中国学前教育政策的转型及未来走向*

王海英

（1南京师范大学学前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京师范大学教育科学学院，南京，210097）

·理论前沿·

中国学前教育政策的转型及未来走向*

王海英1，2**

（1南京师范大学学前教育政策研究中心，南京，210097）（2南京师范大学教育科学学院，南京，210097）

从2010年开始，中国学前教育政策正经历着“四位一体”的规范转型、价值转型、制度转型与行动转型。以波兰尼的“大转型理论”视角来看，当下中国学前教育政策转型主要缘于自下而上的民间“保护性反向运动”与自上而下的官方“保护性反向运动”的双向互动。其中，前者由舆论倒逼引起，后者由治理转型推动。研究者据此建议，今后一个时期，我们要重在建构起能指向未来的、可持续的“发展型”学前教育政策。

中国学前教育；政策转型；大转型；“发展型”学前教育政策

当下中国学前教育政策正处于转型之中，自2010年开始，一系列改变学前教育事业发展轨迹的政策法规相继出台，各级政府关于学前教育的工作会议在各地陆续召开，各种旨在探索学前教育发展新路的改革试点在全国有序铺开。本文拟借助波兰尼的“大转型理论”深入分析中国学前教育政策的这一转型特点，并对中国学前教育的未来发展进行展望。

一、“四位一体”：中国学前教育政策转型的表现

学前教育政策是政府为发展学前教育事业而制定的行动准则，是中央和地方政府制定及颁发的有关学前教育的法律、法规、纲要、决定、通知、规划、规定、意见、办法、条例、规程等各种文件的总称。参照徐道稳对中国的社会政策转型提出的四维分析法，学前教育政策转型也可从政策规范、价值选择、系列制度、行动体系〔1〕这四个方面加以探讨。其中，规范是教育政策的具体表现，价值是教育政策的核心灵魂，制度是价值得以实现的基础，行动体系是价值实现的保证。2010年以来出台的一系列学前教育政策正是在规范、价值、制度与行动体系方面的全面转型，是国家在新时期对学前教育发展蓝图的重新设计。

（一）规范转型：从权力本位转向权利本位

从2010年开始的学前教育政策转型具有从“权力本位”向“权利本位”转轨的特点。所谓“权力本位”，是指在学前教育政策制定过程中，政策制定者有一种或隐或显的意识形态导向和价值判断，即国家权力优于公民权利，国家利益优于个人利益，在学前教育政策中更多地表现为用行政权力代替法律法规，用要求约束代替责任担当，以施舍者和关怀者的身份，用一种管理、控制的思维，而非治理、服务的思维来解决学前教育发展中的各种问题。所谓“权利本位”，则更多从儿童受教育权的保护立场出发，强化政府的公共服务职能，强化公民权利的正当性意识，对公民权利给予特殊保护。学前教育政策从权力本位向权利本位的转变，有助于实现权力与权利的平衡。

1.从规范教育内部到规范全社会

2010年前，我国出台的各类学前教育政策大多指向学前教育的内部规范，至多指向与学前教育有关的社会规范，比如《幼儿园教育指导纲要（试行）》《幼儿园工作规程》《幼儿园管理条例》等。而2010年后，无论是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（以下简称《若干意见》），还是《3～6岁儿童学习与发展指南》，又或者是正在推行的学前教育“三年行动计划”，都带有辐射效应，不仅将政府、幼儿园、家庭囊括其中，而且推广到更广泛的社会公众范畴。譬如，从2012年开始，为了落实《教育规划纲要》和《若干意见》，宣传国家、省（区、市）发展学前教育的政策，引导全社会树立正确的学前教育理念，营造共同关心、支持学前教育的良好氛围，教育部将每年的5月20日至6月20日定为全国学前教育宣传月，要求各地充分利用宣传媒体宣传科学育儿理念，推进政策创新，发展学前教育。

与义务教育阶段不同，学前教育是一项涉及面更广、更宽的事业。许多问题看起来是学前教育领域的问题，但实质上是社会领域的问题。譬如，上世纪90年代后期大量幼儿园的关停并转，它并不起源于学前教育内部，而是受制于大规模的国企改制；再譬如，学前教育中的“小学化”倾向问题，是一个无法在学前教育内部加以解决的问题，因为它牵涉到幼小衔接、高考录取、社会观念等一系列错综复杂的问题。

2.从规范地方政府到规范各级政府

权力本位放大的是政府的行政权威，权利本位引领的是政府的责任意识。2010年前，我国的学前教育实行的是“地方负责、分级管理和各有关部门分工负责”的管理制度，中央出台的学前教育政策主要目的是规范地方政府，敦促地方政府履行发展学前教育的责任。与此同时，大多数地方政府，尤其是省区市级政府又如法炮制，制定相应的措施敦促县（区市）、乡（镇）政府履行责任。可以说，2010年以前，对于学前教育，中央政府在一定程度上存在“权力在场，责任缺席”的问题。同样，省区市级政府在发展学前教育中，也是权力意识大于责任意识。

《教育规划纲要》提出了“明确政府职责”，《若干意见》则明确了从中央到地方五级政府的相应职责，第二期学前教育“三年行动计划”首次提出了“省市统筹，以县为主”的事业发展方针，并相对明确了财政、发改、教育部门在发展学前教育中的职责。不断出台的政策促使各级政府的职责进一步得到明确，也使公民的受教育权进一步得到保障。

3.从局部性规范到系统性规范

从比较的意义来看，《若干意见》是到目前为止最完备的有关学前教育的制度规范。它不仅对学前教育的地位、属性进行了全新的阐述，而且从如何扩大学前教育资源、如何加强幼儿园教师队伍建设、如何加大财政投入等十个方面进行了系统设计，是未来十年中国学前教育发展的重要纲领性文件。《若干意见》颁布后出台的《关于加大财政投入发展学前教育的通知》、“三年行动计划”、《3～6岁儿童学习与发展指南》及《幼儿园收费管理暂行办法》等，都是对《若干意见》的细化与系统落实。

与《若干意见》相比，我国此前出台的学前教育相关政策基本上是局部性规范文件，是针对学前教育领域的一部分问题制定的政策文本。譬如，《幼儿园教育指导纲要（试行）》主要规范的是幼儿园的保教工作，《幼儿园工作规程》主要规范的是幼儿园各项工作。而且，很明显的是，在2010年以前，我国出台学前教育政策规范的速度是相对缓慢的，而且更新也相对迟缓。

（二）价值转型：从优先发展到公平均衡

价值是教育政策的核心灵魂，因为政策是“对价值观进行权威性配置”，〔2〕任何一套制度背后都有一套价值体系。〔3〕教育是一项价值性活动，价值取向定位问题在教育政策制定中具有核心地位，任何政策的背后都有特定的价值支撑。学前教育价值指的是学前教育活动的属性、特点、功能、效果对学前教育活动主体需要的适合或满足，是人们有意识地掌握、利用或接受、享有学前教育时，对学前教育有用性的看法和评价。对不同历史时期学前教育政策价值取向发展演变的分析表明，我国学前教育政策经历了从偏重社会需要到注重儿童全面发展，从强调整齐划一到推行个性化教育、关注儿童特殊需要的价值取向转变（邢利娅等，2008）。而2010年前后的政策变化充分表明，公平均衡的学前教育正成为政府和社会公众的总体性追求，有所偏颇、导致差距的学前教育政策日益被扬弃。

1.从城市优先到重点发展农村学前教育

政府对城乡学前教育有差别的态度，是有历史渊源的。建国初期，我国不仅在经济领域采取重城市轻乡村的发展战略，而且在社会生活、文化教育领域也采取了强城市弱乡村的发展思路。比如，以财政投入为例。在城市，国家实行的是城市教育区县办；在农村，实行的则是乡村教育人民办。乡镇政府由于财政能力的微弱，不得不将学前教育的投入责任推向家庭。又如，1979年，我国出台了《城市幼儿园工作条例》，而农村学前教育发展的相关政策至今也未成为独立的文本。政策的这种价值筛选表明，在政府的天平上，城市和乡村是不平等的。然而，在2010年的《教育规划纲要》中，“重点发展农村学前教育”终于成为政府的优先考虑。《若干意见》对如何重点发展农村学前教育作出了更为具体的规定，如“各地要把发展学前教育作为社会主义新农村建设的重要内容”“各级政府要加大对农村学前教育的投入”“国家实施推进农村学前教育项目，重点支持中西部地区”“地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园”等。在第二期学前教育“三年行动计划”中，优先发展农村，逐步建立起“以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”成为重要的政策亮点。

2.从示范园、窗口园到平民化、标准化幼儿园

不平等是社会的常态，但幼儿园间的许多不平等并非天然如此，而是政策引导下的人为区分。在2010年前的许多政策文本中，示范园、窗口园建设成为地方政府的重要工作之一，地方政府往往动用大量资金，配备优质师资，建设一些能够展示其政绩，但事实上并不能发挥示范功能的“示范园”，服务于特殊的幼儿群体，幼儿园间的等级与梯度也因政策的不公而日益加剧。一些地方政府兴办的公办园越来越奢华，而一些缺少资金投入的幼儿园则生存艰难，甚至难以为继。

《若干意见》颁布后，我国政府倡导发展“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育，将公办园的建设标准从原来的特权型、贵族型、奢华型向平民型、标准型、实用型过渡。《若干意见》特别强调，“不得用政府投入建设超标准、高收费的幼儿园”。这一政策转变表明，政府已经越来越多地关注教育与社会公平，注重履行政府提供基本公共服务的底线责任。

3.从在编、非编教师到教师同工同酬

由于计划经济思维的影响、办园体制的差异和国家发展学前教育的整体财力的不足，改革开放后，我国的幼儿园教师内部存在着在编、非编两种不同的身份状态。在公办园或公办性质的幼儿园中，教师的身份差异更加突出，因身份差异而带来的不公平也比较明显。虽然一些地区努力通过出台相应政策一定程度上化解了教师身份不同所带来的同工不同酬问题，但从师资队伍总体看，教师身份差异是很明显的。

2014年开始的第二期“三年行动计划”鼓励地方政府通过生均财政拨款、学前教育专项来创造性地解决教师身份不同的问题。诚然，各地在探索解决之道时会遇到很多现行的政策障碍，特别是财政拨款方式、人事管理制度等，但只要地方政府有勇气、有智慧去实践，同工同酬是有可能实现的。如果地方政府能借此建立起新的财政拨款制度，那么同工同酬问题是可以得到彻底解决的，与此相关的事业单位人事制度改革难题也将迎刃而解。

（三）制度转型：从“强社会化”到“渐国家化”

任何政策最初都是起源于一种思想观念的更新，再接着便是一系列的制度化安排。只有通过系列的制度化安排，政策重置学前教育的目的才能实现。所谓制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，学前教育制度则是各级政府对学前教育怎么举办、怎么管理、怎么投入、怎么评价的一系列规定的总和，是与学前教育有关的各方主体的权利与义务的综合。它既规范学前教育的内部关系，也优化学前教育的外部关系。2010年以来的中国学前教育政策在制度上经历着权利与义务的逆转，表现出从“强社会化”向“渐国家化”的发展趋势。

1.从“基础教育体系”到“国民教育体系”

在2010年前的所有学前教育政策文本中，学前教育一直被认为是“基础教育的重要组成部分”。如1996年颁布的《幼儿园工作规程》规定，“幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”；2001年颁布的《幼儿园教育指导纲要（试行）》规定，“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分，是我国学校教育和终身教育的奠基阶段”；2003年颁布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》规定：“幼儿教育是基础教育的重要组成部分”。直到2010年的《若干意见》，学前教育的归属才有了根本的改变，从“基础教育的重要组成部分”变成“国民教育体系的重要组成部分”。《若干意见》规定，“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。

从“基础教育体系”到“国民教育体系”的说法变化，反映了政府与学前教育、学前教育与其他学段教育关系的变化。如果说“学前教育是基础教育的重要组成部分”保障了学前教育的“教育身份”的话，那么，“学前教育是国民教育体系的重要组成部分”则强化了政府在发展学前教育中的底线责任。这一转变带有明显的国家化倾向。

2.从教育性、福利性到公益性、普惠性

与学前教育的归属变化相一致，随着《若干意见》的出台，学前教育的基本属性从原来的教育性、福利性转变为公益性、普惠性，并以一系列新制度安排作保障。比如学前教育的办园制度。在《若干意见》出台前，政府强调的是公民办并举、“两条腿走路”；《若干意见》出台后，政府更强调建立起以公办园和普惠性民办园为主体的办园制度。又如学前教育的管理制度。在《若干意见》出台前，管理制度是“地方负责、分级管理和各有关部门分工负责”；《若干意见》出台后，则调整为“以县为主”，第二期“三年行动计划”更是提出“省市统筹、以县为主”。管理制度的变化充分反映了政府责任意识与担当意识的变化。再如学前教育的投入制度。在《若干意见》出台前，我国的学前教育基本上是“城市学前教育区县办”“农村学前教育农民办”，基层政府承担了较多的财政投入责任，上级政府分担较少。与此同时，家庭也承担了较多的投入责任。《若干意见》出台后，政府倡导建立“政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的投入机制”，逐步加大政府投入，减轻家庭分担比例。到第二期“三年行动计划”时，政府更是提出了“逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”的目标。这意味着农村家庭将大大缓解学前教育成本分担的压力，政府越来越多地承担起保底与政策向弱势群体倾斜的职能。学前教育国家化趋势不断明确。

3.从“两条腿走路”到公共服务体系建构

在改革开放后的很多年里，学前教育事业发展的基本方针是“两条腿走路”，即一方面由政府办园，另一方面由社会力量办园。在《若干意见》出台时，我国民办园的数量已经远远超出公办园，占到了70%以上。如果再将公办园队伍中的“假公办园”剔除，那么，民办园所占比例会更高。这种“一条腿长，一条腿短”的发展格局使得我国学前教育乱象丛生，也使得我国学前教育的公益性、公平性大受质疑。

《若干意见》出台后，我国政府提出了要建立“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，并且特别强调在农村地区发展公办园，即“地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园”“国家实施推进农村学前教育项目”。在第一期“三年行动计划”中，各地政府要求在每个乡镇建立一所公办园；到第二期“三年行动计划”时，“建立以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”成为重点目标之一。这一系列的举措都在强化政府的底线责任，推动政府完善区域范围内，特别是农村地区的学前教育公共服务体系，更好地落实发展学前教育的责任。

（四）行动转型：从地方性行动到全国性行动

从政策一词的本义来看，行动取向和问题取向是两个重要的方面，即教育政策不仅是一种思想，也是一种针对教育问题的集体行动。多年来，我国的学前教育政策一方面表现出问题解决的滞后性，另一方面表现出行动主体的不确定性。这样的政策在很大程度上只是“作为话语的政策”，而不是“作为行动指南的政策”，以致各级政府在发展学前教育上常常找借口相互推诿，执行力相对较差。在《若干意见》中，我国政府一改以往的政策思路，不断强化政策的问题意识与执行意识，强势推行一期又一期的“三年行动计划”，激励各级政府全面落实学前教育发展责任，并通过定期会商与问责的方式加以检查，以提高各级政府的执行力。

1.行动主体：从单一到多元

从行动主体的角度来看，《若干意见》出台前后的最大变化是中央政府、省区市政府的加入。以往，上级政府通常是政策的制定者，下级政府通常是政策的执行者，上级政府与下级政府之间的权利与义务并不对等。2010年后，中央、省区市、市（州、盟）、县（区市）、乡（镇）五级政府则成为命运共同体、责任共同体，他们在发展学前教育中承担各自的责任，履行各自的义务。

从中央政府来看，以往更多的是通过制定政策来规范与激励地方政府，扮演的是“指挥官”角色，很少对自身进行约束与规范。《若干意见》出台之后，中央政府开始扮演多重角色，既是“指挥官”，也是履行自身义务的执行者，如，设立中央学前教育专项，协调中央各部委共同履行发展学前教育的责任，制定时间表和路线图以检查地方政府的政策执行情况等。随着中央政府的角色转变，省区市级政府的角色也随之转变。

2.行动方式：从动员到问责

伴随着行动主体的变化，政府的行动方式也在发生变化，总体趋势是从动员到问责。《若干意见》出台前，中央政府的行动方式更多的是观念动员、资源动员、象征性行动，地方政府的行动方式更多的是观念动员、资源动员、无力的行动。而《若干意见》出台后，中央政府一改此前的象征性行动方式，着力于观念动员、资源动员、强势执行、高压问责，而地方政府也在形势逼迫下或主动创新、敢为人先，或立足地方、寻求突破，或亦步亦趋、殚于执行。

无论中央还是地方，只有各级政府充分地从权利与义务的双重角度去制定政策、执行政策，学前教育政策才能摆脱其象征性身份，成为各级政府民生关切行动的一部分。

3.行动结果：从消极政府到积极政府

《若干意见》颁布后的一系列政策与行动表明，各级政府正在重建其与学前教育的关系，从“消极政府”角色转变成“积极政府”角色。“消极政府”的表现是：如果政府可以不作为，那么就不作为。如果政府不得不有所作为，那么才有所作为。如果政府可以不大作为，那么绝不会有大作为。可以说，“消极政府”的被动应付色彩极其强烈。随着《若干意见》的颁布，各级政府的行动表现出完全不同的积极特点了：发展学前教育，政府必须有所作为，不作为会被问责。发展学前教育，政府必须有连续作为，不连续作为会被问责。发展学前教育，政府必须有连续大作为，不连续大作为会被问责。当政府积极行动时，学前教育政策的执行力就大大提高了。在当前形势下，学前教育发展需要具有行动力的政府保驾护航，以使学前教育的各项政策能够顺利出台，各项制度能够得到落实，最终改变政府的行政惯性，重建学前教育与各方的和谐关系。

政策决定着学前教育的命运。“转型期中国重大教育政策案例研究”课题组发现，“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”，〔4〕因为任何教育政策的制定，都反映了政策制定者的政治立场、文化倾向和价值观念。〔5〕当下中国学前教育政策转型中表现出来的规范转型、价值转型、制度转型、行动转型虽然四位一体，但并非同步发生，也不会线性发展，而会交错进行、各有特点。

二、“保护性反向运动”：中国学前教育政策转型的原因分析

在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中，波兰尼描述了欧洲文明从前工业世界到工业化时代的巨大转变。王绍光根据波兰尼的“大转型理论”，分析了中国社会改革开放以来的大转型，认为市场力量的扩张或早或晚会引发旨在保护人与自然的“反向运动”。〔6〕我国自2010年以来的学前教育政策转型，正是政府用社会政策重建“社会市场”秩序的一部分。它既是一个自下而上、由市场“脱嵌”引发的社会舆论不断造势、公民社会不断施压的民间“保护性反向运动”，也是一个自上而下、由政府运用各种社会政策将市场社会重新“嵌入”社会市场的官方“保护性反向运动”，是国家与社会、政府与民间双向互动、双向建构的结果。

（一）舆论倒逼：自下而上的民间“保护性反向运动”

2001年，中国幼儿园数量跌到历史最低点，起源于上世纪末的国企改制以势不可挡的“冲动”方式不断“关停并转”国企办幼儿园。继国企改革之后，一些地方政府也将目光转向了幼儿园，股份化、卖园风此起彼伏，江苏的宿迁、广东的深圳成为幼儿园转企改制的急先锋。至2010年前后，全国各地的“入园难”“入园贵”问题全面爆发，媒体报道的“铁链儿童”和“老太为求孙子入园，排队八天九夜，最终昏厥现场”等事件成为舆论曝光的标志性事件。此间政府忙于经济发展、唯GDP是从、忽视民生改善的执政方式一再遭受抨击，社会舆论成为一股强大的倒逼政府采取措施拯救学前教育的力量。

从学前教育的发展历程来看，市场力量的壮大、市场机制的“嵌入”与政府责任的退却、公共服务底线的失守是互相作用的。1985年前，我国几乎是清一色的公办园，市场力量还缺少成长的制度土壤。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为民办学前教育的发展打开了大门，也为市场力量的介入奠定了制度基础。随着1992年深化改革的展开，市场力量“大踏步”进入学前教育领域，至2010年时已占据学前教育的大半壁江山。与此同时，市场失德、市场无序问题日益严重。政府责任的退却使得市场“一方独大”，学前教育的公益价值、儿童关怀、社会公平等普世价值被扭曲，家长沦落为学前教育的“消费者”。

在《大转型：我们时代的政治与经济起源》一书中，波兰尼指出，“一个‘脱嵌'的、完全自我调节的市场是十分野蛮的，因为当它试图把人类与自然环境转变为纯粹的商品时，它必然导致社会与自然环境的毁灭”。〔7〕在市场社会里，儿童能接受到什么样的学前教育完全取决于市场，取决于其家庭的支付能力。在这样一种市场逻辑下，学前教育所珍视的价值必然会被弃置一边，而当社会公众的集体怨恨积累到一定阈限时，民间自身起来抵制市场“脱嵌”的保护性反向运动必然会启动。2008～2010年《教育规划纲要》征求意见期间，学前教育点击率的高居榜首，便是社会公众理性自觉、合法合理地启动“保护性反向运动”的明证。

（二）治理转型：自上而下的官方“保护性反向运动”

与民间的保护性反向运动一致，近年来，我国政府也在不断调整国家与社会、政府与民间的互动关系，力图实现国家治理体系与治理能力的现代化。如果说，上世纪我国政府还较多地借助国家主义、威权主义〔8〕进行经济社会治理的话，那么，本世纪的政府治理则较多转向了社会治理，尤其是社会公平、生态文明。譬如，为了弥补一系列不公平政策所带来的人为差距，我国政府曾于1999年出台了西部大开发政策，以缓解地区间的发展差异；2002年出台了城市低保政策，以弥补人群间的收入差距；2006年全面取消农业税，以缩小城乡之间的差距。这些社会政策正是自上而下的官方的“保护性反向运动”。

在第二期学前教育“三年行动计划”中，我国政府提出要进一步加强学前教育治理体系与治理能力建设。所谓治理体系强调的是国家治理的道路、理论、方法的综合，既包括政府治理、社会治理、基层治理、民间治理等不同层次，也包括政治治理、经济治理、文化治理、环境治理等不同领域。所谓治理能力是以国家治理体系为依托，为保证经济社会健康发展、实现社会公平正义，运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。

从治理体系角度来看，《教育规划纲要》《若干意见》的先后出台，第一期和第二期学前教育“三年行动计划”的陆续实施，在发展道路、理论指导、方式方法上有着明显的转型色彩。在道路选择上，2010年前的学前教育政策几乎都是指向眼前的，功利色彩较浓，只着眼于解决当下的矛盾，很少顾及学前教育的将来。而《若干意见》出台后的各项政策制度则较多地考虑到了学前教育的可持续发展，从长远角度、全局角度来进行整体统筹与系统设计。在理论指导上，2010年前出台的学前教育政策基本上从“社会管理”的视角出发，强调政府的行政权威，着眼于管理、控制。而《若干意见》出台后的政策制度则较多地从“社会治理”的视角出发，强调政府的义务与责任，着眼于协调、服务和激励。在方式方法上，2010年前出台的学前教育政策基本上与要解决的问题一一对应，可以说是“头痛医头、脚痛医脚”，大多是事后补救性政策。而《若干意见》出台后的各项学前教育政策则或多或少带有一些系统设计和“不治已病治未病”的防范性特征。

从治理能力角度来看，我国从2010年开始的学前教育政策转型正是国家治理能力日益强大的明证。一般而言，国家的治理能力主要表现为四个方面：决策能力、执行能力、调控能力、协同能力。〔9〕就学前教育中的政府决策能力而言，其民主化色彩、科学化意识还有些不足，还较多建立在国家主义、威权主义的立场上，进行自上而下的政策发布，其倾听民众的意识、程序公正的意识、利益相关者意识还不够彰显。地方政府在学前教育政策决策中的民主化意识也相对欠缺，基本上还是政府“一言堂”。就学前教育中的政府执行能力而言，《若干意见》出台之后的变化有目共睹，从中央到地方，各级政府都比较积极地参与到学前教育发展中，执行力大辐度提升。就学前教育中的政府调控能力而言，在面对各种矛盾冲突时，各级政府的统筹意识均有所增强。譬如，中央政府更多地在协调国务院各部委之间的关系，调控不同区域之间的发展速度，如通过中央专项经费来开展全国范围的事业发展平衡工作。就学前教育中的政府协同能力而言，比之于2010年前，各级政府之间的横向、纵向、部门协同〔10〕均明显改善。

可以预期，借着民间力量的自发觉醒，借着公众的社会公正意识、社会权利意识、社会参与意识、社会监督意识的不断增强，来自民间的、自下而上的“保护性反向运动”会渐成气候，从而进一步推动中国学前教育政策的转型。与此同时，当国家治理者改变其“重政府轻市场、重发展轻服务、重国富轻民富”的“三重三轻”〔11〕惯性，将“人民利益高于一切”“儿童权利优先”作为座右铭时，政府、市场与公民社会的合理边界就会不断明晰，政府责任、市场竞争与学前教育的可持续发展之间的关系会越来越和谐，即在发展学前教育上，市场应当有限介入，〔12〕政府应通过多种措施保障学前教育的公益性与普惠性。惟有如此，波兰尼所倡导的“社会市场”才能为期不远。

三、“发展型”政策：中国学前教育政策的未来走向

当下中国的学前教育政策虽然正借力于官方与民间发起的“保护性反向运动”而在积极转型，但是从上文的分析来看，这种转型还有许多是有待完成的，还有许多是不确定的，甚至是需要时间来加以检验的。譬如，学前教育政策规范从权力本位向权利本位的转型还远未完成，学前教育政策价值从优先发展向公平均衡的转型也还需要继续加大对历史不正义的补偿力度，学前教育政策制度从“强社会化”向“渐国家化”的转型才刚刚开始，学前教育政策行动从地方性行动向全国性行动的转型也才初露端倪。因此，学前教育政策转型的大幕刚刚拉开，中国学前教育的美好未来还有待进一步加以综合规划。

基于学前教育发展的历史、现实与未来，基于中国政府治理转型的决心、勇气与智慧，笔者认为，制定“发展型”学前教育政策是未来中国的必然选择。

（一）“发展型”学前教育政策的内涵界定

所谓“发展型”学前教育政策是指以学前教育的可持续发展为目标，通过出台系列政策以实现学前教育办园制度、管理制度、投入制度的可持续发展和教师队伍的可持续发展，从而使学前教育政策真正成为促进儿童全面发展的重要保障。〔13〕

“发展型”学前教育政策中的“发展”，既包括指向学前教育内部的发展，如儿童、教师、课程、制度的发展，也包括指向学前教育外部的学前教育社会支持系统的发展，如经济、政治、社会的发展。很明显，指向内部的人的发展，尤其是儿童的发展是“发展型”学前教育政策的核心目标，而指向外部的、社会支持系统的发展是实现可持续发展的必要条件。两者互为支撑。

（二）“发展型”学前教育政策的内容构成

“发展型”学前教育政策的重点是学前教育的未来可持续发展，因此，它更多的不是短期设计，不是避重就轻，不是囿于现状，而是指向未来，敢于突破，努力实现学前教育政策的生产性与再生产性功能。具体而言，“发展型”学前教育政策包括以下三个方面的内容。

一是建立并完善普惠性、公益性学前教育制度。

普惠性学前教育是“普遍惠及、人人享有”的学前教育，它主张的是权利平等、消灭人为差异。在我国当下的学前教育中，公办园与民办园、民办园与普惠性民办园、部门办园与地方办园等差异甚多，而这种差异是由不同的办园体制造成的。在《若干意见》出台后的各类学前教育政策中，我国的办园体制力图实现与国际的接轨，例如，以“普惠性幼儿园”与“非普惠性幼儿园”、“营利性幼儿园”与“非营利性幼儿园”作为幼儿园间的重要区分标志，打破计划经济时代遗留下来的体制性差异，将所有幼儿园的身份调整到同一轨道上来。幼儿园或选择普惠、非营利，或选择非普惠、营利。政府根据幼儿园的不同性质给予不同的财政支持。但显然，能否建立“普惠性/非普惠性”学前教育制度取决于一系列难题的解决，如当下众多幼儿园的身份如何调整，体制性遗留下来的后遗症如何解决等。但正如前文所述，“发展型”学前教育政策是指向未来的，它不因当下的不可行而不为之。在面对一些历史性痼疾时，各级政府需要有大勇气、大魄力，用创造性智慧为学前教育的未来可持续发展夯实坚实的制度土壤。

二是建立以生均财政拨款为基础的学前教育投入制度。

我国目前的学前教育财政投入制度是与编制制度密切相连的，即政府对幼儿园的财政投入往往以在编教师人头费的方式拨付，这就意味着那些没有人事编制的教师无法获得国家的财政补助，那些没有在编教师的幼儿园也无法获得政府发展学前教育的经费投入。《若干意见》颁布后，我国开始积极鼓励发展普惠性民办幼儿园，政府财政开始以生均公用经费、教龄补助、保险补贴、学历奖励、职称奖励、规模奖励、晋级奖励等名目扶持民办园，但由于已有的财政支出体系中经费是跟着编制人员流动的，因此，地方政府在实施非编教师的奖补政策时常会面临财政支出不合法的尴尬。一些地方政府采取变通的方式加大了对非编教师的扶持力度，更多的地方政府则限于程序的不合法而无法作为。

第二期学前教育“三年行动计划”中，我国政府开始倡导用生均财政拨款的方式来解决在编、非编教师的同工同酬问题，这是一个非常积极的信号，也是一项非常有意义的创举。各地政府要积极地在政策框架内有限突破，确保在编、非编教师同工同酬的愿景得以实现。如果中央政府能更好地对学前教育的财政投入制度进行全局性设计，建立起以生均财政拨款为基础的投入制度，那么学前教育财政投入的公平性、合理性、合法性都会大有改变。这一制度的设计需要有创造性智慧，但并非遥不可及。

三是建立起有差别的学前教育成本分担机制。

所谓有差别的学前教育成本分担机制是指形成城乡之间、不同收入家庭之间、不同地区之间、不同民族之间、不同群体之间的不同的成本分担结构。在第二期学前教育“三年行动计划”中，财政性学前教育投入要最大限度地向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，加大对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育的资助力度。《贵阳市学前教育三年提升行动计划》在这方面作了积极的尝试。该行动计划特别提出要建立城乡有别的学前教育成本分担机制，即建立公共财政投入和家庭合理分担成本的城市学前教育运行保障机制，建立以公共财政投入为主的农村学前教育运行保障机制。

我国目前虽建立了政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的学前教育制度，但这一制度并没有充分考虑不同地区、不同人群之间的差异性，也有悖政府履行底线责任的基本原则。如果城市与农村按照同样的三方分担比例分担成本，那这意味着农村家庭将承受更大的压力，付出更大的代价。〔14〕平等并非均等，更非消灭差异。

（三）“发展型”学前教育政策的设计思路

与“生存型”或“维持型”学前教育政策关注眼前利益、关注问题解决不同，“发展型”学前教育政策更关注未来发展和制度设计，其关键词为：长远规划、注重质量、制度设计、关注公平、增强能力、促进发展。它不强调学前教育政策的消费性功能，〔15〕而更着眼于其“增权”“赋能”“可持续”的生产性功能。其设计思路包括以下三个方面。

一是基于现在，着眼未来。

现在由过去决定，未来由现在开始。着眼于未来的“发展型”学前教育政策不会凭空诞生，它总是基于现在的可能性、可行性，从对现有学前教育政策的一系列补充、完善、突破开始，直至形成一种可持续的、支持未来学前教育发展的政策体系。因此，“发展型”学前教育政策的建构过程是有张力的、动态的、弹性的，它不回避现有政策的局限，也不畏惧矛盾，有时甚至通过制造暂时的矛盾以达到长远的和谐。

二是基于差异，着眼公平。

公平是人类社会的普世价值追求，但绝对的公平并无实现的可能，公平永远只能有限实现，因此，“发展型”学前教育政策不回避现有学前教育中的各种历史不公正，而是会努力进行着眼于长远公平的总体性补偿。

当然，“发展型”学前教育政策在对历史不公正进行补偿时，不会采取简单补偿的方式，而会更关注补偿政策的生态效应。因为简单的补偿也许暂时消解了不公正，但有可能同时制造了新的社会不公正。差异是社会的常态。趋向公平并非为了消灭差异，而是为了以理性的心态，采取积极歧视的视角来正视差异，从而真正实现差异基础上的公平。

三是基于儿童，着眼发展。

建构“发展型”学前教育政策的根本目标是为了增进儿童的可能能力，扩展儿童的实质自由，是面向儿童的“赋权”“增能”。因此，“发展型”学前教育政策需要在全社会确立起“儿童利益优先”“儿童利益最大化”原则。一切学前教育政策，一切有关学前教育的社会政策在起草、实施、评价的任何一个阶段，都要以儿童利益为旨归，以儿童发展为根本。

儿童是未来社会的接班人，是未来社会重要的人力资源。当一切与儿童有关的政策都能充分考虑儿童需要、关注儿童发展时，一个生机勃勃的儿童世界就会展现在我们眼前。而当儿童在其为儿童时，充分感受到了社会的关爱、国家的关爱、家庭的关爱，则在其成年后，儿童也会以同样的方式回馈社会、回馈国家、回馈家庭。此所谓，百年大计，教育为本；教育之计，儿童为本。

〔1〕〔13〕徐道稳.中国社会政策转型研究〔D〕.天津:南开大学，2007.

〔2〕斯蒂芬·鲍尔.政治与教育政策制定:政策社会学探索〔M〕.王玉秋，等，译.上海:华东师范大学出版社，2003:1.

〔3〕丁元竹.社会体制改革进行曲〔J〕.读书，2011，（2）: 40.

〔4〕范辉军.滞后的教育政策缘何难调整〔N〕.教育时报，2005-07-05（3）.

〔5〕张建成.批判的教育社会学研究〔M〕.台北：学富文化事业有限公司，2002:15.

〔6〕王绍光.大转型：1980年代以来中国的双向运动〔J〕.中国社会科学，2008，（1）.

〔7〕波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源〔M〕.冯钢，刘阳，译.杭州：浙江人民出版社，2007.

〔8〕荣剑.制度转型与理论转型：评萧功秦新著《超越左右激进主义》〔EB/OL〕.〔2012-09-10〕.http://www.21ccom. net.

〔9〕陶希东.治理能力现代化的标准〔N〕.学习时报，2014-12-08.

〔10〕王海英.教育改革需要什么样的政府支持〔J〕.教育发展研究，2014，（12/13）.

〔11〕田国强.中国下一步的改革与政府职能转变〔EB/ OL〕.〔2012-06-20〕.http://www.people.com.cn.

〔12〕劳凯声.社会转型与教育的重新定位〔J〕.教育研究，2002，（2）.

〔14〕王海英.学前教育成本分担机制亟待完善〔N〕.中国教育报，2014-11-02（1）.

〔15〕方巍.发展型社会政策的重新审视〔J〕.学习与实践，2012，（9）:66-73.

The Transformation and the Future in Chinese Preschool Education Policy

Wang Haiying1，2
（1Research Center of Policy of Preschool Education，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）
（2College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097）

Since 2010，Chinese preschool education policy has been experiencing a transformation which includes code transformation，value transformation，system transformation and action transformation.From the perspective of Polanyi's great transformation，the current transformation in Chinese preschool education policy started with the two way interaction between bottom-to-top nongovernmental“protective counter-movement”and top-to-bottom governmental“protective counter-movement”.The former is caused by public opinion while the latter is caused by management transformation.The author，therefore，suggests that Chinese preschool education policy should be future oriented，sustainable and“development valued”.

Chinese preschool education；policy transformation；great transformation；“development valued”preschool education policy

G610

A

1004-4604（2015）06-0003-09

*本文为国家社会科学基金教育学一般项目“学前教育成本分担研究”（课题批准号：BHA110041）和教育部重大招标课题“学前教育体制机制改革研究”（课题批准号：21010zdz0035）的研究成果之一。

**通讯作者：王海英，博士，南京师范大学学前教育政策研究中心主任，南京师范大学教育科学学院教授、博士生导师，E-mail:warmwhy@163.com