建设工程招标投标过程中存在的问题及对策

卢玲利

（滑县公共资源交易中心，河南滑县456400）

建设工程招标投标过程中存在的问题及对策

卢玲利

（滑县公共资源交易中心，河南滑县456400）

在建筑工程领域，招标投标竞争越来越激烈，违规招标投标现象时有发生，主要表现有虚假招标、规避招标、招标排斥、串通投标、组团投标、场外交易等。究其原因，主要是因为现有法律法规制度不健全，监管工作不到位，招标代理行为失范，有形建筑市场运行不规范，评标专家委员会职能得不到充分发挥。因此，必须进一步健全招标投标法律规范体系，加大招标投标监督力度，规范招标代理机构行为，规范有形建筑市场，规范评标委员会的行为，以保证招标投标工作的规范有序运行。

建设过程；招标；投标

当前，在建筑工程领域，招标投标已经成为工程发承包的基本方式。但由于建筑市场“僧多粥少”，招标投标竞争越来越激烈，一些施工企业为了获取承包合同采用了许多不正当的竞争手段，违规招标投标现象时有发生，问题层出不穷，严重影响着建设市场的秩序。因此，加强建设工程招标投标管理，解决招标过程中的违规问题，保证招标投标市场的严肃性、公平性，已成为当务之急。

一、当前招标投标过程中存在的主要问题

招标投标是工程建设领域依据《建筑法》《招标投标法》等一系列法律进行的一种市场交易活动，但在招标投标过程中却出现了一些违反《建筑法》《招标投标法》的现象。归纳起来，有以下几种情形：

（一）虚假招标

一些建筑企业为谋求中标，在开标前利用各种手段接触建设单位，获得建设单位的好感，谋取在开标中的有利优势，甚至通过行贿等非法手段谋取成为招标人的“意向单位”。在开标时，招标人在打分时有意倾向“意向单位”，打压其他投标企业，促使“意向单位”中标。这种招标方式在程序上完全符合相关法律法规的规定，没有任何违规之处，但在似乎合乎规定的程序后面，却有着见不得阳光的污垢。

（二）规避招标

我国《招标投标法》第四条明确规定：“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”但仍然有个别建设单位为了自身利益，采取肢解工程、部分招标等方式逃避《招标投标法》的规定。比如肢解工程，将属于必须招标的工程项目肢解成为若干小型工程项目，化大为小，以规避法定的招标规模标准。再如部分招标，本应整体招标的工程项目，却仅对主体工程进行招标，而将附属工程排除在招标范围之外。此外，还有一些建筑企业的工程项目，为了单位私利，不走招标程序，而是自己建设或交给自己所属的单位建设。

（三）招标排斥

招标排斥是指招标单位有意设置一些障碍排斥潜在投标人参与投标的行为。一是排斥外地企业，如缩短投标时间，让外地投标者来不及编制投标文件；设小标段，使外地投标者感到不值得；在招标文件中规定保护性或奖励性条款，给本地企业以优惠，通过在评标办法中设置一些不利于外地投标单位的要求，要求法定代表人和造价师到开标现场等，给外地投标单位设置障碍、增加困难。二是排斥其他企业。招标人与某个投标人串通，根据该投标人具有的特殊条件“量身定做”投标条件，限制其他施工企业参与投标，这被投标人形象地比喻为“一个萝卜一个坑”的“萝卜招标”。

（四）串通投标

串通投标就是开标前，建设单位与某个投标单位达成“默契”，预定其为中标人，然后通过正常的招标程序，让“意向单位”中标。这与虚假招标有相似之处，都是事先达成“默契”，使“意向单位”中标。但也有明显不同，表现在投标单位被预定为中标人后，通常需要找几个建筑企业陪标，以达到投标企业数量，但陪标单位基本是“贵在参与”，投标文件就是应付形式，与“意向单位”相比，陪标单位的投标报价可能不尽合理，施工组织设计可能不尽完美，但这都是有意为之，目的就是让“意向单位”中标。

（五）组团投标

围圈投标是指在工程招标中，几家施工企业形成一个“团队”，通过非法联合串通来控制中标结果的行为。目前，评标一般是先计算各投标单位投标报价的平均值，报价最接近平均值的投标单位会获得高分。于是，一些投标单位便联合起来，将报价十分接近的集中在某个区域，以使平均值接近本“团队”的报价，提高中标可能性；中标后，参与“联合”的各个投标人之间分享中标利益。此外，有的投标单位借用几个其他施工企业资质，操纵多个投标报价，或集中报价或分散报价，以增加中标几率。更有甚者，在开标当日开标前，拦截未进场的投标人出高价“收购”,“收买”其他多数或全部投标单位，或控制其报价，或让其放弃投标，以控制开标结果。

（六）场外交易

场外交易就是违背国家有关文件规定，采取不正当手段绕开招标市场，在招标市场外通过非招标手段确定承包商。我国《招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”一些建设单位明知其建设过程属于必须招标的工程范围，但受利益驱使，无视法律规定，与施工企业相互勾结，想方设法绕开招标市场，不通过招标程序确定承包商，而是在私下达成交易。

二、招标投标过程中存在问题的原因分析

招标投标过程中存在问题不是由单独的、孤立的因素造成的，而是多种因素综合起来造成的结果。究其成因，主要有：

（一）现有法律法规制度不健全

从法律体系上看，我国现有的招标投标法律规范还不尽完善。目前，招标投标依据的法律规范主要有《招标投标法》、《建筑法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法实施条例》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》和一些地方性法规。但由于一些规定不够严谨，留给招标人或代理机构在操作上的弹性空间。比如，《招投标法》第十二条规定：“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。”据此，招标人既可以自主招标，也可以委托招标代理机构组织招标。招标人自主招标时，在规定投标人条件、评标办法等时就有了较大的操控空间，可以有意设置一些障碍，或是为了排斥潜在投标人，或是为了方便“意向单位”中标。而在委托招标代理机构组织招标中，招标代理机构作为受托人，与招标人具有利益关系，二者往往会结成利益共同体，招标代理机构在规定投标人条件、评标办法等方面会听从招标人的要求和安排。当前，投标市场“僧多粥少”，竞争十分激烈，投标人在综合实力方面相差很小，评标办法中的丁点倾斜都会影响最后的中标与否。因此，现有法律法规制度的不完善给一些招标人留下了操纵空间。

（二）监管工作不到位

一是监管法律制度不够细致严密。目前，招标投标监管方面的法律制度主要有《招标投标法》、《招标投标法实施细则》以及住建部的一些部门规章，这些监督制度的条文比较宏观，在某些方面不够严密细致，操作性不强。二是监管力量不足。从现有的政府机关设置来看，没有专门的外部机关来监督招标投标市场。建设系统的招标办等内部监督机构，伴随着招标范围不断扩大，招标事项不断增多，本就薄弱的监督力量更加“心有余而力不足”。再者，由于招标投标内容及过程的保密性，新闻机构、社会公众也无法接入进行监督。三是监督手段单一。建设系统对招标投标行为的监督更多依赖“罚款”“暂停投标资格”等惩罚性监督，缺乏有效的综合手段，对“串标”“围标”等行为的打击力度不够，以致某些招标单位、投标单位、代理机构、某些评标专家等为一己之利而铤而走险。

（三）招标代理行为失范

《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。”作为一个社会中介组织，以及招标投标行为的具体操作者，招标代理机构能否依法操作，能否依法行为，能否取信于投标人，对于建立招标投标信用、维护招标投标秩序具有重要的作用。然而，由于法律法规对招标代理机构定位不清，法律约束疲软，监管力量薄弱，对招标代理机构的震慑力不足，导致招标代理机构在招标过程中违规现象时有发生。比如，一些招标代理机构为了经济利益，无视法律规定，漠视“公开、公平、公正”原则，与招标人或投标人串通，对招标人或投标人的不合理要求一味迎合，在投标条件上、招标程序上、在评标办法上“精心设计”，帮助“意向中标人”中标。招标代理机构的违规失范现象还有：出借招标代理资质；收买评标专家；帮助投标人中标；泄露招标应当保密的事项等。

（四）有形建筑市场运行不规范

20世纪90年代，为规范建设工程交易，促进建设工程发承包行为的公开、公平与公正，在中央政府的要求指导下，县级以上地方政府陆续设立了“建设工程交易中心”，即有形建筑市场。2002年，国务院办公厅出台《转发建设部国家计委监察部关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》）（国办发〔2002〕21号），将有形建筑市场功能定位于：为招投标提供场所；为工程交易提供信息服务；为政府监管提供条件。然而，一些地方的交易中心定位不明确，仍隶属于建设部门，重“管理”，轻“服务”，重“硬件”建设，轻“软件”服务质量；不同地区的运行模式、制度规则、监管机制差别很大，服务水平参差不齐；交易中心人员队伍力量薄弱，交易中心工作人员与招标代理机构有利益联系，影响招标投标的公平与公正。

（五）评标专家委员会功能不能充分发挥

《招标投标法》第三十七条第一、二款规定：“评标由招标人依法组建的评标委员会负责；标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”鉴于此，评标委员会的性质、作用和地位在法律上有了明确的界定。同时明确在评标委员会中，招标人代表处于少数，专家占多数，弱化了招标人对招标结果的影响，促进了评标定标的规范化和公平性。该条第三款规定：“前款专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。”该款对评标专家应当具体的条件作了明确规定，而无法从道德素养上给予限制。但由于此条件要求较高，以致符合入库专家条件的人数较少，道德素质低，特别是在市县层面上，评标专家库里的专家数量明显不足。因此，为了满足建库需要，同时也为了满足工作需要，在选聘入库专家时不得不在专业素养考察评价方面做宽松要求，只要符合上述法律规定的硬性条件的都基本纳入专家库。这就造成专家质量良莠不齐，至于在评标时能否坚守道德底线全靠专家的自觉自律。此外，现在招标项目众多，招标人或招标代理机构为节省开标成本支出，评标时间往往比较短，短的两三个小时，长的一天。因此，评标质量很难控制，要求评标专家在几个小时内对几十个甚至上百个投入进行详细评审和比较，得出一个高质量的评标结果也不现实。所以，专家评标往往就是在走程序，评标专家委员会成了“橡皮图章”，这不是评标专家委员会不愿意、没有能力发挥法定功能，只是不具有发挥功能的条件。

三、完善招标投标工作的对策

对建筑工程通过招标投标选定施工企业，其初衷是减少行政机关对工程发承包的行政干预，进一步优化资源配置，提高选定施工企业的公平性、规范性、科学性。现实状况却是违规招标投标现象时有发生，严重影响着建设市场的秩序。因此，必须尽快采取有针对性的措施，解决好招标投标过程中的突出问题，保证招标投标工作的规范有序运行。

（一）进一步健全招标投标法律规范体系

要尽快修改《招标投标法》，或出台与《招标投标法》相配套的实施细则，细化《招标投标法》的有关条款，弥补完善《招标投标法》的粗略之处，增强招标投标操作的明确性、规范性、严谨性，最大限度地减少弹性规定；在建设部79号令《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》的基础上，出台《工程建设项目招标代理市场管理办法》，对招标代理机构的地位、权利和义务等有关事项在全国范围内做出统一规定；整合建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》、《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》和国家发展改革委员会等10部门《招标投标违法行为记录公告暂行办法》等规章，出台《建筑市场诚信行为管理条例》行政法规，建立全国诚信信息联网共享机制，综合运用惩治手段，加大惩罚力度，全力遏制失信行为。

（二）进一步加大招标投标监督力度

针对招标范围不断扩大、招标事项不断增多的现状，及时充实住建部门招标监督机构的工作人员，从数量上保证监管力量；加强对监督人员的培训，提升监督能力和水平，保证工作人员有能力开展监督活动；对招标投标的监督牵住“牛鼻子”，抓住关键点，找准薄弱环节，把监督力量用在刀刃上；实行全员、全程、全面监督，既监督招标人、招标代理机构，也监督投标人，还监督交易中心工作人员，既监督开标过程，也监督公共、报名、资格预审等过程，既监督招标投标中的弄虚作假、陪标围标串标、非法压价等问题，也监督规避招标、排斥投标、场外交易等问题，确保不留空白、不留死角；构建全方位监督体系，积极邀请纪检、监察部门参与监督，充分发挥其特有的监督作用，实行招标活动信息网上公示，接受社会公众、新闻媒体的监督；建立招标投标举报、申诉、控告处理机制，健全处理制度，一经查明，及时反馈、公开、处理，该说明的说明，该纠正的纠正，该处罚的处罚，决不姑息迁就；建立健全奖惩机制，对违法违规行为依法进行惩处，改变以往的单纯的“罚款”，注重综合运用处罚手段，比如对违法违规者进行网上公开曝光，予以行政处罚、经济制裁，性质恶劣的移交司法机关追究刑事责任，多策并举，多管齐下，使违法违规者得不偿失。

（三）进一步规范招标代理机构行为

针对招标代理，出台相关规定，尽快形成法律规范体系，实行全国统一的招标代理管理办法，对招标代理机构的地位、权利和义务等有关事项进行统一规定；强化招标代理信用管理，建立招标代理行业信用档案，纳入国家建筑市场诚信行为管理范畴，加强对招标代理机构的约束，并及时向社会公布招标代理机构的信用状况；把好“入口”，严格招标代理机构的设立登记审查制度，招标代理机构不得与任何行政部门有任何隶属关系，否则不予登记，不得进入招标代理行业；强化对招标代理行业的监管，依法整顿招标代理行为，对违法违规承揽业务、操作评标、乱收费等行为，加大处罚力度，净化招标代理市场；加强行业管理，建立招标代理行业协会，督促招标代理行业建立行业自律制度、评级制度、奖惩制度等，促使招标代理行业有序竞争、有序发展。

（四）进一步规范有形建筑市场

整合当前的有形建筑市场，构建统一有序、管理规范、运行高效、监管有力的有形市场体系。进一步明确有形建筑市场的地位和功能，充分发挥其在建筑工程交易中的服务、监管作用，不得介入招标代理活动；实现有形建筑市场与政府部门完全剥离，保证有形市场的独立性，真正实现管办分离；有形建筑市场不得与招标代理机构存在关联关系，加强对招标代理机构的监督，既不“越位”，也不“失位”；加大对有形建筑市场的财政支持力度，进一步改善场地建设和交易设施，健全、更新保密设施；加强信息化建设，及时更新信息管理系统，提升办公速度和服务质量，提高招标投标活动的透明度；充实工作人员队伍，提升工作人员素质，对利用职务便利与招标人、招标代理机构、投标人产生非法经济来往、谋取私利的工作人员、评标专家予以教育、惩戒，直至移交司法机关。

（五）进一步规范评标委员会的行为

规范招投标活动的重点是评标，规范评标的关键是专家。在选聘入库专家时既要考察专业素养、专业技能，也要考察工作作风、思想道德、个人品质，这几项内容同时考察，同样要求，只要有一项不合格，就不能纳入专家库；对专家库进行动态管理，每年或每半年对专家库进行一次调整，对不合格的专家成员及时剔除，符合条件的及时纳入；强化评标行为监督，建立评标专家档案，每个项目定标后，及时公布评标专家的评标情况，并计入评标专家档案，作为考核专家评标工作的基本内容；建立评标专家回避制度，被抽到的评审专家面对与其有密切关系的招标人（招标代理人）的招标项目或投标人的投标项目，应当主动申请回避，应当申请回避而不申请，按评委不规范行为进行处罚；制定评标专家不规范行为处罚制度，对应当回避不回避，违规评标，弄虚作假，内外勾结等违规行为进行处罚，该清出的及时清出，该移交司法机关的及时移交，保证评标专家队伍的纯洁性，保证评标过程的公平性，保证评标结果的合理性。

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1673-0046（2015）9-0177-03