政府重大投资项目审计的组织管理方式研究*

刘 英

(北京市海淀区发展和改革委员会，北京 100095)

政府重大投资项目审计的组织管理方式研究*

刘 英

(北京市海淀区发展和改革委员会，北京 100095)

政府投资项目的审计工作对于提高项目的质量，发挥审计的建设性作用具有重要意义.政府重大投资项目审计的组织管理工作则是项目审计的组织基础，需要不断创新.当前政府重大投资项目审计的组织管理方式存在诸多问题，需要探索信息化条件下重大政府投资项目管理模式的转变，加强审计过程控制管理，创新审计模式，加强审计信息共享机制，加强审计资源管理.

政府重大投资项目；审计；组织管理方式

近年来，随着全社会对审计工作的不断了解，公众对审计的要求和期望也随之提高，特别是对关系千家万户的民生工程审计，社会的关注度正不断提升.重大政府投资建设项目总体规模巨大，且社会公益性、专业性和综合性都比较强，同一般建设项目相比，风险类型较多、风险潜伏时间较长，具有较强的主观性，风险发生后，所产生的影响往往超出项目自身的范围.因此，政府投资项目能否顺利完成投资，发挥预期的投资效益，对经济和社会发展具有重要影响.在这种背景下，创新重大政府投资项目审计的组织管理方式对全面提高审计工作效率、更好发挥审计的建设性作用具有十分重要的意义.

1 文献综述

对于政府投资项目审计的研究，学术界已进行了比较丰富的层次和各角度分析，成果显著.现有对于政府投资项目(有的文献称为“公共投资项目”)审计的研究，根据审计机理可以分为基于治理理论的审计研究和基于协同理论的审计研究.基于治理理论的审计研究代表性的有以下观点：James E. Orlikoff和Mary K. Totten提出了治理审计的概念，认为治理审计可以提高董事会的履职效率，提高组织的业务水平等；Mohamed Khalila等探讨了非执行董事在审计委员会中的作用，认为增加非执行董事，审计委员会也不足以抑制投机性盈余的产生，从而探讨了审计制约机制对于公司盈余管理的影响；Mirela Gheorghe等通过研究提出了一种新的审计策略，认为从风险审计的视角，考虑最佳效率和有效性的审计值得推广；国内学者李维安[1]，胡耘通[2]，蔡春[3]等也对基于治理理论的审计模式、特点以及效率的提升等进行了研究.

基于协同理论的审计研究，国内外的代表观点如下：Arnold Schneider[4]，Lois Munro和Jenny Stewart[5]，陈凌云[6]，张文慧[7]等侧重研究了内部和外部审计的职能协调，从多个角度理清了内外部审计协调的重要性和具体协调过程中的问题、对策等；近年来，随着信息化技术手段的发展，陈大峰提出了计算机协同审计的概念，通过协同审计软件的共享，使得不同地点的审计人员协同工作，共同审计.

对于投资项目审计模式的研究，Pomeranz Felix提出对工程的造价和项目工期采取预先审计，不同技术背景的专业人员共同组成审计小组，协调业主、项目经理、工程师等之间的信息沟通等；Jergeas George等则分析了工程项目效率低下的原因，提出了新型的工程效率审计和测算的工具；还有一些学者对于项目进程的跟踪审计、绩效审计等进行了研究，取得了一定的成果.

笔者认为，现有的研究多是从项目审计的过程、步骤等因素进行的研究，对于审计本身的组织管理方式的研究还不成系统，有待深入和细化，这是本文的研究基点所在.

2 政府重大投资项目审计组织管理的特点及存在的问题

随着审计职能的逐步强化，各级单位政府对审计工作高度重视，经济工作的重大决策和经济发展的一些重大事项都交给审计办理，大型审计项目随之大量增加.从近期审计部门实施的这些大型审计项目看，有以下六大特点：

(1)审计对象规模大、跨地区或跨行业，项目数量和资金量都十分庞大.

(2)审计对象涉及范围广且复杂，往往涉及一整条资金链，涵盖了政府的决策和管理、地方项目的规划与建设、运营、外部制约与影响等全部过程.

(3)信息化程度较高，信息系统构建庞杂.审计对象运用信息技术非常广泛，建立了大量的业务信息系统.

(4)审计项目的控制点多，管理难度大.大型审计项目通常由许多子项目构成，子项目的作业地点分散，项目的各类信息分散在不同的子项目中，管理的触角需延伸到项目的方方面面.

(5)受审计资源的约束较大，包括人员配置、时间进度、成本预算等刚性约束.在时间方面，从审前调查到提交审计报告，大型审计项目往往只有3～5个月，而且有逐渐缩短的趋势.在人员配置方面，由于审计人员的长期不足，有时还需要借助外部审计资源，这就又涉及对外部审计资源的管理，其中最主要是审计质量、审计成本和审计风险的管理和控制.

(6)财务审计、造价审计、绩效审计和信息系统审计等多种审计在一个大型审计项目中可能同时出现，大型审计项目的审计方式和审计内容呈综合化趋势.

由此可见，大型审计项目与传统的审计项目之间存在明显的差异，这些均对审计项目的管理提出了更新更高的要求.但是大型审计项目存在的问题也比较明显，主要有：

(1)对项目的全部信息未进行统一的集中式的管理，信息分散，未进行有效共享和充分沟通，未发挥应有的作用.

(2)由于审计小组的分散，使领导无法了解和掌握到全面的信息，无法把握审计项目的整体状况，从而影响其管理和指导审计项目的决策的正确性和及时性，并可能造成审计项目管理上存在一些盲区.

(3)对审计过程的控制力较弱，无法对审计过程中出现的偏差进行及时调整和纠正.

上述情况最终会对审计项目的质量产生较大的负面影响，导致审计效率低下，审计进度、审计成本和审计风险难以得到有效控制.

3 政策建议及启示

在政府重大投资项目的审计过程中，探索审计的组织管理方式的创新，推动项目审计的规划化在当下依法治国、实践中国梦强国梦的进程中具有现实意义.为此，笔者认为应着力实现以下机制的创新.

3.1 探索信息化条件下重大政府投资项目管理模式的转变

传统的审计项目管理模式已无法适应信息化条件下大型审计项目的管理需要.在这种情况下，如何确保大型审计项目审计质量，较好地控制审计风险，有效提高审计效率，提高审计项目管理的敏捷度已成为审计工作所面临的最大的现实挑战.探索信息化条件下大型审计项目的管理模式，研究和创新审计管理模式，成为审计实践的迫切需要.

以OA，AO交互为载体，构建一个大型项目统一的指挥中心，统一下达项目执行的各项指令，实现对大型项目审计的统一指挥和调度；以互联网和审计专网为载体，形成日常事务性信息和重要业务数据两条通道，实现各审计组之间的信息沟通和数据传递；以AO系统为支撑，建立一个数据平台，实现对大型项目数据的集中式处理，通过建立数据库及开发相应应用软件，实现对大数据的汇总和分析.通过这种方式，对审计项目进行统一组织和管理，其目的是实现在同一项目、同一时间、不同的区域、不同审计人员资源共享、业务协同，组织管理整体联动.改进大型审计项目信息化管理模式，不仅能够提高审计工作效率，有效控制审计风险，降低审计成本，而且能更好地发挥审计作为国家经济运行“免疫系统”的作用.

3.2 加强审计过程控制管理，创新审计模式

借鉴地方政府债务审计和全国社保资金审计的成功经验，继续坚持统一组织、统一方案、统一标准的原则，成立由审计机关主要领导任组长的协调组，负责整个审计项目的人员调配和组织安排，以保证整个审计组能够统一思想，步调一致.制定目标清晰、分工明确、重点突出、操作性强的实施方案，各个审计小组都必须紧紧围绕实施方案开展审计工作，确保所有审计工作不偏离主线.按照统一的标准采集数据、核实问题，将各种复杂情况按同一口径进行后期汇总，才能形成总体概念和判断，实现审计目标.同时增加审计工作的主动性和创造性，认真总结已有经验，对审计项目各要素进行重新组合，创造出新的资源整合模式，更有效地实现审计目标，提高审计工作效率和效果.

3.3 加强审计信息共享机制

坚持项目过程中审计信息定期动态与不定期动态相结合共享，加强纵向指导，通过工作动态、经验交流等形式，不仅反映工作进展情况，还要随时解答工作中遇到的问题，既要及时向上级审计机关反映工作中存在的问题，同时也要及时解答各审计小组在审计过程中遇到的困难、问题，及时宣传、交流各审计小组的先进经验和工作方法，提高针对性，使大家能够取长补短，互通有无，提高工作效率.定期召集各审计小组组长和主审共同研究讨论发现的新情况、新问题，协商工作进展，共享审计成果，开展多层次、多渠道的信息沟通和交流，在工作中加强配合，分工不分家，充分发挥各自的优势，共同奋战，整个审计组一盘棋，一条心，才能使项目顺利实施.

3.4 加强审计资源管理

加大审计资源整合力度，整合内部资源，降低成本，提高工作效率，大力挖掘内部潜力，确保投入足够的审计力量.但从现阶段的实际情况来看，解决大型审计项目人力资源紧张的问题，既要探索整合内部资源，还应考虑适当引入社会审计及内部审计力量，要注意加强对社会审计的执业道德和业务质量进行控制，避免影响审计质量和廉政建设.

[1]李维安，程新生．公司治理审计探讨[J].中国审计，2002(2)：41-42．

[2]胡耘通．治理导向下政府审计路径选择[J].管理现代化，2012(2)：56-59．

[3]蔡春，杨晓垒，刘更新．关于构建治理导向审计模式的探讨[J]．会计研究，2009(2)：89-92．

[4]Arnold Schneider.The nature,impact and facilitation of external auditor reliance on internantional auditing[J].Academy of Accounting and Financial Studies Journal，2009，13(4)：41-53.

[5]Lois Munro，Jenny Stewart．External auditors'reliance on internal audit:the impact of sourcing arrangements and consulting activities[J].Account and Finance，2010，50：317-387．

[6]陈凌云．协作共赢：内部审计和外部审计的合作[J]．商业会计，2012(4)：38-40．

[7]张文慧．浅谈内部审计注册会计师审计及政府审计的关系与协作[J]．财会研究，2010(21)：62-64．

(责任编辑:品风)

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.04.046

2015-03-10

刘英，女，湖南祁东人，审计师，注册造价工程师.

F236.66

A

1008-7974(2015)02-0140-03