乡镇行政人员在行政过程中的失范与应对策略

唐跟利

（西华师范大学　管理学院，四川　南充　637009）

乡镇行政人员在行政过程中的失范与应对策略

唐跟利

（西华师范大学管理学院，四川南充637009）

当前，我国正处于经济和社会加快发展和即将转型的关键时期。基层也面临发展与转型等考验，各种矛盾利益交织，一旦处理不当，很有可能使矛盾更加激化，基层政府治理难度空前加剧。管理中人是第一要素，而乡镇行政人员在行政过程中出现乱作为、不作为等失范现象。为此，思考我国乡镇行政人员行政过程中行为失范产生的原因并提出应对策略迫在眉睫。

乡镇行政人员；行政；失范；策略

“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。［1］”这是2015年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第三次会议向大会作《2015年国务院政府工作报告》中指出的。强调我们在建设服务型政府，促进政府自身功能均衡和完善，推进社会主义和谐社会和全面小康社会的建设道路上还存在着一定的人为的困难和挑战。乡镇政府是和人民群众联系最紧密的一级政府，起着联系农村和上级的桥梁作用，乡镇行政人员直接面对群众，履行政府的基本职能，发挥着管理和服务效能，关系着我国的新农村建设和社会和谐稳定。任何组织都包含人、财、物、时间和信息等资源构成基本要素，而在要素管理中最重要的是人的要素。没有优秀的人才，就不会有优秀的组织，事业的成败，关键在人。当前我国正处在经济社会的转型期，从国家角度和统治方式来看，一定不会让基层治理组织失去控制，因而常常会任命适当的“本土精英”去领导基层。然而，一些乡镇政府干部和行政人员的工作方式和态度仍然不适应实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家建设的需要。为此，必须深入思考乡镇行政人员行政过程中失范现象及其产生的原因，探索解决乡镇行政人员行政失范的途径。

一、乡镇行政人员行政过程中失范的现象

我国乡镇政府存在很多行政人员行政过程中失范的现象。尤其是十八大以来，党中央在全国范围内进行了一场前所未有的反腐运动，使得乡镇行政人员乱作为、不作为、不依法行政等失范现象暴露无遗。2014年1月1日至12月31日，中央纪委监察部网站显示全国共有近700名问题干部被通报查处，被通报和调查的腐败分子范围涉及党政军、人大、政协、国企等多领域，有副国级官员、省部级高官，也有基层乡镇、村官员，2015年2月15日中央纪委监察部网站刊登 《高压惩腐无禁区无特区无盲区》一文，称惩腐高压将会向基层传递。基层“小官巨腐”“苍蝇式”腐败问题严重。有的表现为少数行政人员滥用职权，图形式、走过场和遇事盲目决策、违反办事程序等，一些乡镇行政人员不作为现象也日益严重，这些个别乡镇行政人员行政过程中的失范行为破坏了乡镇政府部门在群众心中的良好形象，引起人民群众的强烈不满。目前，乡镇行政人员在行政过程中失范问题主要包括以下几个方面。

1.服务不到位

乡镇行政人员服务不到位，是指乡镇行政人员在履行职责或提供服务时没有遵守相应的办事规则、程序和行政纪律以及言行标准。具体有以下行为：没有按照法律法规、规章制度和县市政府的有关规定办理审批事项。例如，2013年，粟城乡副乡长宋从东没有按相关规定对该乡石窑坪村申报危房改造的农户信息进行严格审核，造成不符合危房改造条件的村民无故领取了危房改造补助款。没有按照所在乡镇政府工作部门公开办事事项的条件、程序和时限等为老百姓提供服务；没有用规范的行政服务用语来接听人民群众的咨询电话，没有用规范的行政礼仪来接待来访人民群众；在人民群众来咨询事项时没有清清楚楚地将属于自己职责工作范围的有关事项办理方法、流程以及相关程序等告诉来咨询的办事人；在行政人员执行公务时，其工作用语、礼仪和工作程序不规范也不符合规定；不答复群众反映的问题；不违反法律、法规和有关政策并且也在其职权范围内，却没有及时回应群众合理合法的利益需求和解决人民群众反映的突出困难和问题；当有人实名举报、投诉某人或某事时，行政人员没有在规定期限内及时地调查、核实所反映情况是否属实并将调查结果以书面的形式答复投诉人。

2.违规和道德失范

违规，是指乡镇行政人员违反了组织或者中央和上级政府的规定。道德失范，是指乡镇行政人员在社会活动中表现出偏离社会认同的主流道德准则，丢失了最起码的道德良心，造成道德混乱和无序现象。违反中央八项规定文件精神事件是乡镇行政人员的典型失范案例。基层最突出、最常见的不正之风就是以打麻将或玩扑克牌“挖坑”“幺地人”等形式进行赌博；基层违规操办寿宴、婚宴问题也颇多，一些乡镇、村干部常利用工作调动、儿女结婚等机会大摆筵席，收受贺礼。如，2014年4月中旬，江苏省戴楼镇人大副主席傅士全为庆祝自己父母八十大寿，在其老家置办了寿宴，违规收取该镇干部、工作人员及村干部等人的礼金。安徽省小溪镇医院院长刘峰利用自己职务上的权力及方便条件，向自己所在单位和多家医院推广销售自家生产的月饼，并让有关医院以此作为中秋节的单位福利发放给医院工作人员；江苏省黄集中心医院院长吕士永也同样存在节日期间滥发购物卡和实物的问题；乡镇行政人员公款吃喝、送礼、旅游等“四风”问题也屡禁不止；同时，也存在乡镇干部和行政人员强奸女下属、与他人通奸、包“二奶”、找情人、猥亵和侵犯幼女、随便侮辱、谩骂、故意挑衅群众等道德伦理问题。

3.违法与违纪

基层行政人员违法与违纪，是指基层乡镇、村干部和普通公务员在履行政府职能和执行国家政策过程中违反了现行法律和组织纪律。国家对“三农”的一贯支持，社会主义市场经济的发展和社会主义新农村建设进程的加快，使得基层腐败分子觉得 “捞油”机会大大增加，他们在农村土地的转让、租用费用和补偿；镇村财政、集体资产收支和审计；五保户、低保户的补助；农村饮水安全工程、水库除险加固、农田基本建设、各村道路水泥硬化建设等涉农收费和乡镇机关干部、村“两委”班子成员选拔、聘用上“动手动脚”，有的人受贿，有的人贪污，不合法失范现象时常发生。据报道，原山西省三都乡的党委书记王永胜和副书记、乡长李晓冬在任职期间，利用自己职务上的权力及方便条件，帮助三都煤业向三都村委会借了二千二百万元，至今还没有归还，同时，他们还帮助他人承包工程，并分别从中非法收受贿赂七十二万元、二十万元；大同市杨兴权、周稿等几名原村党支部书记在任职期间，从2006年至2013年利用职务之便，以其他村民或者亲属名义捏造、虚报退耕还林地面积，每人共套取、贪污国家退耕还林补助款上万元；当然，还有一些乡镇、村干部做出职务侵占、玩忽职守、滥用职权、违反财经纪律、挪用特定款物、挪用公款、截留挪用占地补偿款等违法乱纪行为。

二、我国乡镇行政人员行政失范原因分析

（一）传统行政文化积弊

（1）基层行政人员依法行政意识树立不牢固，重“人治”。目前，受传统“人治”时代的影响，在我们身边仍有一些基层行政人员把自己视同土皇帝，因此，对乡镇行政人员而言，“屁股决定脑袋”反映到行政工作中，就是“我就是法”“权大于法”，依法行政变成了依言行政，依上级领导的意图行政。乡镇人员的整体依法行政思想相对“人治”理念很薄弱。从而在行政过程中就会容易滋生“独裁”与“专制”等失范行为。

（2）行政人员行政伦理的失范。孔子认为为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”（《论语·子路》）。可见行政道德教育不可忽视，但是目前我国基层行政人员的行政道德教育方面欠缺，导致行政人员基本的伦理道德低下，缺乏为官一任，为之父母的伦理思想。如果行政人员公务道德共识低下、道德自律散漫，在政策执行过程中，对守纪律、忠职务等正直的伦理条件就不能够坚定遵守，进而就会做出违反忠贞和价值的行为失范。

（3）基层人员注重地方保护主义和宗族血缘关系。中国有着千年的封建统治法理的存在，其文化统治主要是儒家思想，儒家思想尊崇忠孝思想，加上封建政府长期的宣传和实践，使得基层这种儒家文化氛围浓厚，基层行政人员受儒家文化影响比较深。注重地方保护主义和宗族血缘关系在基层行政人员行政工作过程中就表现为以对“老乡”和有血缘的小团体，甚至以对个人的忠诚取代对国家政府的忠诚，将对地方利益的得失关注重于对政府利益、法律法规的关注，公平正义在这样的行政文化下无法发展与积淀。

（二）乡镇行政人员思想观念因素

（1）自保心理。这是一种极端心理，表现则是：部分乡镇行政人员持有逃避现实、不敢正视问题的“鸵鸟心态”。在中央纪律检查委员会书记王岐山同志的带领下，在全国刮起了一场反腐倡廉的风暴。很多巨贪小腐都纷纷落马，人民群众欣然鼓舞，但对许多乡镇干部和行政人员来说却是一枚随时会在自己身边引爆的炸弹。于是便有了自保的心理，自认为不办事自然不会出错，这样也能求得官职不丢。在这样的思想下，乡镇公务员在上级、同级、下级面前就处于一个“和谐”的关系。在这样的思想观念下，乡镇行政人员就为自己的不作为的行为失范找到了一个借口。

（2）根深蒂固的官本位思想。官本位思想在我们当前的社会生活中仍有着深刻的影响，它既阻碍了民主政治的进程，也使服务型政府建设出现困境。尤其是在基层，这种官本位思想根深蒂固，导致一些乡镇行政人员缺乏为民服务的公仆意识，“官不大，架子倒不小”，讲究“级别”“规格”和“上下”，使得官僚主义作风很盛行。由于当官可以享受到人民群众难以企及的特殊待遇和权利，就会使得某些乡镇干部和行政人员滋生“官老爷”思想，“范进中举”后的种种失范，就是这种官本位思想生动而真实的写照。

（三）行政法律体系不完善

尽管我国的行政法律体系已初步形成，但是由于行政法本身的复杂性，再加上实践中不断出现的新挑战，行政法律体系还不完善，尤其是针对基层的行政法不够完善，这也是乡镇行政人员行政失范不能忽视的原因。另外行政行为法、行政程序法、行政监督法等明显欠缺，尤其是行政程序具有多样性、复杂性和差异性等特点，对其进行立法归类和统一规范，困难重重，这不仅严重影响我国行政法体系的完备和完善，也是导致乡镇人员行政执法中违法行政行为发生的重要原因。乡、镇级人民政府是行政主体之一，即便乡镇政府行政人员在行政法律规范约束中，也难以真正做到有法必依和执法必严；而相关法律条文对乡镇政府行政人员责任追究过轻，法律法规执行力度不够，导致失范的成本很低。因此，要改变乡镇行政人员行政失范的现象，完善行政法律体系刻不容缓。

（四）对基层行政人员监督的机制不健全

虽然我国当前已逐步建立和完善了对行政人员和行政机构的监督机制，但与迅速发展的现实相比，现行的监督机制仍缺乏独立性和权威性。在基层，乡镇人民代表大会主席团的监督作用未能充分发挥，乡镇政府内部监察机关缺乏独立性，无法有效行使监督权，从而影响了监督的有效性。同时，社会监督，尤其是农民参与监督积极性不高，农民不愿监督也不敢监督，其作用和效能未得到高度重视，同时在实践上也没有真正落实。而且由于我国的人事制度存在着严重的弊端，用人权掌握在少数领导手里，对乡镇领导也缺乏强有力的监督，一些乡镇干部也就会有利用公权谋取私利的失范行为。另外，传统中国社会是个乡土社会、熟人社会、人情社会［2］6-11，尤其是基层农村讲究宗族血缘和地缘关系，出于人情伦理的考虑，各种监督机制就形同虚设，因此，对乡镇行政人员缺乏强有力的监督是乡镇行政人员行政失范的客观条件之一。

（五）基层行政人员正当利益实现机制不完善

人是社会的人，是利益的追逐者。随着社会主义市场经济体制的建立与日益完善，市场经济发展的红利也该惠及乡镇行政人员，但是目前为止，我国对乡镇行政人员的正当利益实现主要还是以精神激励为主，相对忽视物质激励，随着乡镇行政人员自利性的意识充分觉醒和传统精神激励功能的式微，缺乏物质激励基础的精神激励逐渐失去其以往的强大威力。乡镇行政人员是执掌和行使法律赋予他权力的人，支配他人、公共资源以及他人物品的权力是他在社会上拥有的最大资源，在基层行政人员正当利益实现机制不完善，乡镇行政人员的物质生活得不到保障的情况下，其在行政过程中就会以滥用权力为己谋私的方式表现出来，由此，出现乡镇行政人员行政失范现象不足为怪。

三、乡镇行政人员行政过程中行为失范的治理对策

（一）破除行政文化积弊，转变乡镇行政人员思想观念，提升基层行政人员整体素质

基层工作是靠人来执行的，没有一支高素质的基层行政人员队伍，国家现代化建设目标的落实就是一句空话。要破除行政文化积弊，转变乡镇行政人员思想观念。首先，掘弃传统的人治思维，树立法治思维，培养和提高乡镇行政人员的法律信仰。在强化基层行政人员的法制观念方面，针对目前乡镇行政人员依法行政意识薄弱的状况，我们要加大乡镇依法行政宣传、教育和基层法律服务的力度，通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，提高他们对依法行政的认知水平和法律信念，依法行政是基层行政人员履职的行为准绳，必须始终不渝地遵循。其次，乡镇行政人员在法律和制度等外部条件控制下，还要注重自律约束，行政人自律的实施是以行政道德为基础的。教化行政人员行政道德要坚持以人为本的原则，树立崇高的从政道德和民主、服务行政理念，提高行政人员行政责任、服务意识，使乡镇行政人员站在道德的立场上，以谋取公众利益为己任，做到在其位、谋其政、尽其责的道德自律［3］。最后，要强化为民服务思想，落实全心全意为民服务的行政方式。其最根本的内在动力在于牢记党的宗旨。纵观被查处的腐败分子，虽然他们的问题各异，但是根源就是淡忘了党的宗旨，滋生了官本位思想、特权思想、地方保护思想和自保心理等错误的思想观念。基层行政人员有为人民群众谋利益的职责和义务，只要坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就能避免行政失范。

（二）建立健全行政法律体系

建立健全行政法律体系，必须坚持科学立法，科学立法是依法治国、建设法治中国的基础和前提，科学立法就是要符合基层社会发展情况，反映基层人民群众意愿，协调各方利益。不能让既得利益和强势群体、区域绑架立法，从而忽视了基层乡村的利益，要注重城乡权利匹配度。一是涉及乡镇具体的微观的行政法律法规要尽快完善，尤其是和农民、农业、农村有关的行政法律空白区域要尽快填充。二是理清基层行政法律之间的掺和部分，即规范乡镇行政方面的国家性法规和地方性法规或行政组织法、公务员法、行政程序法等综合性行政法律，在涉及同一方面事物或问题时不得相抵触，使行政法律体系逻辑结构科学、严密、合理。三是针对与农村相关的行政体制、法律法规原则性强、可操作性差的问题，要根据农村具体实际情况，分门条列、实事求是地立法。四是针对农村司法服务机构不健全问题，对于离镇偏远的农村可以设立法律援助司法所办事处。同时，必须加快关键和薄弱的行政程序法制定，健全和完善行政程序法律制度［4］。乡镇行政人员要严格按行政程序法执行相关行政程序、流程和方法，否则就违反了法律法规，要受到严惩，从而可以有效制约乡镇行政人员行政失范。

（三）健全对乡镇行政人员的监督机制

健全对乡镇行政人员的监督机制是提高乡镇行政人员素质水平、制约乡镇行政人员行政失范的重要手段。有效的监督机制可以促进行政人员积极地依法行政，法治内化为个人的信念，将行为的他律转化为自律并建立依法行政和服务行政的理念。从而，可以有效地预防乡镇行政人员行政过程中失范现象的发生。从我国现行的行政监督的方式上看，主要包括两种：一是国家的行政监督，包括立法机关监督、司法机关监督以及行政机关内部的监督 （行政监察和审计监督）、党的监督；二是社会的行政监督，包括群众监督和舆论监督。对乡镇行政人员监督离不开农民参与，要鼓励和支持农民对行政人员行为、道德品质进行监督和评价，农民参与监督对于制约行政人员失范和塑造基层行政人员负责任、守纪律、忠职务的良好形象具有重要的作用。另外，要进一步加大对乡镇领导干部监督力度。一是开展经常性日常监督，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是对“重要岗位”实行重点监督。特别要加大对镇、村“一把手”的监督力度。

（四）健全乡镇行政人员激励机制

乡镇行政人员激励机制是对乡镇行政人员行政过程中的行为进行正确地、积极地激发和调控的机制。其目的在于使乡镇行政人员积极主动地接受和实践政府确定的法律体系，为乡镇社会建设的协调发展服务。主要包括：第一，物质激励。乡镇行政人员不可能离开社会而独立存在，他们也有自己的物质需求。物质激励应该针对不同行政人员的具体需求来采取不同的措施。李克强同志在《2015年国务院政府工作报告》中“落实机关事业单位养老保险制度改革措施，同步完善工资制度，对基层工作人员给予政策倾斜。在县以下机关建立公务员职务和职级并行制度。”［1］基层工作人员的工资待遇将会得到较大调升。第二，精神激励。精神激励是相对于物质激励而存在的，通过对行政人员的正确行为加以表彰和肯定，满足其精神需求，来调动行政人员的积极性。根据马斯洛需求层次理论，人的需求是有层次的，对基层行政人员的激励也要分层次、有的放矢地进行激励，缺乏高层次的激励就不能使行政人员的潜能得以递进式地发挥。构建与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政人员激励机制，充分调动乡镇行政人员工作的积极性、主动性，是防范乡镇行政人员行政失范的重要手段。

四、总结

改变乡镇行政人员在行政过程中的行为失范并不是一蹴而就的，需要破除行政文化积弊，转变乡镇行政人员思想观念，强化服务意识和责任意识，提升基层行政人员整体素质。同时，建立健全行政法律体系，强化行政人员依法行政，对乡镇行政人员行政行为给予刚性的约束外还要补以外部健全的监督机制。随着乡镇经济的不断发展，在为基层行政人员创造舒适优美的工作和生活环境下，基层行政人员的合法合理的物质需求也要不断得到满足。乡镇干部和行政人员的行为和方式定会适应实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家建设的需要。

［1］新华网.李克强在十二届人大三次会议上所作政府工作报告［EB/OL］（2015-03-16）［2015-04-14］.http：//news.xinhuanet.com/politics/ 2015lh/2015-03/16/c_1114659488.htm

［2］费孝通.乡土中国·生育制度·乡土重建［M］.北京：商务印书馆，2014.

［3］李茂香.重视提高基层领导干部思想道德素质［J］.中共成都市委党校学报，2002（3）：45-46.

［4］张晓芝.关于推进依法行政的几点思考［J］.中国软科学，2006 （12）：12.

（责任编辑：吕增艳）

Township Administrative Staff's Anomie in Process of Administration and Coping Strategies

TANG Gen-li
（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan 637002，China）

At present，our country is in the key period of accelerate development and transformation of economy and society.The grass-roots is also facing the test of development and transformation，all kinds of interests and contradictions are mixed.If the contradictions will be improper handled，it is likely to make more intensify contradictions，and grass-roots governance difficulty will be unprecedented.People is the first element in the management，but the township administrative staff have the anomie phenomenon such as disorderly action，omission or illegal administration in the process of administration. So it is imminent to think deeply the reason of township administrative staff's anomie in the process of administration and put forward coping strategies.

township administrative staff；administration；anomie；strategy

D035.5

A

1008—7974（2015）05—0077—05

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.09.016

2015-04-14

2015年四川省大学生创新创业训练计划项目（201510638062）

唐跟利，江苏徐州人，西华师范大学2014级硕士研究生。