农民工权益法律保护的国外相关做法及其启示

严静

（岳阳广播电视大学科研与项目处，湖南岳阳 414000）

农民工权益法律保护的国外相关做法及其启示

严静

（岳阳广播电视大学科研与项目处，湖南岳阳 414000）

农民工权益法律保护具有特殊性、必然性、迫切性等特性，国外发达国家制定完备的法规、发挥农民工组织的作用、保护农民工实体权利和制定完备的程序法等方面对农民工权益进行法律保护，启发我国通过健全《工会法》和完善农民工社会保障制度来保护农民工权益。

农民工权益；法律保护；国外；启示

我国现在正处于经济稳步发展时期，发展过程中出现了诸多社会问题，其中“农民工”问题尤其重要，但人们对这个新的社会问题有些措手无策、缺乏经验。因此，借鉴世界发达国家在这方面的经验，加强农民工的权益保护，加速和谐社会的构建，已是刻不容缓。

一、农民工权益法律保护的内涵

农民工权益法律保护就是国家根据相关法律规定，依法保护来城市打工但身份或户籍仍是农民的劳动者的各项权益，并排除其他非法行为的干涉或侵害，使其各项权益得以实现[1]。

农民工权益法律保护体现的是国家公权力对农民工权益的保护，相对于私力保护和社会保护具有明显的优越性。农民工群体是社会的弱势群体，也没有相应的组织机构予以保护，他们不会、不敢也不知道和对方讨价还价，所以农民工想以一己之力与对方交涉并寻求自我保护是不太现实的。因此，我们经常看到；农民工在走投无路或情急之下采取暴力、威胁甚至自杀等极端方法来抗议社会对他的不公。这种极端的方法不但不能解决农民工的各种权益问题，反而致使许多人因此丧失自己宝贵的生命。由此可见，农民工权益的私力保护是软弱无力的。社会保护是指通过各种社会相关机构或组织的力量，比如工会、新闻媒体等来对农民工权益提供保护。目前，有部分地区农民工加入了当地工会组织，新闻舆论媒体对农民工权益问题也越来越关注，这使得农民工权益保护问题越来越被社会重视。但是工会的保护和舆论媒体的关注只能是一种道德层面的软性保护，他们并无实体权利的处分权，社会保护具有很大的局限性，要真正解决农民工权益保护问题，在很大程度上得依赖于国家公权力的保护，具体就是司法机关的判决或者行政机关的执法。农民工权益的公权力保护可分为行政保护和法律保护两种方式，行政保护是一种普及的保护方式，因此，行政保护在农民工权益保护的过程中发挥着至关重要的作用。但同时行政保护自身也有着难以克服的困难。比如，政府各部门之间缺乏有效的协调机制，多个部门各自为政、争权弃责、“踢皮球”、“打太极拳”的现象较为普遍，政府对农民工的行政保护缺乏长效的运行机制，行政保护只能治标，无法治本，而法律保护以国家为后盾、以法律为依据既有力又有效。

二、农民工权益法律保护的特征

农民工权益包括劳动权益、劳动报酬权益、自由择业权益、劳动休息权益、社会保障权益、文化教育权益、子女受教育权益、健康权益、生命权益、人格尊严权益、自由迁徙居住权益、民主政治权益等[2]。

从农民工权益法律保护的内涵中可以看出，它既具有国家公民权益保障的基本特征，同时还具备农民工特殊群体权益保障的独有特征。

1.主体的特殊性

权益保障的主体是农民工，他们的特殊性在于既不是完全的农民，又不是真正的工人，是农民向城市居民转变过程中的一类特殊群体，同时又是介于农村和城市之间处于流动状态的特殊弱势群体。

2.内容的特定性

主体的特殊性决定了内容的特定性，农民工主体亦是如此，农民工既是普通公民又是社会的特殊群体，既享有国家法律赋予公民的各项基本权利，还享有国家对农民工设置的的各项权益，这就体现了权益内容的特定性。

3.受侵害的非偶然性

根据中国的国情和历史背景下，农民工具有农民的身份，却干着非农民的职业，实际上是非工非农的特殊身份。因为国家立法的不健全和滞后性，农民工的很多权益没有专门立法保障，法律予以保障的合法权益，在现实生活中却得不到落实，造成了农民工权益的缺失和受损，因此农民工权益被侵害绝非偶然。

4.法治化的迫切性

上述农民工权益保护的主体、内容和受侵害的特点，决定了必须对农民工权益加强国家强制力保护，进一步完善国家法律制度，强化政府及其职能部门“人民公仆”的职责，依法依规办事，保护农民工的合法权益。农民工权益法律保护的目的和意义，不仅是从法律上确认和保护农民工的合法权益，更重要的是为了有效防止农民工合法权益受侵害，以保障公民的基本人权，推进国家法律有效、正确的实施，促进我国法制健全。农民工权益保障机制主要依靠法律执行，同时也包括政策和行政手段，这些政策措施和行政手段是辅助性的、非主要的。

三、国外农民工权益法律保护的做法

在由传统农业向近现代工商业迈进的过程中，对由农民转化而来的农民工的权益保障做得较好的国家主要有美、英、法等国，现重点介绍这些国家的相关法律保护。

1.制定完备的农民工权益保护相关法规

美国从20世纪30年代以来，制定并颁布了一大批保护农民工权益的法律。《诺斯里-拉瓜迪亚法》和《国家劳资关系法》是美国具有代表性的工会法，这些法律明确规定了农民工结社自由的权利、集体谈判的权利以及罢工示威的权利。后来相继出台法律规定了全国最低工资和最高工作时数，并在虐待童工、种族歧视、性别歧视、年龄歧视等方面做出了严厉规定。

法国的劳动立法在欧洲国家中是首屈一指的，它制定了《劳动法典》，这部法典由三编构成，分别是《法律编》《条例编》《规定编》。除了完备的立法以外，法国的司法判例在劳动司法实践中尤其起到很大的作用。

英国除了颁布基本的维护劳工利益的法律外，还把主要精力放在对劳工的社会保障上，由此形成了一个严密的法律保护体系。

2.充分发挥农民工组织的权益保障作用

美国在维护农民工权益上有非常丰富的经验做法：他们让农民工为自己的权益作斗争，而不是寄托于他人！因此，美国通过法律支持农民工组织起来保护自己的权益。工会就是农民工团结起来的最好的组织形式，通过农民工工会，组织农民工群体，代表农民工权益与资本家斗争、谈判。美国的农民工工会在保护农民工权益上起到了至关重要的作用，特别是在工资、福利等方面，工会功不可没。

德国、日本等国在这方面的做法也是值得借鉴的。德国通过基本法和集体协议法保障农民工们，农民工通过组成工会争得自己的合法权利。日本通过宪法和劳动组合法（工会法）来确认农民工的结社权及其他一系列权利。

3.保护农民工的实体权利

全面建立社会保障制度，保护农民工的生存权。英国制订了多个法律，建立起了较完备的社会保障制度，使得国民特别是劳工有了基本生活保障，从此英国成了一个福利国家。二战后，美国政府逐步建立起健全的社会保障制度，加大了农民工权益保护的力度。德国、法国、日本等国对社会保障制度都很重视，也都制定了大量的对农民工的社会保障法律法规。

（1）英国工业革命时期，劳工和资方的矛盾日益突出，由劳工们组成的工会经常进行罢工和暴动。英国政府为了缓解劳资双方不可调和的尖锐矛盾，相继颁布了一系列的劳工权益保护法律，主要涉及劳资关系仲裁、解决住房、改善劳动条件、最低工资标准等，积极推动了社会保障制度的建立。

（2）在19世纪后期，美国政府实施的经济政策严重损害了农民利益，大批农民只能流向城市成为了劳工的一员，资产阶级与工人阶级的矛盾日益加深，劳工们的罢工暴动等行为严重危害美国政府的统治秩序。随着世界经济危机爆发，劳资双方的矛盾越加激烈，为了缓和社会矛盾，第二次世界大战以后，美国政府推行全面的社会保障制度，劳工的实体权利得到了有效保护，生存环境大大改善[3]。

（3）对农民工实行特别保护，从实质上保护他们的平等权。法国在这方面做的最为突出。法国通过三方面即从使用农民工的条件、使用农民工的后果和使用农民工必须通过中介组织这三个方面对劳工进行特殊保护，其中使用农民工必须通过中介组织，与我国现代的劳务派遣制度比较接近，法国保护农民工的立法先进水平可见一斑[4]。

4.制定详细完备的程序法

“实体法为体，程序法为用”实体法为本，程序法为助”，法律规定了农民工各项应有的权利，没有程序法作为坚强后盾，实体法上的权利形同虚设。发达国家早已认识到权利落到实处并能够实现才是根本与关键，因此都非常重视程序法的坚强后盾作用，制定了翔实的关于农民工权益保护的程序法。

美国专设了国家机构——国家劳资关系委员会，专门处理劳动争议。法律赋予该委员会很大的权力来维护农民工的权利，它可以阻止任何人的不公平劳动措施。在贯彻国家劳资关系相关法律政策时，国家劳资关系委员会可以直接命令有关个人或机构停止不法不公平的劳工措施。美国为处理好劳动争议，通过立法专门制定了完备的一系列劳动争议法律原则，其中最为突出最有效的规定，明确提出被控诉人负有主要举证责任，颠覆了民法规定的“谁主张谁举证”的原则，这些特殊处理和特殊保障足以体现美国在程序上追求实质公平的法治精神。[5]

四、国外农民工权益保护做法对我国的启示

1.健全《工会法》相关内容

（1）深入贯彻工会法，把工会法落到实处

我国《工会法》第2条规定明确规定：工会是代表工人阶级的群众组织，是代表职工利益、维护职工权利的组织。任何人不论民族、职业、性别、教育程度、宗教信仰等，都依法享有工会赋予的权利。我国《工会法》应明确将农民工与城镇职工一视同仁，实行无差别待遇，农民工就可名正言顺依据工会法直接加入工会组织，利用工会赋予的权利和工会力量，最大限度地实现自己的各项合法权利。

（2）制定工会法的特别法，全面保护农民工各项权利

《工会法》是一般法、普通法，在保护特殊对象或者规制特殊行为时，往往存在着不好操作和规制乏力，因此国家要针对某一特殊群体制定配套的特别法，就国家发展过程中特殊时期的特殊问题进行依法规制和保护。借鉴发达国家的立法经验和司法实践，应该制定农民工的专门工会立法，专门规定农民工工会的特殊性、特别问题。

（3）建立农民工专门工会，有效维护农民工权利

借鉴各国关于劳工的权益保护做法，成立专门的农民工工会是值得借鉴的。救自己还得靠自己！如果农民工工会组织起来，它保护农民工自己肯定会成效卓著。与其让别人为农民工“弱势群体”说话，不如建立机制让农民工自己为自己“说话”。

2.完善农民工社会保障制度

西方资本主义国家通过国家立法、司法实践、社会保障等上下配套的一系列措施对农民工进行特殊保护，取得了明显的成绩[6]。我国作为社会主义国家，更应该对以农民工为代表的弱势群体实行全面的社会保障制度。社会保障制度必须要有完善的法律和制度加以保证，尽快制定将农民工包括在内的《社会保险法》《社会救济法》等法律法规。重点加强工伤保险和医疗保险，农民工基本上集中工作环境很差的岗位上，如险、累、脏，在这些岗位上发生工伤事故的几率极高。政府应该有计划有步骤的对农民工建立起养老保险和失业保险制度，最终完善农民工的社会保障体系。同时政府应完善最低工资标准政策，加强对最低工资标准实施情况的监察，确保最低工资标准能真正对农民工生活起到保障作用。

3.修改和完善《劳动法》

对《劳动法》的调整范围应更广泛合理，将农民工劳动争议案件纳入《劳动法》的适用范围，为农民工维权提供法律依据。在内容上，《劳动法》应明确农民工享有与其他劳动者平等的劳动地位，禁止包括城乡歧视在内的就业差别，保证城乡居民平等的就业权；规定用人单位在保证劳动者合法权利方面的特定义务；规定用人单位必须与农民工签订书面劳动用工合同；明确最低工资标准；建立企业欠薪保障基金制度，依法彻底治理拖欠农民工工资的现象；建立农民工劳动工资的先于执行制度；改变劳动争议先仲裁后诉讼的制度，延长劳动争议的诉讼时效，建立劳动争议或裁或审的制度；建立农民工劳动保险制度；建立适当的诉讼仲裁费用减免制度等。此外，农民工享有探亲假、法定节假日、休息制度，以及其他《劳动法》相关条款规定的权利，使农民工在权利享有上得到公平待遇。

4.制定《工资支付法》，保障劳动报酬权

目前，我国《劳动法》和劳动部发布的《工资支付暂行规定》以及相关补充规定对工资支付的办法、禁止克扣或无故拖欠劳动者的工资、对工资支付的监督作了规定。2008年实施的《劳动合同法》又增加了试用期内最低工资标准、劳动者因拖欠工资可以向法院申请支付令以及对用人单位不足额支付劳动报酬的处罚措施等规定。但以上规定有些地方不够明确，存在着“有规定，没标准”，实际操作性不强的漏洞，使其很难在实践中发挥作用。我国应借鉴国外关于工资发放保障的立法，针对我国农民工在工资报酬方面常受到损害的现状，制定《工资支付法》，将农民工的工资支付、最低工资保障、雇主责任等纳入其中，确保最低工资标准能保障农民工的基本生活，规范企业工资支付的行为，建立工资支付的监督机制，完善农民工欠薪追偿措施，明确政府有关部门在保障农民工工资方面的责任，以杜绝拖欠工资现象的产生和蔓延。

[1]严静.农民工权益法律保护问题研究[D].长沙：湖南农业大学,2013.

[2]黄进财.试论农民工权利法律保护体系之构建[J].法学杂志,2010(1):97-99.

[3]王瑾.欧美大学生实习权益保障借鉴与启示[J].教育与职业,2015(8):118-120.

[4]王艳凤.张海玲.农民工权益的法律保护问题研究[J].湖北广播电视大学学报，2014,34(6)：81-82.

[5]杨卫平,杨胜刚.英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究[J].财经理论与实践,2005(3):221-222.

[6]郭丽.杨巍.农民工劳动权益保障问题及对策分析［J］.沈阳工程学院学报（社会科学版）,2013（4）：158-162.

（责任编校：马余平）

Abroad Concerning Practice of the Legal Protection of Migrant Workers' Rights and Its Enlightenment

YAN Jing
(Scientific Research and Project Department,Yueyang Radio and TV University,Yueyang,Hunan 414000)

The legal protection of migrant workers'rights has the characteristics such as particularity,inevitability and urgency.Developed countries protect migrant workers'rights by formulating complete regulations,playing the role of migrant worker organization,protecting substantive right of migrant workers,and formulating complete the procedural law,which enlighten our country to protect migrant workers'rights by"labor law"and perfect the social security of system migrant workers.

migrant workers rights;legal protection;abroad;enlightenment

D 922.25

A

1672-738X(2015)04-0117-04

2015-07-02

严静（1978—），女，湖南岳阳人，区域与经济发展硕士，法学副教授。主要研究方向：民商法学、成人教育。