关于西宁市政府价格听证制度运行状况的调研

郑国龙

(青海民族大学法学院，青海西宁810007）

关于西宁市政府价格听证制度运行状况的调研

郑国龙

(青海民族大学法学院，青海西宁810007）

理论上我们一直在质疑听证制度存在问题，实践中的听证会流于形式也一直为人们所诟病。尽管有很多学者提出了价格解决之道，但问题的发现及对策的提出，本身并没有对听证会流于形式这一根本问题有所改观。此次调研以西宁市已开展的听证会为案例，在实践经验和数据资料的基础上，发现现行制度的弊端，并有选择地提出适合于西宁市听证制度改革完善的，即以听证代表为中心的程序变革。

运行状况；听证代表；展望

瞿同祖先生认为：如果只关注条文而不注意实施情况，只能是条文的、形式的、表面的研究，而不是活动的、功能的研究。我们应该知道，法律在社会上的实施情况是否有效、推行的程度如何、对民众的生活有什么影响等等。诚然，法律的权威不应来自于立法机关，而是源于法律的实施及其实际效果。《价格法》《政府价格决策听证办法》《政府制定价格听证办法》颁行以来，价格听证制度的实施暴露了诸多问题，听证会成为形式主义的代名词。

此次调研并不是以理论中所阐述的问题为调研对象而直接加以研究，而是在理论问题的指导下，以青海省西宁市的价格决策听证制度为研究对象，从西宁市已经开展的听证会为调研对象，着眼于听证会运行过程中的细节，对听证制度的运行实践和实际效果进行了调研。并以调研数据为出发点，分析了西宁市价格听证制度存在的问题和原因。在数据分析的基础上，总结出价格听证制度改革的倾向性选择，并在该倾向性选择的指导下，有针对性地提出以听证代表为中心的改革，以期能为今后听证实践的发展完善提供一定借鉴。

一、西宁市价格听证制度的运行状况及实际效果

行政听证的本质是行政机关就影响行政相对人合法权利的行政行为如何作出、事前与行政相对人进行协商的行政过程。价格听证制度是政府决策部门、经营者与相关利益主体之间共同参与、相互制约的决策机制。这种多方力量博弈的机会必然会推动价格决策的公正化、民主化和法治化进程。

对现有价格听证制度的运行状况我们选择西宁市2007年至2014年期间所进行的听证会为案例进行分析。研究主要涉及听证会的组织和筹备、会议流程、听证代表的产生、代表构成、各方对听证会的评价等方面。尽管一些资料的获取有些困难，但是仍在现有数据资料的基础上列出了几项评估依据。

（一）听证会举行情况及总体评价

自2007年以来，西宁市共举行了6次正式听证会，几乎每年一次。在6次听证会中，有关城市供水1次、城市供暖1次、公交票价1次、出租车价格1次、园林问题2次。

1.从听证会的总体运行结果看

相比国内其他省会城市，西宁市听证会召开次数少。尽管定价听证目录明确列举的事项达10类，但是举行过的类型仅涉及5类。其中公交票价调整未获通过，其他价格调整听证方案均顺利通过。

2.法律制度建设层面

价格主管部门主要依据《价格法》《政府制定价格听证办法》，在青海省定价听证目录的范围内，基本依照法律的规定组织召开听证会。上述法律法规对听证制度做了一般原则性的规定，尽管也涉及了一部分听证程序，但这些规定都是粗线条的规定，在听证实践中，缺乏实施细则的指导，因此产生了很多任意性的规定和实施办法，导致听证程序上出现瑕疵，限制了听证会功能的发挥。

（二）价格听证会代表的产生及构成

听证代表的产生。价格听证的代表从实践中看，不同领域的听证会，代表数量也不同。一般情况下是40人-70人不等。代表产生的方式主要有两种，一是消费者通过消协自愿报名，二是相关单位的推荐。但是消费者自愿报名并不意味着必然参加听证会，由价格主管部门筛选决定其是否参加。

上述数据表明，这些代表产生方式也有很大差异性和随意性。消费者代表通过消费者协会报名参加，消协并不负责代表资格的审查，审查权依然掌握在价格主管部门手里。除消费者代表是主动报名参加外，其他单位代表均为单位推荐，单位推荐代表的比例过高。

（三）听证笔录和价格决策之间的关系

听证笔录是公共听证程序中重要的法律文书，它们的内容和法律效力直接关系到公共听证的价值和目标能否实现。《政府制定价格听证办法》规定定价机关作出定价决定时，应当充分考虑听证会的意见，但是这样的规定是没有强制约束力的。尽管我们从西方引进了听证制度，但听证制度的核心原则案卷排他规则却被拒之门外。当事人在听证过程中积极行使质证权和辩论权，最终目的就是期望通过这些活动来影响行政机关的最后裁决，以取得最大限度有利于自己的结果。

二、以听证代表为中心的程序变革

作为“公共决策型听证”的价格听证的事项往往涉及多方利益群体。因此，听证代表的选择成为听证制度运行中的首要问题，因为代表资格和代表能力往往决定着听证会中利益博弈的结果，决定着价格听证决策的走向。

（一）代表选择方式的非行政化

依据2008年的《政府制定价格听证办法》第十条的规定：“听证会参加人由下列方式产生：第一，消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；第二，经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；第三，专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。”实践中西宁市也是依照上述的方式运作，但是这样的选择机制不能完全代表相应的多方利益群体，缺乏广泛的民意基础。

因此，改革的方向应是代表产生的非行政化，即政府与经营者、消费者之间的多方互动与共同协商的遴选机制。具体而言，价格主管部门制定遴选规则，而规则运行下的具体事务由各参与主体执行。例如在对消费者代表和专家代表的选择上，应将行政权力下放到社会组织——消费者协会，由社会组织确定听证代表。尽管一些学者认为当下中国的社会自治组织面临发育不全但又正在艰难成长的特殊现实，但笔者在实际的调研中发现，消费者协会对于社会民众的资格审查上具备一定的选择能力，适合承担消费者代表的遴选工作。

（二）代表结构的优化

相对于经营者这一强势主体，消费者代表在代表能力、信息获取等方面都处于弱势地位，代表结构的优化，增强了听证会的专业水平和权威性，增加了与经营者等参与主体博弈的砝码。代表结构的优化方式可以通过数量控制和比例限制两种方式来实现。具体而言，消费者代表比例应处于优势，这种优势体现在法律规定的消费者比例占全部听证代表的2/5以上，即给予消费者代表更多的话语权。在代表比例上，普通民众是代表构成的主流，专家代表必不可少，以改变现有公职代表占大多数的局面。

（三）代表程序性权利保障

从广义上讲，听证代表程序性权利有知情权、调查权、质证权、发言权等，结合听证实践，上述权利并不是在实践中一一对应并能完全实现的。但代表的知情权和发言权应当是予以重点考虑和研究的。任何法律程序都应当是以保障公民合法的实体权利的实现为主要目的。检验一种行政程序是否正当，最终应当看它是否保障相对人实体权利的实现。代表能力发挥情况在一定程度上依赖于听证信息资料的掌握，发言权能否实现以及实现程度如何决定着程序正义的实现。

因此，在现行听证模式下，价格主管部门和相关的经营者对于听证代表的知情权实现应当有不可推脱的责任和义务，并且对代表行使权利应当提供便利和协助。

三、总结与展望

我们提到的制度改革是以听证代表为中心的程序变革，听证代表是决定听证决策走向的关键因素。虽然一些人会认为改革之处是细微的，但改革听证代表制度在实践中是最容易取得突破的，作用也是明显的。众所周知，听证制度的核心规则是案卷排他制度，但在目前政府主导下的价格听证模式中，短时间内案卷排他规则并没有太大的生存空间。即便是引入该规则，其未必契合中国本土的法治实践。笔者所建议的以听证代表为中心的程序变革，反映了听证制度发展的新趋向，即从行政管制到行政协商的合作治理模式。

因此，我们期待着在未来听证制度的发展中，政府机关对于听证制度要达到一种“弱行政化”的态度或程度，提升行政相对人的主体地位，通过在决策中与相对人的行政协商，实现国家与公民之间在决策事项上的合作治理。

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