天津市开发区转型升级研究

孙剑楠 ，尹秀琴 ，李成 ，王建武 ，刘维君

1.2.3.4.天津市商务委员会，天津 300058；5.天津市开发区协会，天津 300042

开发区建设已经成为推动开放型经济发展，加快工业化、城镇化进程，实现区域协调发展的重要支撑。但是，随着改革开放的持续深入，开发区也遇到了政策优势逐步弱化、发展空间受限等问题，亟需转变发展方式，实现转型升级。

一、开发区在天津经济社会发展中发挥着不可替代的作用

目前，天津拥有国家级开发区10个，市级开发区20个，区县示范园区31个。各级各类开发区坚持以开放促改革，以创新促发展，是天津市经济社会发展的一支重要生力军。

1.开发区已经成为经济发展的强大引擎。据天津市开发区综合评价数据显示，2013年，全市10个国家级开发区实现生产总值5714.19亿元，增速为20%，超过全市增速7.5个百分点，占全市GDP比重39.76%；实现财政收入1077.13亿元，占全市比重51.83%；实现工业总产值14848.47亿元，占全市比重54.65%。天津经济技术开发区在全国国家级开发区综合发展评价中连续16年位居第一。

2.开发区已经成为对外开放的重要载体。2013年，全市10个国家级开发区实际使用外资120.66亿美元，占全市比重71.7%。实现进出口总额950.29亿美元，占全市比重73.94%。在津投资的世界500强企业和跨国公司地区总部、研发中心、结算中心80%以上聚集在开发区。

3.开发区已经成为科学技术的创新高地。截至2013年底，全市10个国家级开发区共有高新技术企业842家，占全市比重58.8%；完成高新技术总产值3318.52亿元，占全市比重40.79%；实现高新技术产品出口额185.22亿美元，占全市比重96.02%；R&D（研究与试验发展）经费支出252.25亿元，占全市比重62.69%，占GDP比重4.41%，高于全市平均水平1.61个百分点。

4.开发区已经成为土地集约利用的试验基地。全市10个国家级开发区土地面积 （管辖面积）690.1平方公里，占市域面积5.78%。单位土地生产总值产业强度超过8亿元/平方公里，工业用地工业增加值产业强度达到25亿元/平方公里。

5.开发区已经成为生态建设的示范园区。中新天津生态城被批准为国家绿色发展示范区。天津经济技术开发区、滨海高新区获批国家级生态工业示范园区。子牙开发区被国家评为循环经济试点园区、国家新型工业化产业示范基地等。

二、开发区转型升级面临着严峻挑战

当前，世界经济格局正在发生深刻变化。经济复苏缓慢，下行压力和潜在风险加大。新兴经济体受内外双重压力影响，增长步伐放慢。世界银行今年7月发布的《全球经济展望》指出，2014年，预计新兴市场和发展中经济体的增长幅度将下降到4.6%，2015年可望达到5.2%。

我国经济正在发生阶段性变化。内在支撑条件和外部需求环境的变化，使中国经济进入了一种“新常态”。创新驱动竞争更为激烈，能源、资源、环境的制约影响越来越明显，产业结构转型升级亟待加速，市场将在资源配置中起决定性作用。

开发区作为外向度较高的经济区，面对国内外经济形势的新变化，必须在转型升级上领先一步，率先发展，实现突破。这将成为开发区发展的“新常态”。

从目前情况看，天津市开发区发展还存在许多不适应的地方。比如，体制机制创新不足。现在部分开发区管委会部门林立，职能交叉，互相掣肘，综合管理明显弱化，行政成本和营销成本越来越高。监管模式上还存在“重审批轻监管”的现象，主动为企业服务还很欠缺。比如，产业结构不够优化。技术密集型产业发展相对滞后，部分国家级开发区至今还没有一家高新技术企业。在产业层次上，主要依靠低成本扩张、低价格竞争，产品层次较低。服务业比重还不够高，2013年，全市开发区第三产业增加值占生产总值比重为32%，其中国家级开发区比重为35%，与全市48.5%的比重水平差距较大。生产性服务业发展缓慢，如总部经济、功能性机构、服务外包、研发设计、创意等高端产业发展缓慢。比如，土地瓶颈制约因素加大。部分开发区土地紧缺问题凸显，过去招商引资是“等米下锅”，现在是“等锅下米”，况且项目等地的周期比较长，严重影响了项目落地。比如，同质化竞争严重。开发区普遍存在千区一面，产业雷同的现象，主导产业相差无几，招商手段大同小异。为了争项目、抢项目，相互压低条件，降低标准，有些优惠条件能兑现，有些则成了空头支票，严重影响了公信力和整体形象。

三、促进开发区转型升级的思路对策

汪洋副总理在今年国家级开发区工作会议上指出：开发区未来的发展方向，就是加快转型升级，实现创新驱动。结合天津市开发区实际，保持开发区持续发展，必须要在加快五个转型，提升五个能力上下功夫。

（一）加快由规模速度向质量效益转型，提升产业发展竞争能力

开发区要以提质增效为核心，做大做强先进制造业，改造提升传统产业，培育战略性新兴产业，实现内生增长、转型升级。一是大力发展先进制造业。发展壮大八大优势支柱产业，加快产业聚集，延伸产业链条，提高产业的整体发展质量、效益与水平，增强产业核心竞争力，大幅度提升制造业在国内外市场的占有率和知名度。选择汽车及核心零部件、智能制造装备、生物医药、节能环保等产业作为培育发展的重点产业。把握 “工业4.0”、“智能制造”等产业发展潮流，引导电子信息、机械、材料等产业采用高新技术和数字化制造、虚拟现实制造等现代管理技术，形成未来新的经济增长点。全面加快滨海新区开发开放，加大开发区西区、空港经济区、临港经济区、南港工业区等各功能区建设力度，尽快形成具有国际影响力的现代制造业基地。二是大力改造提升传统产业。引导开发区以改造提升、产业转型、关停重组、载体升级为主要路径，对钢铁、自行车、地毯、轻工等传统产业，进行整合改造提升，淘汰落后产能。支持企业设备改造、技术创新、新产品开发，提高科技含量，提升产品档次，推进产业向品牌化、高端化发展。三是大力发展现代服务业。这是带动服务业全面发展的战略举措，也是提升产业整体水平的关键所在。支持开发区重点发展现代金融、现代物流、信息服务、科技服务、商务服务等生产性服务业，推动现代服务业和先进制造业融合发展，力争实现裂变式发展。

（二）加快由单一功能向综合园区转型，提升区域承载能力

开发区要以加快产业集聚为目标，强化特色强区、错位发展理念，加快向多功能综合性园区转变。一是加快特色园区建设。按照“一区多园”思路和“布局集中、产业集聚、企业集群、用地集约”原则，推动和引导建设京津冀产业转移示范园区、特色国别园区、生态工业园区、品牌园区、投资环境示范园区等。引导国家级开发区与重点国家 （地区）深化合作，探索与国（境）外共建园区，形成特色产业优势。鼓励具备条件的开发区在市内外设立分园区，解决发展空间不足的约束，实现互利共赢。支持开发区通过对外转移劳动密集型、土地密集型加工企业产能，促进产业向制造核心环节、研发设计、销售结算等价值链两端延伸。二是加快推动产城融合。具备条件的开发区要以产业化推动城市化，以城市化促进产业化，产城互促，共同发展。坚持科学规划，优化功能布局，统筹考虑开发用地、产业集聚、商贸服务、社区建设、生态环保等功能配套，促进人流、物流、信息流、资金流向开发区集聚，建设成为产业新区、商贸新区、生态新区。三是加快破解要素制约。开展开发区存量建设用地调查，摸清各级开发区内“征而未用、用而不足、建而未产”等土地利用情况。充分运用行政、法律、经济等多种手段，加快规划调整步伐，拓展企业发展空间，提高土地利用效率。探索开发区土地利用年度计划指标单列，优先安排土地节约集约利用水平高的国家级或市级开发区项目用地，不断提高土地节约集约使用水平和产业集中度。对一些低水平项目，通过设立节能、环保、科技、经济（亩均投资强度、亩均税收）等硬性指标，提高项目入区门槛，盘活土地存量，逐步实现“腾笼换鸟”。

（三）加快由投资拉动向创新驱动转型，提升创新创业能力

开发区要强化科技创新平台支撑作用，加强产政学研金的深度融合，吸引各种创新资源向开发区集聚，提升创新型经济发展水平。一是建设协同创新平台。鼓励条件成熟的开发区加强与高等院校、科研院所的合作，共建研发机构，形成“市场需求—研发课题—产学研合作—产业化”的创新发展模式。二是激发企业创新活力。加大扶植力度，加大研发投入，鼓励和支持企业建立自己的或合作的研发机构，设立研发基金，逐年增加研发经费。争创一批附加值高、市场竞争力强的知名品牌，提高知名度、影响力和竞争力。三是推进人才队伍建设。制定出台高层次人才创新创业引进扶持办法，落实科技人才引进培养政策，完善保障和激励机制，为科技人才创造良好的工作、生活环境。加大对本土人才资源的开发力度，全面提高各类专业人才的素质，为提高企业自主创新能力提供人才支撑。

（四）加快由粗放开发向绿色发展转型，提升可持续发展能力

开发区要以产业保护环境，以环境促进产业发展。一是鼓励绿色生态发展。加快淘汰落后产能，推动产业生态化改造，发展节能环保产业，提高能源利用效率，减少污染排放。支持开发区节能减排和生态化、低碳化改造，申请创建国家级生态工业示范园区，启动创建市级生态工业示范园区。支持开发区推广合同能源管理模式，建立同减排水平挂钩的激励机制，减少主要污染物排放，实施IS014000环境体系认证。二是鼓励发展循环经济。按照生态、低碳、低耗要求，高起点、高标准、高水平推进示范园区建设。推动落实促进子牙循环经济产业区加快发展的政策意见，加大财政金融支持，促进再生资源回收利用产业集中布局，加强再生资源回收体系建设，力争建成国际一流的循环经济产业示范区。三是鼓励节能环保国际合作。支持国家级开发区与发达国家深入开展节能环保国际合作，加快建设国际合作生态园区，打造生态型产业集群。

（五）加快由简单管理向高效管理转型，提升综合服务能力

开发区要完善科学管理、科学用人、科学考核机制，强化目标意识、责任意识、效率意识，实施提质、提速、提效工程，实现综合功能的提档升级。一是完善管理体制。鼓励和支持开发区在简政放权和体制机制创新方面先试先行，科学设置职能机构，不要求其内设机构和上级行政部门上下对口。支持开发区实施IS09000认证，提高服务质量。二是完善用人机制。以创新能力和工作实绩作为主要衡量标准，在干部任用、业绩考核、收入分配等方面打破学历与资历界限，营造“事业留人”、“待遇留人”的良好环境。三是完善考核机制。在开发区考核评价体系中，突出财税收入、环境保护、科技创新、产业升级、资源集约、民生改善等重点，完善以质量效益为核心的科学评价体系。

四、促进开发区转型升级的保障措施

（一）强化政策引导

重点抓好三个方面，一是制定开发区转型升级创新发展的指导意见。在总结经验、分析问题的基础上，明确提出开发区转型升级的思路、目标和任务。突出产业结构调整优化、突出新业态新技术新模式培育发展、突出资源节约集约利用、突出安全环保生态友好、突出宜居宜业融合创新。二是制定鼓励跨国公司设立地区总部的实施意见。结合京津冀协同发展、申建自贸区、多领域改革不断深化等机遇迭加、政策迭加的新优势，引导跨国企业在开发区设立地区总部和区域性研发、物流、销售、财务中心。三是制定天津市开发区条例。根据新形势的要求，加快推进开发区依法规范发展。学习借鉴兄弟省市的先进经验，因地制宜地研究天津市开发区建设的法律规章，规范开发区的功能定位、管理模式、组织原则、社会管理等，为转型升级提供法律保障。

（二）提升发展环境

环境是生产力、竞争力和吸引力。开发区要加快发展，必须营造高效便捷发展环境。一是深化行政审批制度改革。在全市开发区推广滨海新区行政审批局的经验做法。二是加强投资环境建设。通过经常性的与国内先进开发区进行比较，借鉴先进做法，查找存在问题，补齐短板，改进工作。营造规范高效的政务生态、开放公平的商务生态、创新创业的人才生态和宜居便利的发展环境。三是推动开发区升级。继续支持符合条件的市级开发区升级为国家级开发区。制定出台支持新升级国家级经济技术开发区加快发展的政策意见，指导新升级的开发区修订总体发展规划和产业发展规划，加快发展，做大做强。

（三）加强运行保障

开发区要保持持续发展的生机活力，必须要有良好的措施作为保障。一是加强组织领导。充分发挥市对外开放领导小组办公室的作用，加强对开发区工作的组织领导，随时跟踪相关政策的落实情况，适时提出遇到问题的解决办法，对开发区转型升级工作实施分类指导。二是推进投资和服务贸易便利化。积极探索投资管理体制改革，提高通关和贸易便利化水平，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的制度体系和监管模式。加快开发区信用信息系统建设。三是强化人才交流。全市开发区要建立互派干部学习交流制度，有计划、分批次地到其它开发区进行挂职锻炼，相互借鉴开发区的管理体制、环境建设、产业发展等方面的好经验好做法。加强人才培训，组织企业开展多种形式的业务交流活动。

[1]张志强．天津再创黄金发展期面临的机遇挑战及对策建议[N]．天津日报，2012-11-05．

[2]天津市政府．关于印发天津市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知[Z]．天津市人民政府公报，2011-04-30．