积极发展学前教育，着力解决农村幼儿“入园难”问题，国务院先后出台了系列政策，以有效扩大农村学前教育资源。首先是要大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务，〔12〕其中，农村乡镇中心幼儿园的建设是重点。其次是鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园，〔13〕这就需要各级政府和各相关部门之间明确各自的职责，以避免权责交叉、多头管理、批管分离等问题的产生。

三、“以县为主”积极推进管理体制改革是促进农村学前教育事业发展的突破口

从当前我国农村学前教育事业发展来看，管理体制改革是关键，“以县为主”积极推进管理体制改革是促进农村学前教育事业发展的突破口。第一，从政权体系运转来看，县级政府处于行政管理和政策落实的前沿，“扩权强县”和“省直管县”的探索进一步强化了县级政府的枢纽地位。第二，“以县为主”的义务教育管理体制改革，为农村学前教育管理体制改革提供了宝贵的经验。其中，浙江、山东、四川等省“以县为主”，积极进行农村学前教育管理体制改革探索，积累了可供各地借鉴的宝贵经验。

1.以县为主，统筹规划县域内学前教育事业发展的整体布局

县级政府必须充分认识发展农村学前教育事业的重要性，切实将其作为全民教育的奠基阶段、农村基础教育的重要组成部分和社会公共服务体系中不可或缺的一环，来进行统筹规划，促使其和其他阶段教育的协调发展。

第一，县级政府应成立县长或主管县长为负责人，教育、财政、发展改革等部门为成员单位的学前教育工作领导小组，并形成学前教育联席会议制度，定期研究学前教育事业发展的政策措施，形成责任明确、分工合理、密切配合、整体推进的工作格局。第二，县级政府应牵头将学前教育事业发展纳入本县经济和社会发展总体规划、新农村建设规划和教育事业发展总体规划，协调学前教育事业发展的内外部关系。第三，县级政府应根据规划和适龄幼儿规模，划拨新农村配套幼儿园建设用地，科学、合理规划农村幼儿园布局，建设“广覆盖、保基本、低收费”的普惠性幼儿园，并充分发挥乡镇中心幼儿园的辐射带头作用。

2.以县级财政投入主导，建立农村学前教育经费保障制度

建立健全农村学前教育事业发展经费保障机制，是农村学前教育事业得以健康、稳定发展的前提。国家“十二五”规划明确提出，要“扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点”，并要求“建立健全县级基本财力保障制度，增加对县级财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重”。各级政府在财政管理体制改革过程中，应调整其对农村学前教育的财政投入和管理责任，积极承担并切实履行对农村学前教育事业发展的投入和保障职责。第一，在创收途径较少、乡镇财力较弱的西部农村地区，应将农村学前教育事业发展的投入责任主体从乡镇一级提升到县一级，将学前教育投入在县级财政预算中单项列支，建立学前教育专项经费制度。第二，县级财政在放弃力支撑当地学前事业发展的情况下，需进一步加大中央和省级政府统筹力度，通过转移支付建立保障城乡学前教育均衡、长效、稳定发展的经费增长机制。第三，对于东部和中部第二、三产业较发达，乡镇财力较为充足的地区，在中央、省和县财政统筹的前提下，可继续要求乡镇政府承担当地学前教育事业发展的责任。第四，为保障学前教育事业发展财政经费的高效管理和合理使用，缩减管理成本，提高管理效率，要进一步完善农村学前教育管理体制，适当缩减不同层级政府转移支付中的路径成本，避免产生管理漏洞。

3.强化县级教育行政部门对农村学前教育的管理责任

结合我国农村学前教育事业发展的现状和需求，借鉴行政管理体制改革和义务教育管理体制改革经验，应要求县级政府承担县域学前教育管理的主要责任，明确县级教育行政部门归口管理制度，强化县级政府及其教育行政部门对学前教育的管理责任。第一，贯彻落实中央、省、市有关学前教育的方针、规划、法规及各项规章，统筹管理县域内的学前教育事业发展。第二，制订本辖区学前教育事业发展规划，并将其纳入县域发展总体规划，合理调整幼儿园布局。第三，在中央和省级财政支持下，安排并落实学前教育专项经费的发放，建设公办幼儿园，将小区配套幼儿园和乡镇中心幼儿园纳入统一建制与管理范围。第四，审批、管理县域内各类学前教育机构，努力提高学前教育机构办园行为的规范化水平，保障各类学前教育机构尤其是民办教育机构的办园质量。第五，统筹管理县域内学前教育师资队伍，解决幼儿园教师身份、编制、待遇等权益保障问题，稳定教师队伍并促进其专业发展。第六，指导幼儿园教育教学和教科研工作，保障学前教育质量，促进本县学前教育事业健康、有序发展。

4.以县为主，引导农村形成公民办并举的普惠性办园格局

县级政府应该将学前教育纳入政府基本公共服务范畴，经济欠发达地区的县级政府更应承担起办园的主导乃至主体责任，重点普及农村学前三年教育。第一，建设一批公办或公办性质的幼儿园，为农村提供“广覆盖、保基本、低收费”的学前教育公共服务。第二，在经济社会发展水平相对较低的中西部农村地区，尤其是乡镇财力严重不足的农村地区，县级政府应通过多渠道筹资，积极引导并逐渐形成以公办园为主体、民办园为补充、公办民办并举的办园格局，必要时承担办园主体责任。第三，在农村幼儿园建设和布局调整过程中，县级政府应统筹乡镇中心幼儿园和村级幼儿园的改、扩、建，重视并充分发挥乡镇中心幼儿园的示范、辐射和业务指导作用。第四，在加大投入、积极办园的过程中，县级政府要制订优惠政策，通过经费补助等方式，支持乡镇政府举办公办性质的幼儿园，支持社会资本投入举办普惠性质的幼儿园。第五，充分利用中小学布局调整后的富余资源和其他富余公共资源，改、扩、建公办性质的幼儿园。第六，鼓励优质公办幼儿园举办分园或合作办园，在县域内开展优质幼儿园承办新园、托管薄弱园、举办分园等试验。

5.以县为主，统一聘用幼儿园教师，在县域园所之间均衡分配

建设一支高素质的农村幼儿园教师队伍，并不断提高其专业水平，是提升农村学前教育质量的关键，也是农村学前教育事业长远发展的保证。目前，我国幼儿园教师队伍管理方面，针对非公办教师的政策比较欠缺，尤其是在农村，同工不同酬和专业发展机会不均等问题较为突出。教育部2011年工作要点中提到，要深化教师管理制度改革，建立“国标、省考、县聘、校用”的教师职业准入和管理制度。〔14〕这同样适用于幼儿园教师队伍建设。

《中华人民共和国教师法》明确规定，“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师”，〔15〕可见，幼儿园教师属于中小学教师的范畴。因此，县级政府应遵循“园所有远近，质量无差异”的原则，以县为主统一聘用幼儿园教师，并在县域园所之间均衡分配。第一，县人事编制部门应加强对幼儿园编制的管理，指导落实幼儿园教职工编制的核定工作。第二，县人力资源和社会保障部门应加紧制订幼儿园教职工的人事（劳动）、工资待遇、社会保障和技术职称（职务）评聘政策，并切实保障其落实。第三，县教育行政部门要把好园长、教师资格准入关，在全县范围内统一聘用园长和幼儿园教师，坚持园长和幼儿园教师资格准入制度，实行持证上岗。第四，加大在职培训力度，建立包括公办园和民办园教师在内的幼儿园教师培训制度，不断提高幼儿园教师专业素质。

6.完善督政机制，加强对县域学前教育事业发展水平的督导评估

省、市级政府应加强对县级学前教育事业发展水平的督导评估，完善督政机制。第一，省、市级政府及其教育行政部门与县级政府及其教育行政部门应分别签订责任书，分层分类制订发展目标，定期进行责任考核，并将考核结果作为干部评优晋职（级）的重要指标之一。第二，不断完善督政运行机制，健全定期督导和专项督察程序与评估制度，建立督导考核结果公开制和激励问责制，保证学前教育督导评估工作的规范运行。

此外，县级政府也应发挥督导评估的促进作用，加大学前教育考核工作力度。第一，将学前教育的统筹管理、办园条件、保教质量等纳入乡镇教育指标体系，并确定考核比重。第二，将学前教育质量列为对乡镇主要负责人绩效考核的指标。第三，建立学前教育专项督导评估制度，县政府教育督导室定期对县、乡幼儿园建设、管理和保教质量进行督导评估，以促进农村学前教育事业的规范发展。

〔1〕〔2〕〔4〕中华人民共和国教育部、中央编办、国家计委，等.关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知〔EB/ OL〕.〔2015-02-26〕.http://www.moe.edu.cn.

〔3〕刘强.苏北农村幼儿教育发展的困境与出路〔J〕.幼儿教育：教育科学，2009，433（3）:32.

〔5〕〔11〕〔12〕〔13〕中华人民共和国国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）〔J〕.幼儿教育，2011，497/498.

〔6〕中华人民共和国国家教育委员会.关于实施《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程（试行）》的意见〔EB/OL〕.〔2015-01-03〕.http://www.docin.com.

〔7〕杨东平.教育蓝皮书——2005年:中国教育发展报告〔M〕.北京:社会科学出版社，2006:291.

〔8〕邓湘萍.浅议欠发达地区农村幼儿教育〔J〕.甘肃教育，2000，（9）:5.

〔9〕中华人民共和国国务院.国务院关于基础教育改革与发展的决定〔EB/OL〕.〔2014-12-29〕.http://www. moe.edu.cn.

〔10〕中华人民共和国国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2015-01-29〕. http://www.china.com.cn.

〔14〕中华人民共和国教育部.教育部2011年工作要点〔EB/OL〕.〔2015-03-29〕.http://www.moe.edu.cn.

〔15〕全国人大常委会.中华人民共和国教师法〔EB/ OL〕.〔2015-01-29〕.http://www.gov.cn.

Improving the Administrative System of Early Childhood Education by County-based Management:The Breakthrough of Improving the Rural Administrative System of Early Childhood Education

Fan Mingli1，Pang Lijuan2
（1College of Education，Hebei University，Baoding，071002）
（2China Institute of Education Policy，Beijing Normal University，Beijing，100875）

There are some problems in the rural administrative system of early childhood education in current China，such as the ill defined functions and responsibilities of government，the unreasonable disposition of power and responsibilities in different hierarchies and departments of government，the unsoundness of organization establishment and personnel allocation，and the imperfect system of supervision.In the process of establishing public service type government，the reforming of the administrative system of finance and of compulsory education in current China，the rural administrative system of early childhood education is facing unprecedented challenges.This paper analyses the possibilities of county-based management，and explores the ways to improve the administrative system of early childhood education by county-based management from six perspectives:overall planning，finance guarantee，guide and management，division of different kinds of kindergartens，teacher recruitment，and the supervision and assessments.

rural early childhood education；administrative system；county-based management；disposition of power and responsibilities

G617

A

1004-4604（2015）06-0027-06

*本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府治理模式转型背景下我国学前教育管理体制改革研究”（项目批准号：13YZC880014）、河北省民生调研课题“普惠性幼儿园发展与我省农村标准化幼儿园建设研究”（课题编号：201301039）和保定市社会科学基金项目重点课题“学前教育公共服务质量管理体系建构及其绩效测量研究”的研究成果之一。

**通讯作者:范明丽，博士，河北大学教育学院讲师，E-mail:fanmingli@hbu.edu.cn