论警察违法违纪的类型和诱因

辛宇罡

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

在人类历史发展的长河中，人类对权力和监督互相作用，互相制约的研究就没有停止过。孟德斯鸠、洛克、卢梭、杰斐逊等人以民主、自由、平等、人权为武器，提出了资产阶级分权制衡理论，强化分权和法治的政治原则。警察及其违法违纪风险控制理论都是伴随着国家和阶级的产生而产生的。警察国家起源学说代表人物恩格斯认为：“警察是一个历史范畴，它随着国家和阶级的产生而产生，随着国家和阶级的消亡而消亡。”

一、警察制度的起源和确立

“警察”的英文拼写是police，源于希腊文politeia，泛指国家一般政务。后来，宗教从国家政务中分离，国家政务单指政治（警察包含在政治当中）。到了17世纪，警察开始独立于军事和外交，被正式称为police。它的权力范围广大，包括交通、卫生、文化、经济、教育、建筑等多项领域。在我国古代，“警察”二字常单独使用，很少一起合用。但无论单独使用还是合用，均是动词词性。如：《左传》中有“且虽诸侯相间，军卫不彻，警也，”“警”字是戒备之意；《周礼》中有：“正岁则以法警戒群吏，”“警”是戒敕之意；“大昕鼓微，所以警众，”“警”作觉悟的解释。“察”字也有三种字义。近代警察制度最早出现于西方。主要有两种说法：一种观点认为法国是世界上警察成立最早者。1790年法国资产阶级共和国根据《人权宣言》建立了市政警察。它首先为欧洲大陆国家所采用，其全国集中的警察体制被称为大陆派系警察制度。另一种观点认为英国是现代警察制度的发源地。1829年，英国根据《大都市警察法》建立的大伦敦警察厅，是历史上第一支着装的、享受国家薪俸的正规警察队伍。西方警察制度在成立时，就强调警察的服务职能。如：1829年，内政大臣罗博特.皮尔先生制定了九条警务规则，其核心贯穿着“警察就是公众，而公众就是警察”的思想。但是，马克思曾经说过：“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢不切实际的幻想！”西方的警察制度毕竟是资本主义制度的产物，是资本主义上层建筑的重要组成部分，其宗旨都是为维护资产阶级的统治。其强调警察的服务职能，也只是为了掩盖其资产阶级专政的阶级本性，这种做法具有较强的伪装性。

中国共产党对“police”称“公安”，是进步与科学的选择。在“公安”前面冠以“人民”二字，体现了这支队伍的民主性、公益性和服务性，显示了中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨，这与专门搞政治镇压的旧社会警察组织以及维护资产阶级专政的警察制度是从阶级本质上有着根本的不同。无论是在西方，还是在中国，警察职能的重心必然要经历一个由“政治镇压”到“打击犯罪”再到“公众服务”的转变过程。从中央特科成立到建国之后17年里，作为“人民民主专政重要工具”的公安机关进行了镇压反革命、反旧警作风、三反五反、整风反右运动，巩固了人民民主专政；1979年以后，公安工作的指导思想从“以阶级斗争为纲”转移到“严厉打击各类违法犯罪”上，开展了综合整治社会治安、深化严打等专项行动，为促进经济繁荣净化了社会环境；九十年代中期，公安机关打击犯罪的职能逐步削弱，警察职能逐步向服务职能转化，表现在：强化“执法为民”思想、弱化干预市场职能、推行警务公开制度、增强治安预警能力等，其目的在于服务群众、联系群众、预防犯罪、维护稳定。

警察是我国主要的治安行政力量和重要的刑事司法力量，是建设社会主义法治国家的主力军。党的十八大以来，经过努力，公安机关反腐倡廉工作逐步走向深入，队伍中的一些严重腐败问题有所遏制，但总的来看，当前公安队伍中的违纪违法现象仍不少，特别是执法活动中的贪赃枉法、徇情枉法以及滥用强制措施、滥用枪支警械、刑讯逼供、插手经济纠纷、乱收滥罚等问题还比较严重。那么，有没有规律特点可循？回答应该是肯定的。

二、警察违法违纪的类型

警察违法违纪是指公安机关人民警察利用职务、职务便利实施的违反党纪、政纪和国家法律、法规以及有关规定的行为。本文所指的警察违法违纪类型，为公安机关因违法违纪受处分、处理的人民警察，其违法违纪的处理依据为各类法律法规、党纪政纪，如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国公务员条例》、《人民警察法》、《公安部“五条禁令”》等。本文结合《行政机关公务员处分条例》的主要类型，认为公安机关职务性违法违纪可以包括以下几类：违反职业操守的暴力型、违反廉政纪律的贪利型、违反职责纪律的枉法型、侵害公民、法人等合法权益的侵权型、不履行职责的渎职型等五类。

（一）违反职业操守的暴力型

警察本身就是有组织暴力的组成部分，警察违法违纪具有的暴力性是由警察的暴力性派生而来的。这种暴力性使得该类违法违纪的危害性更为严重，滥用职权使用武器、警械、殴打和唆使他人殴打的行为都是暴力行为，所造成的危害是多样的，既有对国家工作秩序的冲击，损害国家机关的形象，更直接造成受害人的人身权益、财产权益的损害，利用警察身份职务之便实施的侵占、贪污贿赂、敲诈勒索甚至掩护贩运假钞、毒品、走私、强奸、敲诈勒索等罪行，均有不同于一般主体实施犯罪所具有的、更严重的犯罪情节。尽管刑讯逼供、动手动脚等现象经多年专项整治有所减少，但特权思想、在办案中方法简单粗暴、对犯罪嫌疑人刑讯逼供、非法体罚虐待、耍特权打骂群众、滥用强制措施等仍在一定程度上存在。违反职业操守的暴力型以非法拘禁，刑讯逼供等为主要表现，尤其一些基层执法民警的表现最为典型，他们凭借自己的职权，非法拘禁犯罪嫌疑人，越权办案、抓人逼债等。其中最为突出的表现就是耍特权、刑讯逼供、滥用强制措施、打骂群众。针对这些违法违纪现象，国家、市局组织了多次专项整顿，整顿后有所下降，但过段时间违法违纪又会出现，屡禁不止。由于这类问题涉及众多的民警，带有一定的普遍性，也伤害了许多群众的感情和侵犯了他们的合法利益，因此，严重的影响了公安队伍的整体形象。

（二）违反廉政纪律的贪利型

少数领导干部和民警疏于对自己的严格要求，法律意识和责任意识淡薄，纪律约束性差，不安心于本职工作，有的甚至带头违反公安机关的各项纪律，该请示领导的不请示，自己做主，该汇报领导的不汇报，敷衍了事。少数民警利用手中的权力，索取他人贿赂、为他人谋取利益，以权谋私，乱收费、乱罚款、侵吞暂扣财物，吃拿卡要，满足自己的个人私欲，随着私欲的逐渐膨胀，最终锐变为个人主义者。少数领导干部和民警利用侦查、行政管理等职权搞权钱交易、索贿收贿。或把执法办案的权力当作谋利的资本，在侦察办案、治安管理、事故处理、看守羁押、纠纷处理等各个方面，进行权权交易、权钱交易、权情交易。

（三）违反职责纪律的枉法型

少数民警工作中不认真履行自己的工作职责，有的甚至完全不履行职责，玩忽职守、滥用职权，侵犯国家和人民群众的利益，给国家和人民群众造成巨大的财产损失；面对社会上的黄、赌、毒等丑恶现象，少数民警熟视无睹，执法不严，任其泛滥；另有个别民警为黑社会等非法组织提供保护伞，对他们的非法活动，不予查处，或查处时不严格，敷衍了事，有的甚至给他们提供公安信息，使其夺过公安部门的查处；少数民警在执行工作的过程中，严重失职，未采取必要和可能的措施，造成严重的社会危害，例如，在执行抓捕、侦查、看押、审查等任务，或看管传唤、监管、羁押的违法嫌疑人员时，疏于本职工作，防护措施做不到位，都易产生危害后果。此外，近年来，民警出现违法违纪，违反职责纪律的一个重要原因就是说情风的盛行，领导、同事、家属、同乡、同学等一些亲朋好友关系，几乎达到了无孔不入、无时不有、无处不在的程度，往往一声招呼、一个电话、一张纸条，就会从轻发落，降格处理，这些都严重干扰了民警正常的执法活动。犯罪嫌疑人吴某被羁押到看守所的第二天，民警周某在明知吴某是不能会见也不能与外界有任何联系对象的情况下，用自己的手机将吴某关押的处所告知吴某的妻子陈某，泄露了警务工作秘密。在执法过程中，为了袒护亲友或其他私情私利，故意颠倒黑白、枉法行事、徇私舞弊，使犯罪分子逃避法律追究。

（四）侵害公民、法人等合法权益的侵权型

古今中外的警察都是享有广泛权力的群体，警察是这一群体的基本单元。在我国，警察权力广泛而强大，警察群体和个人是维护社会治安秩序打击犯罪的专门力量。就警察违法违纪而言，其危害的复杂性突出表现为该类型犯罪即侵害国家管理秩序，又侵害公私财产利益或者公民权利。单一罪名同样侵害多个社会关系。而且其中有些犯罪，同一犯罪行为所侵害的同一客体的同一对象就造成多种法定权益损害，如殴打行为造成人身损害，往往又带有侮辱情节，刑讯逼供过程中发生精神肉体折磨和引诱，暴力取证造成冤假错案引起对司法公正的破坏等后果，其危害是多方面的，复杂的。

（五）不履行职责的渎职型

在执法过程中，有些民警玩忽职守，不履行或不正确履行职责，对工作严重不负责任，致使人民的生命财产受到损失或使犯罪嫌疑人逃脱法律追究。此类案件所占比重大，后果严重，有的因工作失职，致被留置人员自缢死亡；有的因责任心不强，处置方法不当，引起被处置人员寻衅滋事；更有甚者，在办理此案中，弄虚作假，造成不良影响；有的让在押人员亲属违规探视，有的为犯罪分子通风报信，造成严重后果。此类案件居高不下，除部分民警责任心不强，管理措施不落实等原因外，其背后往往隐藏着权钱交易等深层次原因，如在吃喝不分，收取好处，借机向别人敲诈钱财，索贿受贿等，应引起我们的警惕。

三、警察违法违纪的诱因

当前，我国进入了一个全面深化改革的社会转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变迁，也带给警察前所未有的思想冲击和心理震荡。现阶段公安队伍中出现不少以利益诱导为鲜明特点的违法违纪现象，主要表现有：个别民警尤其是领导干部违反规定，以权谋私，权钱交易，利用执法权、管理权、审批权谋取不正当利益，参与经商办企业、经营娱乐场所，为黑恶势力充当“保护伞”等。产生这些现象的原因与民警的职业道德、个人素质、法律意识和制度环境密切相关。下面笔者将试图对当前警察违法违纪的原因做一分析。

（一）思想认识不到位

受传统的影响，少数民警的特权思想、衙门作风、刑讯逼供等遗风被有意无意地继承，特别在社会转型时期，价值观、道德观的扭曲，物欲、金钱欲的膨胀，权力的掌握者、执行者利用权力与金钱联姻，从而表现出以权谋私、贪赃枉法、权钱交易等政治和经济腐败。而部分民警对开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要性、紧迫性、长期性认识不足，这既是原因，也是问题。总之，部分民警思想上不重视管理监督工作，把监督等同于“对具体人的不信任”；有的对队伍形势缺乏正确认识，思想上放松警觉，从而缺乏管理监督的主动性和积极性，对现实中的消极、腐败现象不能自觉做到见微知著、防微杜渐。

（二）管理制度落实不到位

有的干部、民警在工作中，对制定的制度不学习，不了解，不遵守，有的甚至以“灵活”来解释不遵守制度的行为，缺乏对制度的尊重，习惯于按照“领导”意志、按照个人习惯来“执法”。一是在思想政治工作上，存在空白地带，对一些面广、线长的基层单位和单独、分散执勤的民警教育不够，监督乏力。二是一方面制度尚欠完善，另一方面有些制度只是停留在纸上、嘴上，落实不到位，执行有始无终，并且在操作过程中公开度、透明度不够高。有的民警对制定的制度不学习，不了解，不遵守，习惯于按照“领导”意志、按照个人习惯来“执法”，有些领导干部，不但对违反制度的行为不批评，起到了非常不好的“示范”作用。

（三）预防制度不够健全

一是主动预防缺失。少数单位对本单位存在问题看不准、看不透，对问题可能产生的后果没有充分预测，或者是看到了问题的存在，没有主动采取预防措施，反应慢、应对差。二是源头预防没有实招。三是党风廉政责任制执行不力。少数单位党风廉政建设责任制建设注重形式，没有很好地分解细化。党风廉政建设考核结果运用不到位，反映在抓落实上参差不齐、发展不平衡，导致了“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”等现象的发生。

（四）监督制度不够完善

一是权力制约不到位。行政审批、执法办案等重实体轻程序现象或多或少存在，易发生问题权力岗位监督失范，领导班子集体议事制度流于形式。二是监督内容不到位。重大情况报告执行不严格，民主生活会数量少质量不高，对涉及民警个人重大事项或情况过问少、掌握少。民警8小时以外考察破题无良策，措施表面化，形式单一。三是监督工作启动慢，事后惩处多，事前、事中监督少；监督合力作用发挥不够，部门间的联动效应不明显；监督方式不实，口头提醒多，行为“纠偏”少；缺乏长效的治理机制，致使某些突出问题集中治理时，效果较好，治理势头减弱时，一些顽症痼疾又会反复。四是监督力度缺乏。干部管理制度存在盲点，只用不管或用了少管。少数单位始终没有真正摆正队伍与业务的关系，抓队伍过度依赖政工干部，没有形成齐抓共管的局面。少数单位在管理上片面强调客观，在对待协辅警等问题上不敢管、不真管。县区局纪委书记没有完全实行专职，既分管其它业务又履行监督职责，影响了监督作用的发挥，甚至失去了监督的作用。

（五）惩治制度执行不够

一是问责制度没有落地生根。问责内容含糊不清，问责方式模糊。一些单位和部门的副职领导事不关已、高高挂起，出了问题规避风险，单位“一把手”和政工主管被推到风口浪尖上。二是责任追究滞后。三是惩治力度达不到效果。该组织处理的不组织处理，该纪律处分的不纪律处分，违法违纪成本低收益大，恶性循环。降格处理现象或多或少存在，动不了真格，下不了重手，使违法违纪人员产生错觉、心存侥幸。

总之，研究警察违法违纪的类型和诱因，根本目的在于对警察违法犯罪的风险进行预防和控制，以教育为基础，健全法制，强化监督，建立一种警察“不想、不敢、不能”进行违法犯罪的预防和控制体系。队伍建设是公安工作的根本和保障，警察违法违纪情况是衡量队伍建设成效的“晴雨表”。警察违法违纪的严重程度直接关系到公安队伍的形象，也是政府和人民群众评价公安工作的感性指标和落脚点。习近平总书记在2015年1月召开的十八届中央纪委五次全体会议上提出“从关系党和国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质推进党风廉政建设和反腐败斗争，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，严肃查处腐败分子，着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。”为我们公安队伍预防和减少警察违法违纪指明了方向。公安机关执法涉及户籍、交通、消防、危险物品、特种行业、公共场所秩序、刑事侦查、边防和出入境管理等社会生活的方方面面，要加强对各警种的内部控制是件不容易的事情。要广泛的搜集、了解警察执法的情况，必须加强监督工作的信息化建设，发挥网络信息优势，加强电子政务系统建设，规范公安管理，提升对外服务和内部办公效率，强化执法过程监督，力争从源头遏制各种违法违纪现象。

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