基于新制度主义理论视角的公安装备管理制度化建设途径探析

夏禄强

(中国人民公安大学，北京 100038)

随着社会的发展，各种犯罪手段不断推新，尤其是当前反恐形势更加严峻，为了保证公安机关更好地履行职责，保障公安民警能够更有力地打击犯罪，维护社会稳定，公安装备的有效配备并进行有体系的制度化管理更是提上议程。公安装备是公安工作不可缺少的物质保障，在当前警力资源有限的情况下，加强公安装备管理制度化建设，推动公安装备管理工作，增强公安装备保障力显得尤为重要。

公安机关在公安装备的管理过程中出现了很多问题，其中一个重要原因就是缺乏有效的制度保障，“无规矩不成方圆”，制度的不完善不健全，导致公安装备的管理达不到应有的规范性和科学性。针对缺乏管理依据的制度规范问题，需要不断地健全完善制度;当制度健全之后，需要确保制度的落实。加强公安装备管理工作，打造科学规范的管理方式，切实发挥公安装备保障力，必须采取有效措施推动公安装备管理制度化建设。

一、公安装备管理制度化的内涵

在当前社会，制度化是社会现代化的重要象征。随着公安装备技术和总量高速发展的新阶段，制度化建设也成为了公安装备管理工作是否适应公安现代化发展的重要标志。

公安装备管理制度化，是指在公安装备管理工作中，通过制定理性的、科学确定的制度规范为装备管理行为的基本约束机制，依靠外在于个人的、科学合理的制度、权威实行管理，使得公安装备的一切管理工作都有章可循，有据可依，同时建立健全各项装备管理活动的监督机制，确保制度规范的有效执行。它主要包含两层含义:一是制定系统的公安装备管理法律、法规、条令、政策、标准、章程和规定等制度规范来约束装备管理工作;二是有了明确制度规范后，真正以制度为基础来管理公安装备，保证制度的权威力、执行力。

二、新制度主义的基本理论

20世纪50年代左右，美国在经济学掀起了一种新的制度理论主义，认为技术和制度是两个不同方面，市场就是一种制度，市场上的经济问题需要通过制度来调整，并强调经济分析中价值判断的作用。

(一)制度的概念

这里引用新制度主义代表人物诺斯的一句话说:“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解社会变迁的关键”①［美］道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:上海三联书店，1994:01.。诺斯把制度分成了正式制度和非正式制度，正式制度主要指那些宪法、法律、规章、规则等;非正式制度，如文化、风俗、习惯、舆论和行为规范等。

人类通过创造制度来形成一种约束机制，又通过“制度化”，把确立的规范机制运用到行为实际中，形成一种约束机制的流程框架。它依靠一定权威来维持运转，避免确立的约束机制成为一纸空文。

(二)制度的功能

第一，确定界限。针对一些行为人们是否能做、该如何做的问题，制度设定了规则予以明确，这些权利与义务通过制度规范给予界定，使人们在制度的框架内进行活动，这就是人们所共同认可的行为边界。

第二，形成秩序。新制度主义经济学认为，人是有意识追求效用最大化，然而，人与人之间毫无节制的挖掘资源，必然导致经济社会的失衡，资源的有限性与追求的无限性之间的矛盾，必然要求建立制度来规范人们行为，稳定社会秩序。

第三，提供预期。由于制度的透明性与公开性，每个人对制度规范都有一定的把握。人的行为严格按照制度规范执行，减少中间的随意性，可以最大化的按照制度安排的结果运行。同时，通过制度的安排，在制度框架内可视的随意性，也演变成了一种激励和约束机制，能够更好的评价人的行为。

第四，营造环境。制度俨然成为了现代社会的结构骨架，社会在制度结构的包围下不断成长与发展，人的行为也随着制度营造的环境的更新而不断改变。同时，制度通过提供监督和制约的环境，规范且独立的存在于社会环境中，直接或间接影响人们按照固定的环境模式活动。

(三)制度管理与人的行为关系

刘易斯说:“作为不断重复的情况S中的行为者人群P，其行为的规律性R在且仅在以下情况下成为行为准则，而且在P中这是一种共识，即在任何一种S的场合下，P的成员:(1)每个人都遵守R;(2)每个人都希望其他人遵守R;(3)每个人在其他人都遵守R时也心甘情愿地遵守R，因为S是一个协作问题，对R的一致遵守是在S中的一个协作性均衡”②［美］布罗姆利.经济利益与经济制度［M］.上海:上海三联书店，1996:51.。协作性均衡不是个体的单独行为，而是一系列的共同合作，如果出现个体行为与共同体行为相反的现象，那么该个体与其他合作者都不能达到组织目标。这里的R就是制度，S是人们重复出现的行为。从中我们不难看出，制度的遵守保证了人们行为的规范性，可以使管理工作有序且稳定，有利于管理预期目标的实现。

三、新制度主义理论分析方法为公安装备管理提供的启示

根据新制度主义理论关于制度与制度功能的论述，我们知道制度是人们经过相互博弈而达成的共同契约，是集体的行动控制个体行动的规则和规范，它通过主体内部的文化、习俗等和通过主体外部的法规和规范来影响和规范个体的行为，营造主体行为价值偏好的环境，合理有效的配置各种资源，实现制度预期目标。

就我国公安装备管理来说，不同层级的公安机关都是相对独立的利益主体，对装备管理制度的供给与需求都是根据自己的价值偏好与自身利益需求来衡量的。当中央或公安部下发的公安装备管理制度，严格规范装备的采购标准、使用条件、配备限制、维护报废条件，保证公安装备的规范化使用。但是具体到地方公安机关，如派出所或县级公安机关，从当地公安经费和自身利益实际出发，有保留的执行中央或公安部的公安装备管理制度，给自己装备管理方式留下了充足空间，使得上层的制度执行效果大打折扣。地方公安机关为了维护本部门的机构利益，缺乏动力的执行中央或公安部的装备管理政策，自然也形成了公安机关公安装备管理制度化建设过程中纵向上的内部阻力。

上级公安机关是下级公安机关装备管理工作的主要监督者，并且也是下级公安机关装备管理责任追究的重要主体。不同层级的公安机关应切实履行好对应职能，做到规范有序。例如，根据新制度主义基本理论的激励和奖惩的功能，中央或公安部可以通过制度建设加强对地方公安机关装备管理工作的监督，根据地方公安机关公安装备的管理效果给予奖惩，并通过制度的规范性保证地方公安机关公安装备管理工作的科学、规范、持续运行。

新制度主义经济学理论认为，需要建立制度规范，确保效用的最大化，既不失衡，且能满足。当前我国始终以经济建设为中心，对公安装备的经费投入并不能满足公安装备配备的实际需要。向管理要效益，这是在公安装备资源有限的情况下，确保公安机关持续战斗力的根本途径。通过装备管理制度规范，把有限的公安装备有条不紊的配备到公安机关执行的相关任务中，确保装备与警务活动的平衡，从而有效地完成相关警务任务。

从公安装备管理机关的纵横关系来看，公安民警不仅是公安装备的直接使用者，同时是公安装备管理的重要主体。从某种意义上说，公安民警是公安装备管理制度的目标对象，同时又是公安装备管理制度化建设的利益相关者。新制度主义理论认为，制度可以使人的行为具有可预见性，减少沟通环节和信息的易变，不断协调人的行为趋向规范，从而降低目标达成的阻力。因此，公安装备管理引入制度，可以更好地发挥公安民警在公安装备管理的主体作用，保证公安民警的装备管理行为符合任务要求，减少管理成本，确保公安装备发挥最大效用。

总之，从新制度主义理论分析可以得出，要实现公安装备管理的有条不紊、科学、规范，保障装备应有的战斗力，就必须完善相关的制度规范和制度文化，使公安装备管理行为制度化，约束领导和公安民警的个人偏好，推动科学规范的公安装备管理工作顺利进行，提高装备管理行为的制度化保障水平。

四、公安装备管理中问题及其成因的制度分析

通过新制度主义的分析，我们了解到制度和制度安排可以设定一系列运行规则，为公安装备管理提供相对稳定性与可持续性的制度环境，是公安机关装备管理工作有效运行的切实保障。然而在公安装备管理实际工作中，由于各种公安装备管理制度缺乏统一性、条理性，难以整合公安装备管理上的有效资源，使得制度化建设处于可有可无的境地，公安装备并没有最大化发挥应有的保障力。

(一)公安装备管理制度不健全，导致分工不明、职责不清

基层公安机关装备部门只是按照上级指示配发相关装备，没有根据自身实际将装备细化规范，进行粗放式管理，导致装备的使用主体与管理主体混乱，出现权责不清、相互推诿现象。这主要是源自一种管理制度体系的缺失，用新制度主义中的强制性变迁理论来说，就是缺乏自上而下建立的程序规范。

(二)公安装备管理缺乏制度观念，导致有章不循、有令不行

在部分基层公安机关我们会发现一些公安装备并没有分类区分、摆放，接警大厅与值班室缺少应有的盾牌、防暴设施，部分装备如警棍、手铐、手电随意丢放在储存室内，严重影响装备的安全性和持续性。其实，我国关于类似的单警装备有具体的管理规定，如《公安机关公安单警装备管理规定》，只是基层民警缺乏制度管理观念，没有将制度执行落实到位。在新制度主义理论中，就是缺乏监督机制来保障制度的制度化程度。

(三)干部人事管理制度不完善，专业人才紧缺，装备管理水平低

公安装备管理制度化建设的推动主要依靠公安机关装备部门，而装备部门领导本身就是理性逐利人，往往针对部门自身利益，根据自己的价值偏好进行决策。制度恰恰强调的是规范有序，因此制度的设计往往会限制部门领导的权利，这是制度化建设的第一阻力;此外，在基层公安机关或者派出所根本没有专门的装备管理部门，一般都是由一内勤兼管负责，这种“保管员”性质的装备管理难以达到系统、科学、规范。

五、公安装备管理制度化建设的对策建议

新制度主义理论诠释了制度对组织管理效率和个体行为的作用，运用具体存在而非抽象的制度去实现组织架构和具体管理工作，可以提高组织管理水平并且增进个体效用。因此，在公安装备管理制度化建设中，按照新制度主义理论的规则，做好制度安排，将会对公安装备管理工作产生规范作用。

(一)建立健全公安装备管理的法律和规章制度，形成内部制度保障

法律和规章制度具有规范性、独立性和科学性的特点，公安装备管理工作严格遵循相关制度开展，能够较好的排除领导和公安民警的主观因素的干扰，实现科学决策。公安装备的制度化管理，首先要有完善的管理制度，依据该制度来对公安装备管理工作进行引导。主要包括计划公安装备调配制度、完善装备日常管理制度、维护装备应急管理制度、确保战时装备管理制度;通过建立自上而下的装备管理制度体系，形成覆盖各级公安机关装备管理的制度网，纵向上有明确的指导规范，横向上有具体的实施细则，充分实现“有法可依”、“有据可循”，切实达到制度设计上要“保障有力”。

(二)完善公安装备管理监督机制，形成外部制度保障，确保制度有效执行

已有的装备管理制度在具体落实中得不到有效执行，出现有章不循、有令不行的现象，其中重要原因之一就是缺乏装备管理过程中的监督机制，使监督作用难以形成整体合力，导致制度的落实上缺乏责任追究。首先，强化上级公安装备部门对下级公安装备管理工作的监督权，明确部门之间以及部门管理人员之间的权限划分和各自的权责，确保装备管理制度的纵向贯彻的有效性;其次，公安装备部门要明确监督的途径和手段，一要保证监督制度和监督部门的权威性，二要根据执行任务的实际情况，调动公安民警自觉维护装备管理制度的积极性;最后，确定一套公安装备管理的责任追究机制，包括上级装备部门对下级的监督责任追究、监督部门对管理部门的责任追究、领导对实际管理人员的责任追究、公安民警之间的相互监督等。

(三)创新干部人事管理制度，加强教育培训，建设高素质装备管理队伍

公安装备管理制度化建设最终是由装备管理部门领导推动的，他们的态度和积极性直接影响到装备管理工作的顺利开展，直接影响到制度的有效落实，因此必须发挥科学人事管理制度的功能，打造高素质干部以及人员管理制度。具体来看，装备管理部门的领导任用，要经过公开竞争，选拔具有装备管理专业知识的人员，并能承担相应的责任;对公安民警和装备管理人员来说，通过广泛开展装备技术培训、科学管理技能培训等增强装备科学化管理意识，让每一位民警识装备性能、懂装备使用、会装备维护;同时，加强公安队伍正规化建设，引进高素质装备管理人才，在定岗、职能的分配上发挥结构性配置优势，做到人尽其能。

(四)非正式制度层面——加强公安内部文化建设，形成公安装备制度化管理的内驱力

文化的影响力可以说是潜移默化且深远持久的，公安机关也有自己的内部文化。公安装备管理制度化的建设重要意义之一在于，它通过约束和规范装备管理行为，最终逐渐形成本部门有自己特色的公安文化。但是，公安机关装备部门制度化的推行也是需要得到公安内部人员的认可的，这就是“制度化”上升为“文化”的重要过程。公安装备管理的制度化建设过程中，把制度的“刚性”与机关文化的“柔性”结合起来，制度化的推行将会事半功倍。因此，在公安装备制度化建设过程中，要大力培育装备管理人员及公安民警的成本效益理念、科学管理理念，健全责任理念、法治理念等。通过公安文化建设，减少装备管理过程中的阻力，为制度化建设提供内驱力。

总之，我国公安机关公安装备管理制度化建设，以装备管理制度建设为路径，创造适合公安装备管理的制度环境，推动装备管理工作的有序开展，提高公安装备的整体效能，逐步实现公安机关装备管理的科学化、规范化、体系化。“无规矩不成方圆”，公安装备的管理需要实现有法可依、有章可循，也要落实有法必依、有章必循。如何将现代警务管理理念与公安实际相结合，是公安实现制度化管理亟须解决的问题，新制度主义理论为我们公安装备管理制度化建设提供了很好的制度设计理念，理性把握装备管理制度，推动制度化管理建设，不断为我国公安机关装备管理水平进阶更高层次，为公安队伍战斗力提供强有力的保障。