养老金并轨：特权终结？

韩永

人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元，占当年财政收入的24%。

多年久推不前的养老金并轨，似乎在一夜间变了天。

当这一消息在12月23日发布时，此事已经走到了最后一个程序：寻求立法机关支持。当日，国务院副总理马凯就这一议题向全国人大常委会作报告，报告的题目是《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况》。其中提到，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，“建立与城镇职工统一的养老保险制度”。

此前，这一报告的内容已在国务院常务会议和中央政治局常委会上获得通过。这意味着，距离结束养老金双轨制，只差最后一个表决。

空账凶猛

此时，中国的基本养老保险，正处于需要变革却不能的困境中，亟须找到一个出口。而养老金并轨，正好成为这样一个出口。

中国养老保险最大的一个困境，是养老金不足。针对这一问题，在过去两年，曾经出现过两轮争论：先是2012年年中，由中银国际首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团队联合发布报告称，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。随后，2012年6月18日，《人民日报》刊文称“养老金不会缺口18.3万亿元，空账没有太大问题”，称到2011年末，基本养老保险基金累计结存1.94万亿元。

到了2013年，先是人社部部长尹蔚民在两会上表示养老金“不存在缺口”，“累计结余2.3万多亿元”。接着，全国社保基金理事会党组书记戴相龙在博鳌论坛上建议，通过加大国有资产划拨社保的力度和择机考虑延长退休年龄等办法，来弥补社保和养老金缺口。

后来人们发现，这两方的说法根本是“鸡同鸭讲”，采用的是两套不同的计算标准：人社部的标准是把统筹账户和个人账户的钱加起来，再加上各级政府的补贴，这样算下来，就得出了养老金尚有结余的结论;而另一方则没有算入个人账户，也没有算入财政补贴。因为前者的法定用途是为缴费者个人积累，属于个人财产范畴，而不是收上来后付于他人。而如果将财政补贴也纳入养老金收入，则养老金就永远也不存在缺口的问题，只是将养老金的缺口转化成了财政负担。

从1997年开始，中国的企业职工，正式从之前的以企业承担退休费为主的养老体系，进入以企业和个人分担为特征的社会保险体系。该体系以社会统筹账户为主，以个人账户为辅，企业缴纳工资总额的20%进入社会统筹账户（在2005年之前是其中的17%进入这个账户），个人缴纳工资总额的8%进入个人账户（2005年之前，是个人缴纳的8%加上企业缴纳的3%进入这个账户）。社会统筹实行现收现付制，也就是将缴来的钱马上发给退休者;个人账户则实行积累制，即将个人的交费积累起来，等退休后发放。

作为改革的成本，对那些在改革前参加工作、改革后退休的人（专业术语为“中人”），其工作过的年限视为已经缴纳养老金，也就是说，这些人这一期间的个人账户虽是空账，但这些人在退休后也可以足额领取养老金，在统筹账户存在支付缺口的情况下，其个人账户中的不足部分，就通过侵蚀后人所交的个人账户来实现，致使个人账户步入“后人补足前人”的恶性循环。制度设计中意在为个人积累的个人账户，客观上充当了“为他人做嫁衣”的角色。

中国社科院的一份调查报告显示，截至2011年，中国个人账户空账额达到2.2万亿元，而当年个人账户应有规模约为3.32万亿元，空账率达到了66%。而此时距离个人账户空账额首次突破1万亿元，只有4年。

个人账户设计的原意，本为激励职工为个人积累而缴费，并促进企业缴费，但在个人账户被侵占的现实下，其对养老保险的信赖与预期均大大降低，这必然会抑制其缴费的动力。而缴费基数的减少，又会进一步加大社会统筹的缺口，从而陷入更大规模侵占个人账户的恶性循环。人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元，占当年财政收入的24%。

道德诘问

除了对个人账户的侵占，社会养老保险对财政补贴的依赖也在增强。人社部2014年4月份公布的一份公报显示，2013年，各级财政对养老保险的补贴为3019亿元，占当年财政收入的2.4%。而在2011年，这个数字为2272亿元;2012年，该数字为2648亿元。2012和2013年增长速度分别为16%和14%。

在这些平均的数字下面，还掩藏了一些困难省份的真实压力。以退休人员比例较高的辽宁省为例，2010年，该省各级财政共补贴企业养老保险213.1亿元，占当年财政收入的10%。

与个人账户空账的趋势一样，财政补贴占比的趋势也在上扬。由曹远征和马骏领衔的研究团队预测，如果不发生任何改革，在愈演愈烈的老龄化趋势冲击下，对养老保险的财政补贴将会造成更大的负担。到2050年，养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。而一些养老压力较大的省份，这一比例将达到更加惊人的地步。

为了应对日益迫近的老龄化问题，对养老保险进行改革成为共识。

戴相龙在2013年提及的国有资产划拨和延长退休年龄，是当下讨论最多的两个改革路径。但无论哪一条路径，都会面临一个道德性诘问：政府在这一问题上尚未以公平的面目示人，己所不欲，何以施于人？

这个问题，就是政府机关的工作人员，至今没有加入职工养老体系，而是享受着“退休前不交费，退休后多拿钱”的特权。以甘肃省为例，2014年，该省机关事业单位职工退休水平为月平均3227元，企业职工则只有2065元，前者是后者的1.56倍。

与此相关，当2008年中央决定将事业单位人员并入职工养老体系时，招来了强烈的反对，随后在5省市开展的试点也以失败告终。一位北京高校教授告诉《中国新闻周刊》，招致反对的一个重要的理由，就是有失公平。“事业单位和机关一样，承担的也是公共服务的职能。原来都是机关事业单位绑在一起。现在财政没钱了，就把我们给切出去了，凭什么呀！”与1997年被切出去的企业不同，事业单位里多是专业技术人员，知识分子也比较多，这些人一方面公平意识比较强，另一方面也自视甚高，起码不低于公务员。“不能把机关和事业单位一个当成亲儿子，一个当成养子，这不对，理念就不对。”

公平问题成为横亘在养老改革面前的一道障碍，无论是事业单位改革，还是国有资产划入，还是延迟退休，都在盯着政府机关的养老。在这样的背景下，基本养老保险的统一势在必行。

坐实做空？

但养老保险要实现真正的统一，还需要良好的制度设计。

南开大学社会建设与管理研究院院长关信平告诉《中国新闻周刊》，在统一之前，职工养老保险制度首先要做一个选择：对于个人账户，是坚持现有的“坐实”政策，还是改成“做空”？

关信平的这一说法，是基于个人账户的一个现实：制度上，个人账户要求坐实，但实际上，该账户存在着大量的空账。“现在是既没有坐实，也没有确定要做空。先要确定这个，因为这是两种不同的制度安排。”

关信平的观点是：如果要坐实，就要保证这笔资金的保值增值，不能像现在这样只放在银行里，收益率还赶不上通货膨胀率。而要保值增值，就要改变现有的运营模式，不再由政府来管，而是把这笔钱交给市场来做，由一些有资质的金融机构负责运营这笔资金。个人可以在这些机构中进行选择，市场风险由机构和个人共同承担。政府只负责对市场监管，市场的盈亏与其没有关系。

按照现有的规定，各级政府管理的基本养老保险基金，只能用于购买国债或存入银行。若按协定存款利率计，过去十多年，每年收益率不到2%，远远落后于每年3%～5%的通胀率。而据戴相龙2013年的介绍，由投资渠道较宽的全国社保基金理事会管理的近万亿元全国社保基金，十多年来的年均收益率为8.4%，高出前者6.9个百分点。

关信平提供的另外一种选择，是个人账户还可以让政府来管，但把它做空，就是不再把8%放在个人账户里，而是现收现付，收上来就直接付给退休人员，账户里只留有一定数额的储备金。“也就是做成名义个人账户。个人通过记账来证明自己交了多少钱，将来根据交钱的额度来领取养老金。这样政府就没了保值增值的压力。”

2014年12月28日，在“中国社科院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会”上，财政部长楼继伟说，坐实个人账户已经无法持续，名义个人账户可以成为下一步完善养老保险个人账户的模式。对于无法坐实的理由，楼继伟给出了两条：一是代际成本无法化解，二是道德风险无法控制。前者似指在1997年的改革中，由于政府没有承担改革成本，致使这一代缴费者的个人账户，不得不用来支付上一代退休人的养老金;后者则指在现实中客观存在的采取各种手段漏保和骗保行为。

养老金统一要解决的另一个制度设计，是如何减少来自机关事业单位的阻力。这需要考虑两方面的因素，一是8%的个人缴费如何解决;二是如何处理并入后职工养老保险与原来退休金额之间的差距。首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静告诉《中国新闻周刊》，制度设计的一个原则是：在改革之初，不能让改革对象投入增加、收入减少，也就是不能让这些人吃亏。

受访者大多认为，个人缴费这一块，可以参照1997年的做法，视同其已经工作的年限已经缴费，但不能像1997年一样，个人不出钱，企业、政府也不管，致使个人账户是空账，必须得有人认这个账，也就是承担这个改革的成本，大多数受访者认为，这个责任应该政府来承担。就算是名义个人账户，政府也应该认这个账。

政府机关的工作人员，至今没有加入职工养老体系，而是享受着“退休前不交费，退休后多拿钱”的特权。图/CFP

而对于尚未缴费的年份，则通过调升个人工资，并且让上涨的幅度足以覆盖个人缴费的部分。这样，8%的个人账户这一块，就不至于成为个人的负担。

而对于统一后职工养老保险与此前退休金之间的差距，受访者则一致认为应通过年金的方式予以补充。一位受访专家告诉《中国新闻周刊》，年金此前曾存在于央企和部分国有企业，在事业单位改革的时候，曾有人提及模仿其做法，设计事业单位的年金，但终未见下文。

吕学静说，需要设计的制度还有很多，但如果光从负担上考虑，好像有点绕不出这个怪圈，从理念上则能看得更加清楚。“从理念上说，应该先把基本养老这一块政府的责任讲清楚，就是说基本养老这一块，政府是有责任的，而补充养老这一块，就是个人和单位分担。这样厘清楚，接下来就好办了。”