“一带一路”建设中的中国周边水外交

郭延军

“一带一路”建设中的中国周边水外交

郭延军

近年来，随着国际和地区形势的变化，中国周边跨界水资源问题日益凸显，成为影响中国与周边国家关系的一个重要因素，也是中国在推进“一带一路”建设过程中无法绕开的一个议题，需要中国积极开展水外交，妥善处理有关矛盾和争议。本文选取中哈分水谈判和湄公河水资源治理两个案例，对中国现有水外交政策进行了梳理和评估，认为中国应当根据当前国际水外交的最新发展趋势，结合不同地区跨界水问题的现状和特点，实施差异化政策，从双边层面和区域层面不断调整和优化中国水外交，为推进“一带一路”建设奠定坚实基础。

“一带一路”水外交 周边战略

一、问题的提出

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，得到国际社会高度关注和有关国家积极响应。①“和平合作，开放包容，互学互鉴，互利共赢”——推进“一带一路”建设工作领导小组负责人就“一带一路”建设有关问题答记者问，载《人民日报》，2015年3月30日。经过充分研究和论证，中国政府于2015年3月正式发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，详细阐述了“一带一路”建设的总体规划和具体合作领域，并成立了推进“一带一路”建设工作领导小组，标志着“一带一路”建设正式启动。

对于中国的“一带一路”建设，国际社会尤其是沿线国家既抱有很高期待，同时也存在一些疑虑。②参见 Akhilesh Pillalamarri，ProjectMausam：India's Answer to China's Maritime Silk Road'＇，September18，2014，http://thediplomat.com/2014/09/project-mausam-indias-amnswer-to-chinas-maritime-silk-road/，登录时间：2015年6月15日；赵亚贇：《俄罗斯智库专家对丝绸之路经济带的看法》，载《经略简报》，第79期，2014年10月14日；曾向红：《中亚国家对“丝绸之路经济带”构想的认知和预期》，人民网，http://world.people.com.cn/n/2014/0409/c1002-24857680.html，登录时间：2015年6月10日。“一带一路”能否顺利推进，很大程度上取决于中国与沿线国家政治互信的建立，而政治互信的建立又取决于中国与沿线国家之间的安全争议或冲突能否得到有效缓解或最终解决。作为“一带一路”建设的两个重要方向，中亚和东南亚国家的态度可以说在推进“一带一路”建设过程中发挥着至关重要的作用。然而我们看到，中国与中亚最重要的国家——哈萨克斯坦仍存在水资源开发利用方面的问题；中国与湄公河下游国家也存在流域水资源治理方面的矛盾。毫不夸张地说，跨界水资源问题已经成为影响中国同周边国家关系的一个重要因素，而且已经超越了双边乃至地区层面，成为大国展开外交较量的重要领域，牵动着相关各方的政治、外交和战略走向。如果处理不好，或将成为中国推进“一带一路”建设中的一大障碍。反过来讲，相对于南海争端等主权争议，水资源领域敏感程度相对较低，更容易达成合作。如果中国能够充分利用自身在地缘、经济和技术等方面的优势，发挥主观能动性向周边国家提供水资源类公共产品，①李志斐：《水问题与国际关系：区域公共产品视角的分析》，载《外交评论，》2013年第2期，第108-118页。与周边国家就构建水资源合作机制展开务实合作，其重要意义不仅在于可以有效缓解水资源紧张关系，还可以通过水资源合作，促进国家间关系改善，推动南海等领土主权争端的解决，从而也将对新时期下周边外交战略的实施起到积极的推动作用。

长期以来，针对跨界水资源问题，中国做出了一系列外交努力，采取了一系列外交行动，并取得了积极进展。但随着形势的发展，中国和周边国家在跨界水资源管理方面出现了新的问题和矛盾，其中有些问题甚至影响到了国家间政治关系。因此，需要全面评估现有政策，并在此基础上进行调整和优化，以更好地适应形势的变化，缓解矛盾，避免冲突，夯实中国与周边国家的政治关系，为推进“一带一路”建设奠定坚实基础。本文选取中国与哈萨克斯坦、中国与湄公河下游国家在跨界水资源开发利用方面的案例，分别从双边和多边两个层面梳理和评估中国现有水外交政策的成效与不足，进而提出政策改进的方向。

二、中国跨界水资源：问题与挑战

水是最可能导致国家间爆发战争的可再生资源。②转引自詹姆斯·多尔蒂、小罗伯特·普法尔茨格拉夫：《争论中的国际关系理论》（第五版），阎学通、陈寒溪等译，北京：世界知识出版社，2003年，第184页。共享的国际水资源是公共资源困境的典型代表，即一方的使用意味着他方潜在利益的减少，突出表现为国际河流上中游的污染、取水及水坝拦水会直接影响下游的水质和水量。国际河流的生态边界与政治边界不一致则可能导致国家在主权原则、水资源所有权与分配、安全及环境等方面的冲突。2001年初，亚洲开发银行在其水资源报告中指出，未来水问题中最难解决的是水资源的合理分配。

中国境内河流众多。据初步估算，中国境内流域面积在100平方公里以上的河流有5万多条，河川年径流量超过2.7万亿立方米。在如此众多的河流中，也包括了许多国际河流。中国拥有国际河流的数量和跨境共享水资源量均居世界各国前列，具体来说，国际河流（湖泊）有40多条（个），其年径流量占到中国河川年径流总量的40％以上，每年出境水资源量多达4000亿立方米，相当于甚至超过长江的年径流总量。其中主要的国际河流有15条，包含了境外的18个流域国（其中15个为毗邻的接壤国），影响人口逾30亿（含中国）。这些国际河流能否进行公平合理的利用和协调管理，直接影响着中国近1/3国土的可持续发展，影响着中国与东南亚、南亚、中亚和东北亚地区的国际合作与地区的稳定。①参见何大明：《中国国际河流》，北京：科学出版社2000年6月版。

国际社会普遍认为，受到人口压力和气候变化等因素的影响，未来亚洲地区的水资源供应将成为地区冲突的重要策源地，而对于拥有“亚洲水塔”、有着左右与境外关联的干流、支流的中国来说，中国与周边国家之间的水资源问题已经成为跨国问题，成为考验中国在周边开展水资源外交能力的重要课题。事实上，近年来，因水资源的开发利用所导致的国家间矛盾与冲突时有发生。如，2005年吉林松花江污染曾引发中俄争议；伊犁河与额尔齐斯河的水分配曾导致中、俄、哈争议；中国怒江开发也曾受到周边邻国的批评与质疑。再如，中国与印度之间的关系因历史、宗教和边界等问题一向复杂，水问题更成为两国外交争议的重要领域，不断有印度媒体和学者指责中国在雅鲁藏布江建造水坝会影响印度的水流。而在更大范围内引起国际社会关注的是中国与湄公河流域国家的水资源争端，并因2010年的湄公河大旱使得下游四国与中国之间的水争议彻底浮现。②关于中国与周边国家在水资源问题上的关系分析，参见李志斐：《水资源外交：中国周边安全构建新议题》，载《学术探索》，2013年第4期，第28-33页。尽管引起上述争端的具体原因不一，但它们体现出当前中国周边水资源争端所呈现的两个特征：一是从范围上讲，中国与周边国家的水资源纠纷并非局限在某一个区域，而是普遍存在于中国的西南、东南和东北地区，涉及地域广泛、国家众多，其中不乏大国（如印度和俄罗斯）以及与中国具有传统友好关系的国家（如湄公河流域国家）；二是从矛盾表现上来讲，争端往往指向中国，主要围绕中国在境内的水资源开发（以修建大型水坝的方式进行水电开发）是否会对下游的水量、水质和鱼类等生态环境产生不利影响展开。

中国周边的水资源冲突在近年来集中爆发是多种因素共同导致的结果，概括而言，这些因素可归纳为以下三个方面：首先，与周边邻国相比，中国处于多条国际河流的上游，其中还是有些河流的发源国，在开发方面具有天然的地理优势。改革开放以来，中国经济发展迅速，为满足国内日益增长的电力需求，中国制定了系统的水电开发规划，水电开发时间较下游国家早、开发力度也更大，中国的这一动向受到了下游的高度关注；其次，随着中国的快速崛起，周边国家、尤其是小国难免会感受到来自大国的压力，它们进而会担心大国是否会采取激进的周边政策，这种忧虑无疑会投射到跨境水资源利用问题上；最后，出于政治和战略考虑，美国等西方大国近年来纷纷以水资源问题作为炒作对象，刻意夸大矛盾、制造分歧，对中国与周边国家水资源矛盾的升温起到了推波助澜的作用，使得中国与周边国家的水资源争端更加复杂。

三、中国周边水外交：目标、政策及评估

水外交，广义上，指的是国家以及相关行为体围绕水资源问题展开的涉外活动，狭义上，指的是国家以及相关行为体围绕跨界水资源或国际河流水资源问题展开的涉外活动。①本文中的水外交是狭义上的定义。关于“水外交”的定义，目前并没有一个完整和权威的界定。联合国曾于2014年专门开设了一次关于水外交的基础培训课程。具体参见United Nations Institute for Train⁃ing and Research，＂Introduction to Water Diplomacy ＂，http://www.unitar.org/event/introduction - water -diplomacy，登录时间：2015年6月15日。有关水外交的定义，参见 Shafiqul Islam，＂Water Diplomacy Wel⁃come＂，http://sites.tufts.edu/waterdiplomacy；Indianna D.Minto-Coy，＂ Water Diplomacy：Effecting Bilat⁃eral Partnerships for the Exploration and Mobilization ofWater for Development＂，SSRN Working Paper Series，Feb⁃ruary2010；张励：《水外交：中国与湄公河国家跨界水合作及战略布局》，载《国际关系研究》，2014年第4期。水外交大致可分为两类：一类是为实现水目标本身而开展的外交活动；另一类是为实现其他外交目标（包括政治、经济和军事）而开展的与水相关的外交活动。

在推进水电开发的过程中，中国确立了两大外交目标：一是维权，二是维稳。所谓维权，就是维护中国在本国境内水域的自由开发与使用权；所谓维稳，就是在开发过程中，注重维护与下游国家关系的稳定，避免因水资源开发影响到与下游国家的总体关系。然而，在实践中，要同时实现这两个目标存在很大的困难。这是因为，水电开发中的“维权”与“维稳”这两个目标之间存在着内在矛盾。众所周知，大型水电项目本身是一个复杂的系统工程，从河流的整体生态角度出发，应该承认，不论上游如何进行大坝规划和建设，下游乃至整个流域的生态环境难免会受到影响，只不过存在程度大小的问题。要想保持原有的生态系统完全不受影响，只能选择不开发，而这又是不现实的、更不符合当前的发展趋势。①参见 The World Bank Group，Directions in Hydropower，2009，http://documents.worldbank.org/cura⁃ted/en/2009/03/12331040/directions-hydropower，登录时间：2015年6月8日。客观地讲，中国在跨界水资源开发过程中，基本上比较好地坚持了“维权与维稳相统一”和“边开发边保护”的原则，力争使自身权益与下游河流整体生态保护之间保持总体平衡。

从实施效果看，上述政策在“维权”目标上效果显著，最明显的就是保证了自身开发权益。②中国在澜沧江规划的8座梯级电站中的7座已基本建成。但是，在“维稳”目标上则不是十分理想。例如，在2010年湄公河下游遭遇大旱期间，很多境外媒体大肆炒作“中国水坝威胁论”，当时给中国外交施加了很大压力。直到今天，这一事件对上下游关系产生的负面影响仍未完全消除。因此，必须重视“维稳”问题，避免类似或更严重的情况出现。

下文将通过中—哈分水谈判和湄公河流域水资源管理两个案例，分别从双边和区域层面梳理和评估中国的水外交政策。

（一）双边分水谈判

中国新疆地区和哈萨克斯坦西部都属于严重干旱地区。中哈之间共有23条跨境河流，其中最大的是伊犁河和额尔齐斯河。自上世纪90年代开始，为了加快新疆地区经济发展，缓解用水紧张，新疆启动了主要针对伊犁河和额尔齐斯河的大规模调水工程。中国在上游的工程建设引起了周边国家的关注，邻国要求与中国签署利用和保护国际河流双边协定的要求越来越强烈，特别是处于中下游的哈萨克斯坦特别关注中国在上游地区对这两条河的水量使用，担心中国的筑坝、建水库、引水工程等危及它自身用水。哈前总理托卡耶夫曾指出：“额尔齐斯河流域水资源和生态资源形势非常令人不安，从哈萨克斯坦未来经济与生态安全角度来讲，与中国解决水资源问题是非常重要的。”③卡·托卡耶夫，《中亚之鹰的外交战略》，赛力克·纳雷索夫译，北京：新华出版社，2002年版，第75页。此外，根据联合国粮农组织2014年底公布的数字，额尔齐斯河多年平均可更新水资源量为245亿立方米，其中从中国流入95.3亿立方米，占到整个流量的38.9％，可见中国的流量对哈境内额尔齐斯河水量影响很大。由于中哈跨界水资源对哈方的重要性更大，哈方对争端的实际重视程度也远远超过中方。加之咸海过度开发利用的深刻教训，让其对上游的中国大规模开发利用伊犁河与额尔齐斯河很是关注。④吴淼、张小云：《哈萨克斯坦水资源利用》，载《干旱区地理》，2010年第2期。为此，哈通过外交途径数次向中国提交了双边协定草案，并一再要求签署有关协定。①“中哈、中俄关于共同利用和 保护跨界河 流协定的研 究”，水利部发 展研究中心，http://www.waterinfo.com.cn/ysyjly/gjhlkfly/Document/49995/49995.htm l，登录时间：2015年5月15日。

1999年5月，中哈专家组在北京举行首次会谈，中方在会谈中提出支持以国际法、相互考虑对方利益、互不损害对方利益和环境为基础，公正合理使用跨界河流的主张。同年10月，双方在阿拉木图举行第二轮磋商，中方重申签署两国联合使用和保护跨界河流领域合作协议的原则意愿，双方同意就伊犁河和额尔齐斯河跨界河流水资源设施问题以及两河水资源状况定期交换情报。2000年5月，双方在北京举行第三轮磋商，中方强调坚持在水资源技术使用中最大限度地考虑哈方利益。双方批准了中哈界河联合专家组章程，规定在合理使用和保护跨界河流免遭污染方面，基于研究和绘图工作，进行联合评估的原则。②卡·托卡耶夫，《中亚之鹰的外交战略》，赛力克·纳雷索夫译，北京：新华出版社，2002年版，第75页。

在此前三轮磋商基础上，中哈2001年签署了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》，建立了利用和保护跨界河流联合委员会的合作机制，并于2008年纳入副总理级的中哈合作委员会议程之中。2003年10月，中哈利用和保护跨界河流联合委员会第一次会议在北京举行，双方就两国跨界河流有关事宜进行了友好磋商，并签署了联委会工作条例。至2014年，双方共举行了12次联委会会议，在跨界河流水质保护、水量分配基础性技术工作、边境水文站水文水质资料交换、自然灾害信息紧急通报等方面开展了富有成效的合作。③“中哈利用和保护跨界河流联合委员会第十二次会议在阿拉木图举行”，中国水利网，http://www.chinawater.com.cn/newscenter/kx/201411/t20141106_360929.html，登录时间：2015年5月10日。

可以说，中哈都重视两国跨界水资源问题，并为此进行了卓有成效的磋商与谈判，取得了积极进展。中哈跨界水资源争端并未出现恶化，而是处在稳步推进、逐步解决的进程中。当然，这一争端短时间内并不会得到立即解决，仍将是两国关系中重要而又敏感的问题。④王俊峰、胡烨：《中哈跨界水资源争端：缘起、进展与中国对策》，《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）》，2011年第5期。2014年12月发表的《中哈总理第二次定期会晤联合公报》专门提到：“双方将根据两国领导人在跨界河流领域达成的共识，在2015年联委会工作计划框架内，尽全力落实各项工作安排。”⑤《中哈 总 理 第 二 次 定 期 会 晤 联 合 公 报（全文）》，新 华 网，2014年12月15日，http://news.xinhuanet.com/2014-12/15/c_1113636794.htm，登录时间：2015年5月5日。这足见该问题在中哈关系中的重要性。

有水利专家指出，中哈跨界水资源问题是中国推进“丝绸之路经济带”无法绕开的话题，没有中哈在水资源领域的良好合作，“丝绸之路经济带”基础设施互联互通建设就无从谈起。因此，中方应继续本着互利共赢的原则，照顾哈方合理关切，在水量分配、生态环境保护、利益补偿以及分水优先次序等方面与哈方积极合作，妥善解决水资源问题，巩固和发展双方政治互信，为打通哈萨克斯坦这一“丝绸之路经济带”关键节点奠定坚实的双边基础。

（二）中国参与湄公河次区域水资源治理

作为“一带一路”战略的重要方向，大湄公河次区域已成为中国推行周边外交新理念和“建设中国—东盟命运共同体”的“实验田”，①参见刘稚：《大湄公河次区域合作发展报告2014》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第22页。而水资源问题则是大湄公河次区域合作中的核心议题之一，也将成为未来中国推进周边外交战略、塑造周边环境进程中的重要抓手。

相对于中哈水资源问题，中国在大湄公河流域面临的形势更加复杂，水外交中面临的挑战也更加突出。长期以来，中国在确保自主开发权的前提下，确立了“有限参与地区合作”的原则，力争减少因在上游开发引发的与下游国家的紧张关系。为此，中方在开发过程中采取多种措施保护生态环境，甚至主动牺牲或放弃可观的开发收益，以减少对下游的不利影响：一是加强法制建设，比如说引入环保一票否决制，规划中的第八座勐松电站就是因为未通过环评而停建；二是在技术层面加大努力，比如说通过优化大坝设计，来保证澜沧江的出境水位、水温和水质；三是加大在资金方面的投入力度，比如说投入大量资金，为洄游鱼类修建洄游通道，保护鱼类资源，等等。

目前，湄公河流域唯一一个从事水资源开发管理的机构是1995年成立的湄公河委员会（Mekong River Commission，MRC），包括老挝、泰国、柬埔寨和越南等下游4国，中国和缅甸于1996年成为该组织对话伙伴国，这也是中国在湄公河水资源治理方面参与的唯一一个下游国家机制。为了保证水资源开发过程的自主性，中国至今没有加入湄公河委员会，也没有与下游单个国家签署双边水资源开发与利用的有关协定，但中国利用湄公河委员会对话伙伴国身份，积极与湄公河委员会开展技术交流与合作。例如，在下游遭遇旱涝灾害时，中国向其提供水文资料，为下游抗旱抗涝提供有效帮助。2003年至今，中国已连续10年在每年汛期向湄公河委员会提供包括雨量和水位在内的水文服务。特别是2010年3月以来，中方每周向湄委会提供景洪和曼安水文站特枯情况下的旱季水文资料，湄委会和下游国家对此都予以高度评价。总的来说，中国与湄公河委员会这一下游地区组织尽管在流域水资源治理中保持着良好的合作关系，但这种合作主要集中于技术层面，是一种低层次和有限的地区合作政策。

在下游国家看来，中方这种基于技术层面的“有限参与地区合作”政策远不能缓解其担忧和满足其现实需求。在澜沧江大坝建设不断推进的背景下，有关中国在湄公河水资源开发治理中的角色和作用的争论日益升温，成为中国开展周边外交时所无法回避的问题。有观点指出，中国既没有加入 MRC，也没有就水电开发规划和项目实施与下游国家进行沟通或谈判，这直接导致了流域水资源治理成效的低下。①International Centre for Environmental Management，“Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”，P repared for the Mekong River Commission ，Final Report，2010.2010年上半年，中国西南地区和湄公河下游相继发生罕见旱情，下游国家对中国的批评更为尖锐。它们指出，由于不受 MRC 的约束，中国在上游建大坝的过程以及大坝实际运行中信息不公开透明，未充分考虑对下游国家的生态影响，所以，是中国在澜沧江修建水坝加重了旱情。更有部分媒体和民众将澜沧江大坝解读为中国试图借此控制下游的水量，从而达到控制下游国家政府和民众的目的，甚至有人将中国的上游优势和单方面行动称为“水上霸权”。②David Blake，“P roposed Mekong Dam Scheme in China Threatens Millions in Downstream Countries”，World Rivers Review16，2001，pp.4-5.这些说法显然不是完全基于客观事实，而是掺杂了其他政治目的，旨在恶意曲解中国发展水电、促进流域经济发展的意愿，但由于其具有很强的煽动性，不但给中国的水电开发造成了不利的舆论压力和巨大损失，而且影响了中国与下游国家间的关系，破坏了中国在该地区的形象，抹杀了中国为保护生态环境所做的贡献，为流域国家间关系的发展增添了变数。值得注意的是，美国等域外国家对湄公河水资源问题的介入，使得一个原本区域性问题呈现出国际化的趋势。这些现象表明，中国需要探索参与流域多边治理的有效途径，创新水外交理念和实践，加强中国在湄公河水资源治理方面的主动性和掌控力，避免在突发事件发生时陷于被动局面。

随着中国在澜沧江“维权”任务（水电开发）基本告一段落，下一步的重点应转移到“维稳”上来，即通过与下游国家开展流域性水资源管理合作，促进同下游国家关系的巩固和发展，为推进“海上丝绸之路”建设奠定坚实的地区基础。

四、水外交：国际新趋势与中国的政策选择

近年来，由于跨界水资源问题的日益凸显，水外交得到了研究者和政策制定者越来越多的关注，在理念和实践方面也不断丰富和发展，出现了一些新的趋势和特点。

（一）国际水外交的新趋势

2012年，由美国著名水问题专家沙飞酋尔·伊斯拉姆和劳伦斯·E·斯坎德合著的《水外交：以谈判方式管理复杂水网络》一书出版，书中提出了一种新的水外交框架，系统论述了水外交的理念和实践，在水外交领域产生了广泛影响，其中很多新观点可以视为未来水外交的发展方向。①Shafiqul Islam and Lawrence E.Susskind，Water Diplomacy：A Negotiated Approach to Managing Com⁃plex Water Networks，RFF Press Water Policy Series，Routledge，1edition ，June22，2012.笔者据此总结了未来水外交可能呈现的几个主要特点。

第一，网络化。强调构建开放和灵活的水外交框架，通过构建广泛的水外交伙伴关系，由各领域专家组成网络化的研究和实践模式，为水外交提供更多专业化指导和建议。例如，2012年，美国宣布建立新的伙伴合作关系，应用与水问题有关的经验应对全球的水资源挑战。该伙伴关系将汇集在水资源问题上具有不同经验和知识的遍布全球的30多个机构、院所和维权组织。美国前国务卿希拉里·克林顿表示，合作伙伴们在政府、工业、发展和环保管理方面的不同背景可为危及国家和地区安全的水问题提出突破性解决办法。②“国务卿克林顿增强美国解决世界用水难题的承诺”，美国国务院国际信息局（IIP）《美国参考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203232694.html＃ axzz3elXQCTj1，登 录时间：2015年5月6日。网络化带来的直接结果就是水外交的研究和实践更为开放化、专业化和科学化，水外交的主体和议题也将因此而处于一个不断变动的过程之中，其中非政府组织在水外交领域快速增长的影响力值得关注。

第二，共享化。随着可持续发展理念和水资源综合治理理念的深入发展，流域水资源开发利用更多地被视为一个不可分割的整体。“利益分享”概念由此产生并逐步被各方接受，成为指导水外交实践的重要理念。2000年，世界水坝委员会发布了一份报告，在其“战略重点五：承认权利与分享利益”中写到：“承认受不利影响的居民应首先得到项目的好处。磋商相互同意且受法律保护的利益分享机制，以确保实施。”③世界水坝委员会编：《水坝与发展：决策的新框架》，北京：中国环境科学出版社2005年版，第184、186页。这是“利益分享”概念首次出现在水电领域。此后，水电专家围绕着水资源开发的利益分享展开了理论层面的研究。①参见 Marwa Daoudy，“Benefit- sharing as a Tool of Conflict Transformation：Applying the Inter- SEDE Model to the Euphrates and Tigris River Basins”，The Economics of Peace and Security Journal，Vol.2，No.2，2007，pp.26-32；Tesfaye Tafesse，“Benefit-Sharing Framework in Transboundary River Basins：The Case of the Eastern Nile Subbasin”，conference papers No.1/2009，International Water Management Institute，pp.232-245；Oliver Hensengerth，Ines Dombrowsky and Waltina Scheumann，“Benefit-Sharing in Dam Projects on Shared Riv⁃ers”，Bonn：German Development Institute，2012，p.1.学者们普遍认为，在流域各国以合作而非对抗方式解决国际河流争端的大背景下，各国的合作方式主要有两种：一是就上下游国家在旱季和雨季所拥有的水量分配达成协议；二是就水资源开发所带来的收益达成利益分享的共识。2008年，利益分享的研究进入实践层面。2009年3月，世界银行公布了新的水电政策，利益分享成为此轮水电开发投资浪潮中的核心概念。②The World Bank Group，“Directions in Hydropower，”The World Bank Working Paper No.54727，March1，2009，http://siteresources.worldbank.org/EXTENERGY2/Resources/Directions_in_Hydropower_FI⁃NAL.pdf，登录时间：2014年1月5日。湄公河委员会在其2011年发布的关于利益分享的指导文件中指出，在流域管理和发展可持续的河流基础设施方面，利益分享已被广泛视为一个能够促进合作的有力和实用的工具。③MRC，“Knowledge Base on Benefit Sharing，”Vol.1，MRC Initiative on Sustainable Hydropower，2011，p.7.

第三，安全化。2009年联合国《世界水资源发展报告》指出，水问题将严重制约21世纪全球经济与社会发展，并可能导致国家间冲突。④UN World Water Development Report3，Water in a Changing World，UNESCO，2009.近年来，围绕国际河流跨境水资源的合理利用、公平分配、协调管理与可持续开发等问题出现了诸多争议或争端，成为影响国家间关系的重要变量，也促使国家更多地从安全角度重新审视水外交。例如，2012年2月，美国国家情报委员会发布了“全球水资源评估”报告，得出的“关键性结论”称：在今后10年中，对于美国来说相当重要的许多国家将经历诸如缺水、水质差或洪水等与水相关的问题，这将导致不稳定与政府失灵的危险、加剧地区紧张局势，并扰乱美国实现其重要外交政策目标的努力。尽管今后10年不太可能会出现国与国因水发生冲突的局面，但为争夺水爆发战争的危险将在下一个10年增加。⑤U.S.National Intelligence Council，Global Water Security：The Intelligence Community Assessmen t，2Feb⁃ruary2012.美国前国务卿希拉里·克林顿也指出， “水对全球和平、稳定与安全是一个必不可少的组成部分。”⑥“国务卿克林顿增强美国解决世界 用水 难 题 的 承诺”，美 国 国 务院 国 际 信 息 局（IIP）《美 国 参考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203232694.html＃ axzz3elXQCTj1，登 录时间：2015年5月6日。水外交的安全化趋势势必进一步提升水问题在国家安全议程中的重要性。

第四，法律化。与海洋争端一样，近年来国际法和国际仲裁在水外交领域重新获得重视。当前，国际社会指导跨界河流管理有两份《公约》：一份是联合国国际法委员会于1997年通过的《国际水道非航行使用法公约》；另一份是联合国欧洲经济委员会于1992年签署的《国际水道非航行使用法公约》。2014年5月，越南签署《国际水道非航行使用法公约》，成为该公约的第35个签约国，也意味着该公约于2014年9月正式生效。越南的签约或有针对中国的意味。而哈萨克斯坦则是《国际水道非航行使用法公约》的缔约国，中哈分水谈判的草案在准备过程中也主要参考了这一公约的规定。

（二）中国的政策选择

鉴于上述国际水外交出现的新趋势和新动向，中国应密切跟踪并制定应对之策。本文认为至少应在以下几个方面做出努力。

第一，加强水外交理论的研究与创新，特别应重视国际水法的理论与实践研究。国际社会对利益分享、国际水法等新的水外交理念的逐步接受和日益重视，为中国水外交提出了更高的要求。为了更好地推进水外交，应对这些新的理念，对国际水法的理论和实践进行深入研究必不可少，而且要做到未雨绸缪。以《国际水道非航行使用法公约》生效为例。中国在1997年联大表决时，考虑到其中若干核心条款，如争端解决的强制调查程序等可能会损害国家主权，因此投了反对票，至今中国未加入这一《公约》，也就是说，该《公约》对中国没有约束力。

尽管如此，也不能忽略《公约》生效带来的影响。①参见李伟芳：《〈国际水道公约〉 生效中国如何应对》，载《法制日报》，2014年8月26日。首先，它是迄今为止调整国际淡水资源利用与保护领域最为全面的国际条约。《公约》融入了国际习惯法的相关规则，同时吸收了国际淡水资源开发与保护方面的双边或区域条约的实践经验，确立了公平合理利用、不造成重大损害、国际合作等国际基本原则。在实践中，这些原则已成为国际司法机构在审理相关案件中的依据。中国应重视《公约》对国际司法实践的影响力。其次，在国际水域立法和国际水道实践方面，在《公约》出台前，有些国家在谈判和签署双边或多边国际水道协议时就参考和借鉴了国际法委员会起草的建议条款和公约草案。在《公约》生效以后，《公约》作为框架性协议对区域立法及双边立法的指导作用将会进一步加强。中国应重视《公约》作为框架性协议对区域立法及双边立法的指导作用。再次，中国应关注周边国家对《公约》的态度。越南的加入行为加速了《公约》生效的进程，而越南是澜沧江——湄公河国际水道的下游国之一。此外，曾投弃权票的乌兹别克斯坦也在2007年9月加入了《公约》。未来，是否会有更多与中国存在跨界水资源争端的周边国家加入该《公约》，需要进行预先研判。

第二，坚持将双边问题限定在双边层面解决，防止国际化与多边化。美国雄心勃勃地表示，它有机会更积极地参与帮助发展中国家制订并实施可持续的水资源政策。美国在这个领域的专门知识可帮助其他国家改善水管理和提高使用效率。而其他国家也希望美国为发展法律和体制性工具提供支持，以解决水事纠纷或促使建立邻近国家共享的水域合作管理框架。①“水资源构成的挑战与安全问题息息相关”，美 国国务院国际信 息局（IIP）《美 国 参考》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2012/03/201203292970.html＃axzz3elXQCTj1，登录时间：2015年5月6日。这表明美国等西方国家有意介入到与之利益相关地区的水资源争端中，而中国周边个别国家也有意引入外部力量来牵制中国，以期在水外交中占据主动。这需要引起我们高度警惕。

在中哈分水谈判中，中国应坚持“双边方式”原则，将争端保留在中哈关系范围内。这是因为，除哈萨克斯坦外，中国在西北部还与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯等国存在跨界河争端。若这三方与哈方联合起来同中国谈判，势必会使中国的压力陡然增大，置中国于不利地位。②王俊峰、胡烨：《中哈跨界水资源争端：缘起、进展与中国对策》，《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）》，2011年第5期。同时，国际水法也将给中国带来更多国际压力，有可能导致这一问题的国际化。亦需要引起我们的注意。

第三，在区域水资源合作中，应主导规则制定和机制创设。近年来，在大湄公河流域，区内外国家都在加紧推进水资源合作战略布局。例如，下游四国通过不断强化湄公河委员会的机制和能力建设，使这一区域组织在流域水资源管理中发挥越来越重要的作用。而美、日、印、澳等区外国家也制定了各自政策，深度介入到大湄公河水资源合作事务中，使水外交形势愈加复杂化。如果不对上述行动作出回应，很可能使我们的水外交陷于被动局面。为此，在未来的水资源合作中，中国应注重规则制定和机制创设，以此实现对区域水资源治理主导权的掌控。一是要继续扩展和深化与下游国家的合作，开创水资源治理的新局面。从目前来看，上下游国家制定一项统一的具有广泛约束力的政策框架的条件仍不成熟。对于中国来说，紧密的制度化合作也不符合自身的利益诉求。当前阶段比较现实的做法，应当是推动以项目为主导的务实合作模式。例如，在2014年的第二届湄公河委员会峰会上，中方就进一步加强与 MRC 及成员国的务实合作提出了4点建议，包括加强发展战略的契合对接；加大对务实合作的统筹规划；深化水电开发合作；以及共同营造良好的合作氛围。③新华网：http://news.xinhuanet.com/2014-04/06/c_1110121092.htm，登录时间：2014年10月15日。二是要尽快与下游国家建立政治与外交对话合作框架，为深化各领域合作提供保障。当前，中国与湄公河下游国家的合作机制很多，但缺少一个有效的政治与外交对话平台，缺乏从战略层面对区域合作进行统筹规划。2014年中方提出在“10＋1”框架下探讨建立澜沧江—湄公河对话合作机制，并于2015年上半年举行了高官会，即是这一努力的具体体现。三是应建立和完善利益攸关方与社会行为体的参与和协商机制。通过构建各种利益攸关方的参与机制，推动伙伴关系建设，尤其应通过建立公私部门的良好合作关系，确保利益分享机制具有可持续性。

第四，全面参与跨界水资源管理，以水外交推动中国周边外交的发展。从目前的发展现状及未来趋势看，跨界水资源治理已经超越了水问题本身，表现为一种对地区可持续发展的关注。中国参与水资源治理的方式也应从有限的技术合作扩展为全面性参与，以更好地适应流域水资源治理发展的需要。全面参与应以水资源为合作切入点，但又要超越单纯的水资源议题，从战略层面探索、规划中国与湄公河次区域国家的合作路径。

中央新一届领导人高度重视周边外交，提出要更加奋发有为地推进周边外交，为我国发展争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现共同发展。①习近平：《为我国发展争取良好周边环境 推动我国发展更多惠及周边国家》，载《人民日报》，2013年10月26日。今后中国的周边外交将更加主动，从“经略周边”逐步转向“塑造周边”。同时我们也应看到，当前中国周边环境有所恶化，与周边国家的海洋权益争端频发，跨界水资源矛盾有所凸显，给“一带一路”增加了诸多不确定性。未来可以采取更加“积极主动”的水资源政策，参考国际通行的最佳做法，综合、全面地考虑各种因素，努力将水资源开发利用的负面影响降到最低程度，使水外交成为中国在“塑造周边”过程中的一个“亮点”，成为中国提供地区“公共产品”的一个典范。在必要的时候，中国也应主动牺牲一部分水电开发利益，以缓解下游国家的抵触情绪；也可以与下游国家开展利益交换，实现互利共赢。需要指出的是，这种资金、技术等方面的投入并非传统意义上的“花钱买平安”，而是显示中国在自身发展的同时，积极与下游国家进行利益分享，而非“利益独占”，从而有助于真正实现中国与周边国家“命运共同体”的目标。

［修回日期：2015-06-29］

［责任编辑：马博］

郭延军，外交学院亚洲研究所副教授、副所长

2015-06-18］