集体所有制阶段皖西北太和县农村土地产权制度的变革及其绩效

窦祥铭

（安徽财经大学　经济学院，安徽　蚌埠　233030）

集体所有制阶段皖西北太和县农村土地产权制度的变革及其绩效

窦祥铭

（安徽财经大学经济学院，安徽蚌埠233030）

太和县集体所有制阶段的农村土地产权制度主要经历了高级农业生产合作社、人民公社、家庭联产承包责任制、“双重”两权分离四个时期的变革起伏。文章对太和县集体土地所有制阶段农村土地产权制度的变革及其绩效作一简要梳理，指出农村土地产权制度的选择最根本的还应是激励机制的选择，应在农村土地集体所有制的框架内，通过强化农民土地产权而“淡化”农民集体所有权，进而使农村土地趋于成为农民个人的真正财产。

集体所有制；农村土地产权制度；变革；绩效；太和县

从1956年高级农业合作化正式确立农村集体土地所有制起到今天，土地集体所有制仍然还是一个在实践中活动着的范畴。太和县集体土地所有制阶段的农村土地产权制度主要经历了高级农业生产合作社、人民公社、家庭联产承包责任制三个时期的变革发展，其中有成功的经验，也有失败的教训，对太和县农村社会乃至整个地区国民经济都产生了极为深远的影响，总体呈现出由制度非均衡到均衡的变迁过程。本文对太和县集体土地所有制阶段农村土地产权制度的变革及其绩效作一简要梳理，发掘其中的历史因素与变更规律，以期为未来农村土地产权制度改革提供一些可能的理论支持和政策建议。

一、太和县高级农业生产合作社时期的农村土地产权制度及其绩效

1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，总结了农业合作化运动从初级阶段向高级阶段发展的经验，指出农业合作化应向着高级形式发展，并对高级社的建立、运行及组织管理等方面的内容作了详细的规定。《高级农业生产合作社示范章程》的颁布，正式拉开了我国农村土地产权制度由土地农民所有制向集体所有制转变的帷幕，开始了大规模的高级社建设，大量持土地的农民加入了高级农业生产合作社。太和县高级农业生产合作社是在贯彻落实中共中央《关于农业合作化问题的决议》后，伴随大踏步地实现全县初级农业合作化而迅速诞生的。1955年10月，中共中央通过《关于农业合作化问题的决议》后，县境部分初级社逐步向高级社过渡。县委首先在赵集、李台、张路口3个乡试办高级农业生产合作社。［1］67截至1956年10月，全县共建成高级社204个，入社农户达173381户，占全县总农户的97%，基本实现了完全社会主义性质的农业合作化。［2］41但由于运动发展得猛快，工作新，缺乏经验，致使合作社数量虽多，但质量不高。加之办社后午季遭受严重的自然灾害，更给巩固合作化带来诸多困难。因此，太和县委在1956年一年来在农业合作社边升级边巩固的过程中对已有合作社进行了多次整顿/整社工作，处理了各项问题，改善了经营管理，培养和锻炼了干部，获得了领导经验，提高巩固了合作社，促进了生产，进一步地巩固了合作化后新农村的社会主义阵地。［3］

高级农业生产合作社，是以土地等主要生产资料集体公有、集中经营为特征的生产组织。社员土地、耕畜和农具等基本生产资料全部转为合作社集体所有，由集体统一经营，取消土地分红，社员参加集体劳动，评工记分，按工分分配。高级社废除了土地农民所有，社员除保留自留地的使用权外，土地实现了集体所有、集体经营，收益分配上采取按劳分配的原则，这标志着农民土地所有制改造的完成和农村集体土地所有制的确立。这种农业结构使私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权与处置权均归集体所有，当然这些产权也不是十分完整，往往受到来自政府的行政干预。高级农业生产合作社实际是一种强制性的制度安排，在高级社的土地产权结构下，公有产权成为惟一的产权类型，农民对土地等生产资料只拥有名义上的所有权，并且农民的退出权也受到自上而下的严格限制。产权的模糊性带来了激励的严重不足和分配的不合理，加之当时农民的传统习惯、意识形态等非正式制度并未发生根本性的改变，这损害了农民的利益，挫伤了农民的生产积极性。同时，与高级社下农村土地产权制度相适应的集体组织形式，也完全改变了农民传统的家庭经营方式，超越了农村生产力的发展水平。太和县高级社的耕地、牲畜、大农具等全部实行公有化。在收益分配上，取消土地分红，采取按劳分配的原则；在经营管理上，以社为单独核算单位，下设若干生产队，对生产队实行“三定一奖”（定产、定工、定投资、超产奖励），以后又改为“三包一奖”（包产、包工、包投资、超产奖励）、“四固定”（固定耕地、牲畜、劳力、农具）和“硬奖硬赔”等管理办法。［1］67由于包工包产及劳动定额标准往往因偏高偏低不切合实际，社员在发分时经常吵架，造成支配劳力时活轻工分多的社员争着干、活重工分少的则找不到人干，社员消极怠工的现象日益严重。［4］但当时作为干部，尤其是领导干部，怕合作社发展慢了当“小脚女人”，不管三七二十一，强行撮合。而广大农民怕不入社当“小脚女人”遭批判，往往迫于形势入社，而非真正自愿。［2］44总体而言，太和县1953-1955年创办初级合作社，步子稳健，办一个巩固一个，效果很好。但1955年底实现初级合作化后，绝大多数初级社没有得到巩固即转为高级社，加之1956年大雨成灾，尽管县委进行了三次整社运动，但当年效益仍不高，粮食总产量相比1955年减少了5300万公斤，社员未能实现增产增收的目标，合作社问题较多。［1］67

二、太和县人民公社时期的农村土地产权制度及其绩效

1958年8月，中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上通过 《关于在农村建立人民公社的决议》，决定在全国广大农村普遍建立人民公社，并指出 “人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为未来共产主义社会的基层单位”。根据中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》和省委、地委的指示精神，太和县于9月撤销区、乡建制，将全县9区1镇45乡改为倪邱、坟台、宫集、原墙、双浮、关集、赵庙、旧县、新集、李兴等11个县辖人民公社，并成立公社党委。10月，城关人民公社成立。至此，全县实现了人民公社化，共建立起12个人民公社，下设265个生产大队，1630个生产队。［5］人民公社化运动的并社过程具有“一大二公”的明显特征，不但原来属于高级社的土地都无偿归人民公社所有，而且原来归农民所有的不超过5%的自留地也收为人民公社集体所有，“由小社统一指定专人管理，种植蔬菜等，供给食堂需要”。在产权关系上，人民公社采用了“一平二调”的办法，一切主要生产资料归全民所有，产品由国家统一调拨使用，生产利润完全上缴，社员的生活和消费实行全社统一的供给制和工资制。由于公社化开展得过急过快，以致各个公社都不同程度地存在一些问题：在思想方面，一部分上中农对入公社思想动摇，生产情绪不高；有些生产好、土质好地方的干群，对公社实行统一分配，思想有抵触，甚至瞒产私分。在分配和实行供给制方面，对政策贯彻不深不透，有的没有认真核实产量，分配方案尚未正确订好，公共积累扣留过少，有的公社劳力评级粗糙，同时各个公社均未发工资，社员零用钱未解决，大部分公社虽然实行吃饭不要钱，但不少食堂没订管理制度，没发菜金，伙食调剂差。在生产和财务管理方面，主要是缺乏经验，管理方法尚未研究就绪。［6］

人民公社是一种土地公有化程度更高、组织规模更大的产权组织形式。在这种土地产权下，土地农民所有的痕迹不见了，入社农民原先保留的退社自由所隐含的土地处置权也不复存在，而代之以高度集权的公有产权，彻底实现了四权归于一体的结构性转变。人民公社初期实行公社一级所有制，政社合一，高度集中，公社既是国家政权和农村社会的基层单位，又是农民集体经济组织。在这里，土地等生产性资产 （包括之前归农户所有的自留地）全部归公社所有，由公社统一调度和安排，并实行统一核算，彻底否定了农户对生产性资产的产权，农村土地产权完全为各级政府所控制。这种大而全的产权组织形式，既脱离当时农业生产手段仍十分落后的客观现实，又违背农业生产自身所具有的生产周期性长、作业空间分散、作业质量难以考量等特点，其后果是产权关系的严重紊乱。“行政命令、军事化的‘大呼隆’生产组织形式，半供给制、平均主义的‘大锅饭’分配方式，使这种产权结构的激励功能严重不足，资产效率低下，其结果是1959－1961年人民公社制度的初次失败。”根据《太和县一九五八——六〇年农业生产统计表》，粮食大豆作物1958年面积 3725302亩，单产 163.7斤，总产6100000斤；1959年面积2871231亩，单产179.8斤，总产5162700斤；1960年面积2750870亩，单产128.8斤，总产3543481斤。［7］再以双浮公社杨庄大队具体来看，1957年粮耕面积11000亩，单产236斤，1959年粮耕面积8000亩，单产171斤，比1957年减产27%，1960年粮耕面积8415亩，单产116斤，比1957年减产1倍。［8］

迅速的人民公社化运动，严重扭曲了土地经济关系，造成农业生产大滑坡，粮食产量大减，供求关系趋于恶化，农民生活极端困难，很多地区都发生了饥荒和农业人口非正常死亡的现象。面对日益严重的农业经济危机，中央意识到问题的严重性，开始着手调整大公社的管理体制。1961年6月，中共中央开始试行 《农村人民公社工作条例 （修正草案）》（即《农业六十条》），进一步明确了“以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度”，重申了生产大队为公社的基本核算单位原则。太和县原有12个公社，119个生产大队，因社队规模太大，极不利于生产、管理和社员的团结。根据《农村人民公社工作条例（修正草案）》和省委《关于贯彻执行农村人民公社工作条例若干问题的补充意见》的精神原则，于7月份初步规划为59个公社。［9］中共中央在人民公社管理体制上的政策调整有利于解决农村普遍存在的一平二调问题，一定程度上也提高了农民的生产积极性。但由于调整后的政策强调人民公社的基本核算单位是生产大队，而生产队还只是向生产大队包工生产的作业单位，仅有十分有限的剩余分配权。因此，这次政策调整并没有从根本上解决平均主义所带来的弊端，对促进农业生产发展的作用非常有限。针对农业经济的“低迷性”问题，中共中央在政策制定上又一次主动对农民作了有限的让步，以更大限度地调动农民生产积极性，尽快恢复生产。1962年9月，中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，进一步将人民公社三级所有的基础和基本核算单位调整为生产队，规定“生产队是人民公社的基本核算单位。以生产队为基本核算单位并界定其所有权，有助于克服生产队之间的平均主义，使党在农村的管理工作向前迈进了一步，但仍没有解决社员之间的平均主义问题。为落实中央政策（生产队规模一般以二三十户为宜），太和县将生产大队调整为614个，生产队调整为8200个，此后社队不断分合，时大时小，但人民公社实行的“三级所有，队（生产队）为基础”的制度一直延续至公社体制的废止。［10］

调整后的人民公社在土地产权结构方面发生了重大的变化，将之前的土地公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有。生产队拥有了生产队范围内的土地所有权以及除自留地之外的土地使用权、收益权及部分的处置权。在“三级所有，队为基础”的产权制度下，尽管公社和生产大队的土地产权均不占主要地位，但它们却往往可以通过行政或经济的手段直接或间接地对生产队的土地产权进行干预及制约。生产队产权受到外部侵害，丧失了自主决策权，合作化和专业化的规模效益并不显著，加之农业劳动的监测高成本和监督困难及合作的强制性等因素，必然导致这一时期土地产权的依旧低效率。1963年12月，太和县委号召全县农村大搞代食品，“要求收晒干菜或其他代食，平均每人30-50斤，鲜菜每人每天2-3斤。按这个要求不足的，应即积极设法寻找门路，开展收储。能种的越冬菜积极栽种”。［11］农业生产长期徘徊不前，农民生活长期在温饱线以下挣扎，大面积土地资产效益不能发挥。社员的人力、物力多倾注在少量自留地上，全县十多万亩自留地顶上集体大田30－50万亩的收益。［2］431979年全国粮食产量比1949年增长1.7倍，而太和县只增长50%，低于全国平均水平，人口平均占有粮比1949年人均减少22斤，社员分配1978年收成较好的一年，人均收入只有38.20元，80%的生产队无现金分配，生产也相当不稳。在1949－1979年的31年里，增产的12年，减产的19年，产品质量很差，红芋片比例越来越大，1949年占25%，1978年占50%。［12］

三、太和县家庭联产承包责任制时期的农村土地产权制度及其绩效

1978年12月召开的中共十一届三中全会提出要集中主要精力搞好农业，并制定了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，其总的精神是“端正政策，团结农民，鼓励发展”。1979年9月，中共十一届四中全会通过了 《关于加快农业发展若干问题的决定》，将十一届三中全会上通过的《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中的“不许分田单干，不许包产到户”的两个“不许”改为“不许分田单干”，“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。从“两个不许”到“一个不许、一个不要”的措辞变化，显示出中央对包产到户的态度开始有所松动。根据中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》精神，10月中旬（16号），太和县农村开始建立各种形式的生产责任制，包括联系产量承包责任制、联系产量小段包工、生产队把集体土地承包给私人种瓜种菜等形式。至1980年1月26日，全县计有15个区、80个公社、778个生产大队、9076个生产队建立了形式不一的生产责任制。1982年1月，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（又称第一个“中央一号文件”），指出“目前实行的各种责任制（主要是包产到户、包干到户的双包到户政策）……都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”。这实际上是以中央文件的形式正式承认包产到户和包干到户的合法性。根据1982年中央一号文件关于农业生产责任制转入总结、完善、稳定阶段的指示精神，太和县先后召开了两次三级干部会议，进行传达贯彻。1982年春节后，县、区、社、大队抽调8249人组成工作队，深入问题变和在坚持集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿流转。［2］39－40这样，家庭联产承包责任制的土地产权安排就在所有权和使用权分离的基础上，开始了第二层面的产权分离，即承包权和使用权的分离。这不仅满足了农民对土地生产性收益的诉求，也赋予了农民一定的农村土地财产性权利，充分调动了农民的生产积极性，农村土地产权制度的效率因此大为提高。1980－1995年的16年间，土地较大程度地释放了潜在的能量，促进了农业生产的大发展，农民生活大为提高，全县粮食总产量由1980年的26万吨增加到1995年的70万吨。［10］134

四、“双重”两权分离阶段及其绩效

2006年，中共中央、国务院联合发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制”。2008年10月，党的第十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出要赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权，并且现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在此基础之上，该文件还进一步完善了土地承包经营权流转政策，提出“加强土地承包经营权的管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。在以上文件精神的指导下，2011年初太和县人民政府出台了 《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，指出要“坚持原则，依法推进土地承包经营权流转”“加强引导，加快推进土地承包经营权的流转”“规范管理，促进土地承包经营权的有序流转”“制定措施，加大土地承包经营权流转的扶持力度”“加强领导，确保土地承包经营权流转工作顺利推进”。［15］此后，全县土地流转面积迅速扩大，截至2013年底，全县土地流转比例达36%，种植规模户占粮食种植比例达31%，土地流转速度呈现不断加快之势。［16］

这一时期太和县农村土地产权制度安排充分地表现为“双重”两权分离的特征，即在坚持农村土地所有权和承包权分离的基础上，稳步地推进承包权和使用权的分离，目的在于兼顾公平的基础上重点解决效率问题。土地承包权和使用权的分离，适应了当前我国生产力发展的要求，符合党和国家的意识形态及农民的社会文化心理，反映出我国农村土地产权由“归属到利用”，即“从以所有为中心到以利用为中心”的物权化演变趋势，符合当下农民对土地权益的诉求，这无疑会大大提高农业的比较效率和劳动生产率。2013年，太和县夏粮平均单产突破500公斤，2014年夏粮再获丰收，实现平均单产525.6公斤，总产近80万吨，其中小麦最高单产达760.9公斤。太和县已成为“安徽省小麦亩产千斤县”，是“全国粮食生产先进县”“全国粮食增产模式攻关试点县”“全国农业标准化示范县”和“全国农村改革与发展创新示范基地”。［17］

五、结束语

综上所述，在社会主义农村集体经济的条件下，产权的拥有仍是农民生产积极性的内在动力源，农村土地产权制度的选择最根本的还应是激励机制的选择，完全以意识形态为目标的农村改革往往并不能达到其预期之目标。现行农村土地集体所有制的制度安排本身有其历史根源及理论支撑，根本制度是有生命力的。我们现阶段的任务不在于从根本上变革这项基本的农村土地产权制度，而是应该在保证基本制度不变的基础之上，不断探索、完善农村土地产权制度的新途径。有鉴与此，笔者认为，近期我们应该在农村土地集体所有制的框架内，通过强化农民土地产权而“淡化”农民集体所有权，进而使农村土地趋于成为农民个人的真正财产。［18］21世纪，中国农村土地产权制度最终会向什么方向变化，取决于农村管理体制的变化、农业经济组织式微还是强化，取决于农村土地资源对农民的影响将会发生怎样变化，也取决于国家立法及政策对农村土地权利结构的发展和变化起什么样的引导作用。但是，可以肯定的是，明晰土地产权主体、强化农民土地产权将会是这一变化的主体思路。归根结底，农村土地产权制度改革是一项涉及利益多、波及范围广的根本性的制度变革，这一改革不仅需要学界的深入探索，更需要国家对这一制度进行改革的诚意、信心及勇气。

［1］太和县地方志编纂委员会.安徽省地方志丛书·太和县志［M］.合肥：黄山书社，1993.

［2］王俊德.建国五十年、六次大飞跃——太和土地所有权和使用权改革纪实［G］//政协太和县委员会文史资料委员会.细阳春秋（第九辑）.太和县税务印刷厂，2002.

［3］中共太和县委员会.关于56年整社工作总结及今冬整社意见（1956-10-23）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1956-0007.

［4］中共太和县委员会.张路口乡联盟社夏季整点整社工作总结（1956-08-19）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1956-007.

［5］中共太和县党史研究室.中共太和党史大事记（1919—1990）［Z］.皖内部图书，2001-082号：74.

［6］中共太和县委员会.中共太和县委关于巩固人民公社的意见（1958-11-02）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1958-0012.

［7］佚名.太和县一九五八—六〇年农业生产统计表［Z］.太和县档案局档案，未编号.

［8］中共太和县委员会.关于提高工分值问题——双浮公社杨庄大队对提高工分值问题的调查报告（1961-04-05）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1961-0010.

［9］中共太和县委员会.关于人民公社规模规划的请示报告（1961-08-21）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1961-0011.

［10］太和县土地局.太和县土地志［Z］.太和县档案局藏，1998.

［11］中国太和县委员会.关于生产救灾工作的意见（1963-12-12）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1963-0002.

［12］中共太和县委员会.中共太和县委关于贯彻全省农业会议情况的报告 （1980-01-26）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1979-0012.

［13］中共太和县委员会.关于总结、完善、稳定农业生产责任制工作情况的报告 （1982-03-30）［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1982-0018.

［14］分析形势、开拓前进、加速我县农业经济的新发展——刘启超同志在县农业经济工作会上的讲话［Z］.太和县档案局档案：J001-Y-1984-0016.

［15］太和县人民政府.关于推进农村土地承包经营权流转的意见（2011-03-09）［Z］.太政［2011］12.

［16］马姝瑞.安徽：土地流转加速 粮食生产“规模化”经营趋增［EB/OL］.（2013-12-04）［2014－09－25］http：//news.xinhuanet.com/fortune/ 2013-12/04/c_118419272.htm

［17］张丙成.太和县：现代农业发展步入快车道［N］.安徽日报，2014-07-28（08）.

［18］窦祥铭.农村土地产权制度改革的总体思路及具体政策选择［J］.海南师范大学学报（社会科学版），2013（12）：106－111.

（责任编辑：吕增艳）

DOU Xiang-ming

（Institute of Economics，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu，Anhui 233030，China）

Rural Land Property Rights System's Vicissitude and Its Performance of Taihe County in Northwest of Anhui Province during Collective Ownership Phase

The rural land property rights of the collective land ownership system phase of Taihe county mainly experienced three changes of senior agricultural production cooperatives，the people's commune，the household contract responsibility system，therein to not only had the successful experience，but also had lessons from failure，which had a profound influence on Taihe county rural society and even the whole area national economy.The paper makes a brief combing on Taihe county's rural land property rights system changes and its performance since 1956 under the stage of collective land ownership system，pointing out that the most fundamental choice of the rural land property rights system should be the choice of incentive system，by strengthening the farmers'land property rights and"desalting" farmers'collective ownership of rural land，thereby enabling rural land tends to become the real property of the individual farmers within the framework of the rural collective land ownership.

collective ownership；rural land property rights system；vicissitude；performance；Taihe county

C911

A

1008—7974（2015）05—0111—06

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.023

2014-08-26

国家社科基金项目“我国城市土地利用模式研究”（12BJL064）；安徽财经大学校级科研项目“城镇化进程中土地征收问题实证研究——以安徽省蚌埠市为例”（ACKY1467）

窦祥铭，安徽太和人，博士，讲师。