成都市儿童食品监管研究*

王琼 张俊辉 黎志敏 朱琴

◆食品安全监督

成都市儿童食品监管研究*

王琼 张俊辉 黎志敏 朱琴

文章首先介绍我国野儿童食品冶的定义及其分类与相关法律法规袁然后分析成都市儿童食品安全存在的问题与原因袁最后提出完善成都市儿童食品监管的相关建议遥

院儿童食品安全；健康；监管

随着食品行业的迅速发展，食品种类越来越多，然而食品行业的发展却给社会带来了新问题，不良商家为了最大地获取利益，生产和销售假冒伪劣商品，导致各种食品安全问题的出现。人体在正常情况下，能够靠自身的新陈代谢将部分食品中的有毒物质排出体外，但儿童各个器官发育都不成熟，在吃了问题食物之后，食物中的有害有毒物质蓄积在体内，对儿童的身体造成可见或是潜在的伤害。鉴此，加强儿童食品安全的监管迫在眉睫。

本文以成都市为例，分析儿童食品安全存在的问题与原因，在结合国外优秀监管模式的基础上提出完善成都市儿童食品监管的建议。

一、我国“儿童食品”的定义及其分类和相关法律法规

（一）野儿童食品冶的定义及其分类

广义的“儿童”指包括从新生儿至1岁的婴儿，从1岁至3岁的幼儿，从3岁至6岁的低龄儿童，以及从6岁至14岁中大童。[1]它所包含的范围十分的广，本文所谈到的“儿童食品”，从狭义上来说指的是生产设计满足18岁以下儿童身体发展需要的安全的营养食品。按照不同的年龄段，大致有以下的两种：

1.婴幼儿食品。

婴幼儿食品又包含婴幼儿主食、婴幼儿辅食和断奶食品三类。

(1)“婴幼儿主食”主要是指为了满足婴幼儿因为不尽相同的原因而造成母乳不足或是没有母乳的需要，并根据婴幼儿特殊的的生理状况而开发的其他种类的母乳替代品。

(2)“婴儿辅食”主要是指用来给婴幼儿食用，以此使婴儿逐步从乳类为主食过渡到以谷物类为主食的过程，同时也是断奶前的准备过程，用来补充婴幼儿所需营养。

(3)“断奶食品”，是指用于断乳期（一般为6个月以后）的婴幼儿，这一时期婴幼儿从单纯母乳喂养逐步过渡到母乳以外的食物来满足其全部所需营养的过程，不应该早于4个月，10个月到1岁最佳。[2]

在婴幼儿阶段，婴幼儿的肠胃消化功能发育尚不完善，因此给婴幼儿喂养的断奶食品必须要是适合这个阶段身体的生理发育状况并且必须满足他们对营养的需要。

2.低龄儿童及中大童食品。

一般说来，“低龄儿童及大龄儿童食品”指的是除婴幼儿食品以外的所有食品，包括学龄前儿童食品，营养午餐，儿童营养保健食品。6岁以下儿童的食品大都是家长选择和购买。但是对于大部分6～12岁的儿童来说，他们都可以自己选择和购买所喜欢的零食，因此这些年龄段的孩子成为零食的主要消费群体。“儿童零食”主要指的就是除他们正式的一日三餐以外的所有食品和饮料。

目前，笔者在相关的法律文件或是文献之中，还找不到一个确切的“儿童食品”的定义和界定的标准，因此本文所提及到的“儿童食品”主要是指婴幼儿食品、低龄及中大童食品。

（二）与儿童食品安全相关的法律法规

目前，我国已经有部分针对儿童食品的原料、配方以及流通等方面的规范性标准。现行与儿童食品安全有关的法律法规大致如下：《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国未成年人保护法》、国务院相关部门指定的综合性规章（叶学生伤害事故处理办法曳叶教育部尧农业部关于加强野学生饮用奶计划冶管理的意见曳）以及相关部门制定的针对性政策（叶母乳代用品销售管理办法曳叶母乳质量安全监督管理条例曳叶关于加强奶粉生产加工环节监管的通知曳等），另外还有部分正在试行的法律法规，如《食品安全风险监测管理规定（试行）》等。[3]

总的来说，我国仅有以《中华人民共和国食品安全法》为核心的食品安全法律体系，但目前仅仅处于起步阶段，而其中针对儿童食品安全的相关法律法规仍然存在着较大的缺陷和不足。

二、成都市儿童食品安全存在的问题

现在市场上所流通的儿童食品种类繁多，但质量良莠不齐，儿童食品安全事故时常发生。这些问题的出现主要有两个方面的原因：一方面是某些生产商家为了谋取最大化的利益，一味地降低生产成本而忽略了产品的质量；另一方面，儿童食品安全相关的重要标准缺失，界定标准模糊，相关法律规定分散甚至在一些方面还存在空白，让不法分子有机可趁。

(一)食品添加剂的过量使用

食品添加剂是食品加工过程中必不可少的加工辅料，在食品加工过程中，适量的使用食品添加剂可以延长食品营养成分的存留时间，延长食物的保质期。然而，在生产过程中，部分食品添加剂如人工色素、增鲜剂、香精香料等的实际使用剂量已经远远超出了国家食品添加剂的标准。调查结果显示，除0～3岁婴幼儿食品外，其他的儿童食品中的食品添加剂使用量竟然超出了成人食品。[4]过量使用食品添加剂会导致身体组织器官功能受损，如出现过敏、中毒等现象，严重者甚至会影响儿童正常的生长发育，导致畸形甚至癌变等。

2014年“iearth-爱地球”做了一系列的问卷调查，在成都收集了33个种类489个常见食品的配料表，并对其中所含的食品添加剂进行了汇总分析。根据《成都地区报告》所公布的调查结果显示：在被调查的儿童中，有10%的儿童每天食用含添加剂零食3次以上，6%的儿童每天饮用饮料3瓶以上（其中不包括矿泉水和茶水）；此外，34%的儿童表示曾因吃零食而身体不适，5%的儿童表示此类状况经常发生。在调查范围内的七类儿童经常食用的含添加剂零食中，摄入频率排在前三位的分别是冰冻食品(包括冰淇淋尧冰棍等)、方便食品(包括方便面尧饼干尧火腿肠等)和糕点(包括蛋黄派尧沙琪玛尧铜锣烧等)。

（二）儿童食品污染问题严重

以最受广大儿童喜爱的膨化食品为例，根据对成都地区所销售的膨化食品进行ICP-MS测试的结果显示，在所选定的57份膨化食品（分别来自于超市尧餐饮店尧农贸市场以及路边摊）中，来自农贸市场和路边摊的油炸膨化食品铝含量严重超标，超标率达到100%，最高含量达到873mg/kg。《我国居民膳食铝暴露风险评估报告》显示，7～14岁的儿童通过膨化食品摄入的铝相对较高，且铝的摄入量与儿童年龄成反比，膨化食品是该类人群铝摄入量的主要来源。[5]大量的研究显示，铝在人体内蓄积会造成人体的神经系统、骨骼、免疫以及生殖系统慢性中毒。

（三）儿童食品包装安全不达标

这里所提到的“包装安全不达标”主要指包装袋本身质量的不合格，以及被放置在包装袋内的玩具、小卡片的质量不合格等问题。

在成都的中小学学校内大都设有一个或者多个小卖部。有关部门对这些小卖部零食的食品包装袋进行检测发现，这些包装着儿童食品的包装袋、包装纸绝大部分是化工产品，包装袋本身就成为儿童食品安全的巨大隐患。[6]比如金属材料中含有的重金属物质就有可能通过包装转移到儿童使用的食物中去。除此之外，为了吸引儿童的注意，增加儿童的购买欲望，生产厂家会在包装儿童食品的同时，在儿童食品的包装袋内放入一些小玩具或是动画人物的卡片。而这些在食品内混装的玩具、卡片往往有碍于食品卫生，影响儿童的身体健康。儿童缺乏分辨能力，也有可能误食这些玩具，可能会对低龄儿童的牙齿、咽喉造成损害，甚至产生生命威胁。

（四）加工儿童食品场所安全隐患大

加工儿童食品的单位以中小企业为主，其加工设备落后，餐具消毒、通风排气等必要的基础设施不完善，卫生食品加工布局不符合规范，极易滋生细菌导致食物质变和原料的污染。生产加工企业为了控制成本，将这些变质的食物原料继续用于食品加工直接影响了食品的安全质量。

2015年3月，成都某地区在区域内进行公共卫生专项检查，对区域内的大、中、小学和幼儿园开展了春季学校食品卫生安全专项监督检查，发现多数学校对食堂的日常管理不到位，部分员工未曾参加过岗前培训、没有按规定定期进行健康体检，甚至存在无健康体检证明上岗的情况，部分食堂没有营业执照和许可证或者已过期；这些现象在离市区相对较远的规模较小的学校较为普遍。

三、成都市儿童食品监管难的原因分析

成都作为四川的省会城市，人口多且流动性大，经济发展较为迅速，因此也就加大了成都市儿童食品监管的工作难度。除此之外，笔者认为还有以下几个原因导致儿童食品监管难。

(一)儿童食品安全法律法规尧重要标准缺失袁实施情况差

目前，儿童食品没有具体的分类，也没有统一的定义。在全国范围内，目前仅仅有《儿童食品生产企业食品安全信用管理规范》是专门针对儿童食品安全的法律规范。[7]与儿童食品监管相关的规章制度缺失，儿童食品的安全就得不到保障，这也给了那些不良商家可趁之机，比如在儿童食品中过量的使用食品添加剂、防腐剂等。

我国的食品安全指标仅对标准的上下限作了具体规定。部分儿童食品的标准不一致，存在交叉。虽然《食品安全法》用了较大篇幅对食品安全标准作了详细的规定，几乎每一章都是关于食品安全标准的内容，总计三十三条，但是其中针对儿童食品安全设定的标准几乎为零。[8]此外，部分儿童食品的标准缺失（特别是针对3～18岁年龄段间的青少年儿童的一些食品和重要的食品行业）；没有针对乳制品和饮料等重要行业的生产进行有力地监管；相关标准的执行力度较弱，有的企业甚至不按照国家标准规定进行生产或者经营。[9]

(二)缺少专门的儿童食品监管机构

目前，成都市尚未有专门性的、权威的儿童食品监管部门，成都市现在负责儿童食品安全的监管部门是成都市食品药品监督管理局，由于成都市区域范围广，各类食品和药品种类多、情况杂。相关部门权责不清，分工不明，监管重叠，监管缺位等现象同时存在，使得成都市儿童食品监管现状更加混乱。

(三)监管力度不够袁对违法违规行为惩罚力度轻

成都市食品药品监督管理局存在监管人手紧缺，监管经费严重不足的问题。由于执法人员不足，食品安全监督力度不够，对违法企业处罚力度过轻；企业违法成本过低，违法所得远远大于处罚；法律法规的执行难以落到实处。

四、完善成都市儿童食品监管的建议

美国和日本的食品安全监管工作立足于健全的法律制度，均十分注重食品质量安全的重要性，强调与国际组织指定的食品安全标准保持一致性，为了尽可能地保障食品质量安全，会及时根据政策的调整和改革来修改相关的法律法规。我国可以根据自身的特点，借鉴国外发达国家食品安全监管的经验，笔者认为可以从以下几个方面完善成都市儿童食品的监管。

（一）健全和完善相关法律法规

在美国，除了《纯净食品和药品保护法》《食品质量保护法》《公共卫生服务保护法》等食品安全基本法外，甚至有细微到具体食物品种的法律，如《蛋类产品检验法》《灌装牛奶法》等。美国《联邦食品、药品和化妆品法》《公共卫生服务法》《联邦肉类检查法》等几乎涵盖了所有的食品，也为食品安全制定了非常具体的标准和监管程序。[10]但是在我国除了《食品安全法》明确规定了食品生产监督和管理程序，以及食品从生产到流通环节、最终消费环节的卫生要求外，并没有专门制定针对儿童食品安全相关的的法律法规。成都市人大及常委会需根据本行政区域的具体情况和实际需要，按照国际上通行的法律规范和食品安全行业标准，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定针对儿童食品安全相关的地方性法规，加快步伐制定和实施相关的法律规章制度，不断地健全和完善儿童食品安全监管法律体系，保障儿童食品的质量安全。

（二）加强食品监管机构的科学管理

目前，成都市食品安全监管机构监管部门众多，管理混乱，存在监管真空、监管重复导致监管效率不高的问题。因此成都市需要按照国务院下发的整改意见，对食品安全监管的相关职权机构进行调整，[11]精简机构，按照“精简、统一、效能”的原则，使每一个部门都能够充分发挥作用。贯彻落实“问责制”，避免事故发生后相互推卸责任的现象发生。因此，成都市可以在食品药品监督管理局内部，成立专门针对儿童食品监管的部门，重点负责儿童食品监管，加大监督检查和执法力度，集中部署开展专项整治行动。

（三）促进儿童食品相关产业升级袁提高市场准入资格

成都市作为四川的省会城市，经济较为发达，交通运输便利，因此供应生产儿童食品的原料具有来源地区分散、来源范围广的特点。大多数食品生产企业为规模较小的中小型企业。食品原料污染严重，生产场所不达标，包装卫生不合格等问题突出，食品安全隐患多，安全问题突出。

因此，相关部门应该做好组织、引导工作，加强规范。按照“优胜劣汰”的原则，淘汰那些不符合卫生标准的、落后的企业，扶持诚信企业，发展龙头企业，树立优质品牌，促进产业升级。提高与儿童食品相关企业的市场准入资格，保障儿童食品的质量安全。[12]

（四）加强源头监管

食品安全的环节众多，如食品原料的生产、食品的加工、贮运、消费等，只要一个环节出问题，食品安全就必然会出现问题，所以加强食品源头的监管是保障食品安全的重要前提。成都地区可以学习和借鉴日本的可追溯体系。[13]可追溯体系分为两个组成部分，一是检验和处理不合格的产品，二是向消费者提供信息。只要出现食品安全问题，就可以利用可追溯体系的信息记录找到问题产品，并对出现问题的产品做出相应的处理。政府应当加大农业的科技投入，逐步实现农业生产的标准化操作和科学化管理，以此保障食品原料的安全性。

(五)加强儿童食品安全意识教育

儿童的辨别能力弱，对于一些不合格的垃圾食品缺乏正确的认识，而对于那些包装精美、香甜可口的食品缺乏抗诱惑能力。因此相关部门需要走进学校开展宣传教育，讲解辨别假冒伪劣食品，查看食品、饮料等的生产日期和保质期的方法，告诫儿童不要在路边小摊或地摊上购买零食等。

学校方面，可以借鉴日本培养国民食品安全消费观念的经验，帮助儿童从小树立较强的食品安全的意识，建立正确的、安全的食品消费观念，将培养儿童食品安全意识纳入学校教育，可以将食品安全知识作为安全教育的重要组成部分。老师和家长应该就相关的事宜反复进行教育、叮嘱，增强儿童食品安全的意识，提高儿童的自我保护意识和辨别能力，为儿童健康把好关。

（六）透明食品监管工作内容袁提高公众参与的积极性

目前，我国的食品安全信息公开制度尚处于初级阶段，与国际水平存在着较大的差异。因此，成都市可以立足于其本身的经济发展状况、教育水平、文化背景等，并结合成都市儿童食品监管现状采取不同措施的信息公开。成都市政府以及相关监管部门可以引导监管或建立多种渠道对食品安全的工作内容进行有效监督，比如设立专门的网上监督交流平台，监督交流电台，定期开展食品安全交流会议等，使相关部门接受到有效的社会监督，提高广大市民的参与积极性，管理部门能够更加客观地、科学地制定出具有针对性的政策。

[1]尤磊.儿童休闲食品存在问题及改进措施[J].中国质量技术监督，2010(2):60-61.

[2]周露露.浅议中德儿童食品安全[J].法制与社会，2014 (08):173-174.

[3]王少晶，韩雅华，张琳，等.我国儿童食品安全法律规制的现状与不足[J].现代商业，2014(3):274.

[4]庞丽娜.无锡市儿童食品监管研究[D].南京：华东科技大学，2012:24.

[5]张丽萍，蒋旎.成都地区膨化食品中铝污染水平评估[J].安徽农业科学学报，2013(18):33.

[6]宋菲.关注儿童食品安全[J].科技信息学报，2007(20): 438.

[7]任燕.政府在食品安全监管中的职能转变与策略选择[J].公共管理学报，2011(1):17-20.

[8]金佳.上海儿童食品安全监管的障碍因素及对策研究[J].法律经纬，2010(2):78-79.

[9]王超.我国食品安全标准体系框架构建研究[D].山西：山西医科大学，2014：24.

[10]潘晓芳.中美食品安全管理体系对比研究[D].浙江:浙江大学，2008:38.

[11]何计国.我国儿童食品安全现状与安全控制[J].中国农业信息，2015:39.

[12]周伯华.流通环节食品安全监管[M].北京：中国工商出版社，2012:48.

[13]施蕾.食品安全监管行政法[D].上海:华东政法大学，2010:14.

（责任编辑：魏洋）

Research of Children's Food Supervision in Chengdu

Wang Qiong Zhang Junhui Li Zhimin Zhu Qin

In this paper，the author first introduced the definition，classification and related laws and regulations on children's food in our country，then analyzed problems and reasons of the children's food safety in Chengdu，finally put forward related suggestions to improve children's food supervision in Chengdu.

children's food safety;health;supervision

本文系四川医事卫生法治研究中心立项资助项目野学校周边小零食食品安全监管的现状与对策研究冶(项目编号:YF13-Q04）和四川省哲学社会科学野十二五冶规划项目野叶成渝经济区区域规划曳背景下四川省职业卫生技术服务机构设置体系研究冶（项目编号:SC12E059）的阶段性成果遥

王琼袁四川医科大学人文与管理学院讲师袁主要研究方向为卫生事业管理尧卫生法学遥张俊辉袁本文通讯作者袁四川医科大学公共卫生学院副教授袁主要研究方向为公共卫生与预防医学遥黎志敏，四川医科大学法学院讲师袁主要研究方向为卫生法学遥朱琴袁四川医科大学护理专业2011级在读本科生遥