社会管理创新中公民利益诉求表达机制探析——以铜仁地区为例

谢德根，靳永翥

（ 贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025 ）

一、导论

近年来，铜仁地区社会管理创新在普法依法治理过程中取得了重大成就，例如沿河自治县总结了新时期重大矛盾纠纷现状特点并提出了相应对策，印江自治县刀坝乡农村矛盾纠纷调解方法的创新，万山区社会网格化管理的“三创新”等。但现阶段，随着经济、社会的发展，利益主体趋向于多元化，其利益关系更加复杂，社会利益格局将进一步调整。各利益主体为了满足利益需求，通过各种渠道向政府部门表达其利益诉求；但有一部分利益主体遇到的现实困境是通过合理合法或体制内的渠道无法满足利益诉求表达需求，而被迫采取体制外利益诉求表达方式，导致各类群体性事件等社会不稳定因素不断产生，严重影响社会稳定和谐。面对利益诉求表达无法满足而产生的大量社会问题，党的十七大指出加强社会管理，维护社会的安定团结，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。十八大指出加强和创新社会管理要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。完善公民利益诉求表达机制，加强社会管理创新，成为党、政府和社会在新时期的新任务。

目前创新社会管理的研究比较多，主要是基于“目标—路径”理论，通过分析创新社会管理中存在的问题并提出解决路径，且路径创新集中在公民参与、非政府组织、网络媒体等方面。例如，廖晓明、邱安民分析了社会管理创新中动阻力因素和因应之策[1]。魏芙蓉、于新恒研究了中国社会管理创新面临的瓶颈及解决路径[2]。张再生、吴云生探讨了公民参与社会管理创新中存在的问题及健全公民参与社会创新的对策建议[3]。程琥论述了公民参与社会管理机制创新的路径研究[4]。卢丽华剖析了我国当前非政府组织社会管理角色现实困境及原因，提出了彰显非政府组织在社会管理中角色作用的对策[5]。刘红叶、程昆探讨了网络等大众媒体作为公民自由表达意愿、参政议政的媒介的重要性[6][7]。目前虽然对社会管理创新有众多研究，但是仍然有深入分析和探讨的需要：（1）需要新的研究对象——公民利益诉求表达机制，通过公民利益诉求表达机制解决社会管理过程中遇到的各种困境；（2）需要不同的理论基础——制度理论，用带有权威性质的制度保障公民利益诉求表达机制有效运转。学术界对社会管理以及利益诉求表达有众多研究，但对它们没有一个统一的定义。林美锋认为，社会管理是指政府和其他社会主体依据相关法律、法规、规章及政策规范来引导社会组织和社会事务，提供公共产品和服务，维持社会稳定和秩序，以实现政治、经济、社会、文化和自然协调发展这一目标的执行过程和活动[8]。陈祥骥认为，利益表达就是指利益主体（个人或群体）向外界（主要指政府）表明自己的利益要求，并试图通过一定的途径和手段来实现利益要求的行动[9]。社会是由个人及由个人组成的群体构成，故社会管理归结于是对人的管理，社会冲突来源于公民追求利益的活动。笔者以公民利益诉求表达机制为研究对象，依据制度理论，运用系统分析方法，根据公民利益诉求表达机制所具有的系统功能，从整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构的相互联系和相互作用，剖析其构成部分，保障机制的各“零件”能正常使用，进而完善公民利益诉求表达机制，满足公民利益诉求，化解社会冲突，维护社会秩序，最大限度地发挥公民利益诉求表达机制的社会管理功能。

二、理论基础：制度理论

机制本义上是指一个有机体的构造、功能和相互关系。马维野、迟玲燕根据系统科学的概念认为，谈到机制应该明确：（1）机制的载体；（2）机制载体构成部分的功能，任一构成部分功能的失灵都会导致整套机制的失效；（3）机制载体各构成部分间的相互作用和相互制约的关系，其中若存在不协调关系，势必降低机制的功能，而当关系协调时，并形成内在“钳制”关系，从而保证机制载体按其机制规定的特有方式工作[10]。利益诉求表达机制就是利益表达主体采用一定的方式，通过相应的渠道，向利益表达客体表达意见和自身利益时的一系列制度体系及运作方式[11]。根据利益诉求表达机制的定义，笔者认为公民利益诉求表达机制包括利益诉求表达主体（公民），公民与政府互动的制度体系及运作方式（渠道、路径），利益诉求表达客体（政府）三构成部分。社会管理创新中公民利益诉求表达机制以社会管理为载体，以诉求主体、诉求客体及以制度保障诉求主体与诉求客体有序互动的渠道为构成部分。靳永翥通过比较机制与方式、方法的联系，认为机制就是制度加方法或者制度化了的方法[12]。

对于制度的理解，国内外学者暂时没有统一的定义。张忠根认为制度的基本含义是关于人们（个人和组织）行为的规则，是关于人们的权利、义务和禁忌的规定[13]。盖伊·彼得斯认为制度是由规则来定义的，制度中限制个体行为的因素是关于一个好的制度成员应该做什么和不应该做什么的较为正式的陈述[14]。从以上学者对制度的解释来看，虽然对制度的定义不尽相同，但是都注重规则，用规则来指导和约束个体的行为。以马奇和奥尔森为代表的规范制度主义流派非常强调制度的规范，把规范理解为制度如何发挥作用，如何决定或者至少是塑造个人行为的一种方式。历史制度主义强调政策是有“路径依赖”的，一旦走上了那条路，就会一直持续下去，直到某种强大力量干涉并使之前从原有方向转变[15]。由此观之，制度理论对公民利益诉求表达机制进行了解释：解释了制度塑造了诉求主体的利益诉求表达行为；解释了诉求主体进行诉求表达和诉求客体回应利益诉求时可以依赖路径；但理性选择制度主义流派的基本观点对公民利益诉求表达机制有更全面的解释。理性选择制度主义流派的学者把制度界定为规则和动机的集合，制度行为是规则和激励功能的使然，限制和引导个人行为。理性选择方法的基本观点是效用最大化能够而且也将始终成为个人的主要动力，个人或许认识到通过制度性的行动能够非常有效地实现他们的目标，也发现制度塑造了他们的行为，因为其选择活动被约束在一套或数套制度设定的规则内[16]。公民利益诉求表达机制中公民追求利益最大化是其行为的动力，其行为受到思想意识、法律法规的引导，并被约束在合理合法的渠道内，然后公民也认识到通过合理合法的渠道能够有效满足利益诉求。政府行为以公民满意为原则，其受政府内部工作制度、行为方式、法律法规等因素制约，也认识到通过制度化、规范化、法治化的行为方式能有效及时回应公民利益诉求，满足公民利益，缓和社会矛盾，创新社会管理。

三、公民利益诉求表达机制的构成要件

唯物辩证法认为，整体是由事物的各内在要素相互联系构成的一个有机统一体，部分是指组成有机统一体的各个要素、各个方面。当各部分以有序、合理、优化的结构形成整体时，整体功能就会大于各部分功能之和，所以剖析局部能使整体的功能得到最大限度的发挥。公民利益诉求表达机制包括利益诉求表达主体（公民），公民与政府互动的制度体系及运作方式（渠道、路径），利益诉求表达客体（政府）三部分。通过研究机制的各部分，寻找各部分存在的问题根源，然后提出理论性对策，最大限度发挥机制的功能，满足公民利益诉求表达，加强社会管理创新，稳定社会秩序，构建和谐的社会主义社会。

（一）利益诉求表达主体：公民的意识觉醒与行为理性

公民意识是社会意识形态的形式之一，是一定国度的公民关于自身权利、义务的自我意识和自我认同的总称[17]。它包括主体意识、权利意识、责任意识及其主体意识和权利意识延伸出的参与意识。主体意识和权利意识是公民参与意识的逻辑前提[18]。公民作为利益诉求表达机制的主体，也是参与社会管理最广泛的主体。公民合理、有序表达利益诉求，有序参与社会管理创新体现公民的意识觉醒。现阶段公民参与在社会管理中已取得一些发展，但仍存在一些问题。综合相关文献研究发现，现阶段利益诉求表达主体存在的主要问题包括公民民主参与意识薄弱、参与能力不足以及参与效能感低导致公民参与积极性不高，另一方面由于社会、经济的发展导致公民参与的自利性，影响公民利益诉求内容的完整性及真实性。最重要的是诉求主体参与的法律意识淡薄，不能合理、合法表达利益诉求，影响诉求的有效回应。公民有效参与社会管理，理性表达其利益诉求，完善利益诉求表达机制，需要积极提高个人利益诉求表达意识。个人的力量是微不足道的，个人的声音是弱小的；培养集体意识，学会运用集体、组织的力量来表达自身的利益诉求。加强思想意识培养，即公民意识、集体意识、法律意识和与时俱进思想，用思想意识引导公民利益诉求表达行为。培养公民意识，消除封建残余意识，铜仁地区在“五五”普法、“六五”普法活动中，针对社会热点、难点问题，结合“法治铜仁”建设要求，通过法律咨询、知识竞赛、书画展览、法制文艺表演、办培训班、“送法下乡”、“两委”干部培训、法制夜校、法律图书室、建立村级法律援助工作站等形式，深入推进法律进乡村、进社区，着力提高公民的法律意识[19][20]，使公民学法、懂法、用法、了解法规政策，通过合理合法的表达途径，用法律武器维护自身的合法权益。现代社会新技术、新手段层出不穷。培养公民与时俱进的思想，学会运用新技术，改善公民利益诉求表达方式，如通过网络查询政府机构职责权限，寻找有针对性的利益诉求表达客体或通过网络直接表达利益诉求。

（二）利益诉求表达渠道：制度化渠道与多元化渠道互补

通过相关文献研究发现，当前我国制定有数量众多的公民利益诉求表达制度，如信访制度、新闻发言人制度、社会公示制度、社会听证制度等，以及其他各种渠道，例如市长热线、市长信箱、市长接待日等。由于政府部门的传统意识或自私性、责任人的时间精力有限性未能使这些渠道制度化，最终导致与公民的期望、社会的要求相距甚远。如果社会中多数的利益个体或群体没有或者无法通过合理、合法的渠道表达利益诉求时，政府在回应利益诉求时就无法获得完整真实的有效信息，导致公共决策的失误，引发社会不和谐因素的出现。

人大、政协以及以上各种渠道是已有诉求渠道，并已制度化，在满足公民利益诉求，加强社会管理方面取得了重大成就。例如铜仁地区人大工委和政协工委每年都要组织开展调研活动，为地委作重大项目决策进行深入地调研。他们对全区生态畜牧业、循环经济、城镇经济的调研，都直接影响和推动了铜仁地区在各自领域的决策[21]。

现代社会信息技术日新月异，网络日渐成为公民生活中的一部分，网民人数大幅增加。网络社会是一个虚拟社会，具有信息传播速度快，信息高度共享，度高关注，受现实因素限制小等特点。在合法渠道受阻的情况下，维权意识高涨的公民倾向于通过网络向政府表达自己情绪、意见、诉求，从而使网络成为连接公民和政府的纽带。公民为了避免诉求受阻可直接通过政府网站、微博等公开平台和政府沟通以引起重视，而政府可以通过网络受理公民利益诉求以减少公民集体上访、越级上访、重复上访等过激行为的发生[22]。政府为了避免决策信息失真，进行网络问政；为保障公民参与权、知情权、监督权实行网上公示制度。这些开创了公民利益诉求表达新渠道。网路社会是一个自由的社会，但自由是相对的，需要法律法规的约束。公民自觉合理合法的表达利益诉求，政府引导公民合理合法表达诉求。

决策以满意为原则，第三部门通过和公民沟通，获取并集中利益诉求，及时传递给政府决策层，使政府的决策更加合理、科学，让公民满意，然后把政府处理结果传达给公民。在这互动过程中，第三部门扮演着社会代言人角色，在政府与社会之间起着中介作用。第三部门具有组织性、志愿性、公益性、专业性和相对独立性等特征。例如学会、协会、行业、社团等各类社会组织，能够将分散的利益个体组织起来，通过合理合法的途径、专业的表达技能，将公民的利益诉求传达给政府。铜仁地区也非常重视第三部门在公民利益诉求表达中的作用。在着力完善维护群众权益机制，着力提升特殊人群的服务管理水平过程中，铜仁地区建立健全了工青妇群团组织，促使其承担社会管理工作的社会责任[23]。众多研究发现，现阶段我国第三部门存在与发展的主要问题是资金不足，收入过度依赖政府财政拨款和补贴。资金不足，收入过度依赖政府财政拨款和补贴将降低第三部门的独立性，甚者加剧第三部门行政化，成为政府机构代言人。为了充分发挥第三部门的作用，需拓宽第三部门的收入渠道，调整收入结构，减少政府财政在总收入中的比例，保障第三部门的独立性。通过完善已有诉求渠道和探索网络，建立第三部门诉求表达新渠道，形成多层次、多样化的公民利益诉求表达渠道，为完善公民利益诉求表达机制，加强社会管理创新提供新的途径、方法、程序。

（三）利益诉求表达客体：政府的抗压能力增强与处理方式人性且权变

解决社会冲突，追求正义、规则和稳定是政府存在的基本原因[24]。政府承担着协调社会利益关系，回应公民利益诉求，处理社会矛盾，维护社会稳定等社会管理职能。在强政府——弱社会的背景下，要完善公民利益诉求表达机制，加强社会管理创新，政府仍然承担着主要任务，起着主导的作用。政府回应公民利益诉求在这些社会管理职能内容中起提纲挈领的作用；及时有效回应公民利益诉求，其他问题能迎刃而解。政府回应是指政府基于公众利益最大化原则，针对公众提出的政治诉求和期望，凭借一定的渠道和载体进行制度整合的一种互动过程[25]。通过文献综述发现，政府回应存在的主要问题集中在政府回应机构上，包括消极回应公民的态度，勤向上，慢向下的回应方向，模糊不清的工作职责；政府社会管理职能范围过宽，管理理念、方式落后，法制不健全等[26][27]。

引入市场工具，促进政府相关部门间内部竞争机制的形成。回应公民诉求的客体不只有信访部门，政策研究室、民意调查机构、政府办公室等都是诉求客体。通过建立一套指标体系，赋予各项指标相应的权重，绩效考核部门根据各诉求客体的实际工作情况给予相应分值，并综合考评，形成内部竞争，克服政府部门回应懒惰，提高政府回应公民诉求的有效性。

政府积极有效回应公民诉求是构建服务型政府的题中之义。政府回应公民利益诉求是政府提供的一项公共服务。该服务具有人人都可享用，且增加一个人对该物品享用并不会减少其他人对该物品的享用的属性，即非排他性和非竞争性。根据国外学者的经验型研究成果，应该将公共服务的供应责任和物品的生产责任区分开来。政府始终承担服务供应的政治责任，将物品生产责任以多种方式交由私人或第三部门生产，并用法规的形式固定下来[28]。政府回应是特殊的公共服务，关系社会稳定、和谐。政府以合同承包、志愿服务的形式将其生产责任交付给具有非营利性、相对独立性的第三部门较为稳妥，既可以减轻政府负担，满足公民利益诉求需求，又可以扩展第三部门财政收入来源，促进第三部门的发展。

通过文献检索发现，通过引入市场工具，形成政府相关部门间内部竞争机制和将政府回应公民利益诉求视作一项公共服务，并由其他生产主体进行生产的案例较少，在铜仁也没有发现相关案例，但笔者认为这两个理论性对策是可以尝试的。形成内部竞争，改善工作氛围，提高工作效率，在一定的时间内可以增加工作量，再合理配置政府生产职能，这都有利于增强政府回应压力。

法律和制度简称为法制，是一种社会制度，法制是实现法治的前提。法治是一种治理国家的理论、原则、理念和方法，是一种社会意识。法治与人治相对称，法治强调把社会关系纳入法律的轨道，用带有权威性、强制性的法律规范来治理社会，强调法律的权威及其规范作用。法治政府的基本涵义是指行政权力受到法律制约的政府治理状态，包括政府职权设定的法定性，行政过程的依法性，行政违法受到责任追究，以及行政权的公共性（公正、公开、廉洁）[29]。法律是最起码的道德规范，人性是道德主体的基础[30]，故法律规范应具有人性化。正如段红宏所说，人性化之所以是法治的本质要求，是因为法治与人性的渊源关系。正是因为人性结构中有冲突、缺陷，才使得法治成为人类社会的一种需求。我国法治实践的人性化已经得到日益重视，主要表现在立法、司法、行政执法等各个方面[31]。社会管理创新中公民利益诉求表达机制的三构成部分按照法治政府建设的要求，保障了诉求主体能够表达其利益诉求，诉求主体和诉求客体互动渠道畅通，诉求客体及时有效回应诉求客体。行政权的公共性将维护公民的知情权、参与权、监督权，保障公民在进行利益诉求表达之前获得相关信息以及有机会自由表达其利益诉求，监督政府是否及时有效回应诉求主体的利益诉求。现实社会中，诉求客体面对公民利益诉求常出现职责不明、相互推诿等问题。加强政府的职权设定的法定性，明确规定诉求客体职、责、权范围，保证行政机关按照法定权限行使权力、履行职责。公民利益诉求主要是通过政策的制定和执行来满足，行政过程的依法性保证了决策者和执行者在政策制定和执行过程中按照法律制度办事，有效地解决政府执法粗暴问题。法律是一个集合的概念，其包含众多子集（各类法律条款）。政府面对公民各类利益诉求，应该根据具体情况采用合适的法律条款。如此在处理公民利益诉求时可以做到人性而权变，保障人性的全面发展，保护个人的合法权益。在法治政府建设过程中，决策者和执行者懂法是依法执政的前提。铜仁地区“五五”普法以来，通过领导干部法制讲座制度，法律知识年度考核制度，定期开展法律知识培训、讲座和研讨活动，建立健全机关法制学习信息平台等措施把法律带进机关，带进单位，以提高决策者和执行者依法决策和依法行政的能力[32]。

四、结语

本文以铜仁地区为例，以公民利益诉求表达机制为研究对象，运用系统分析方法，从公民、渠道、政府三方面剖析了公民利益诉求表达机制构成部分，构建了公民利益诉求表达机制分析框架。综合上述分析，做出如下结论：（1）社会管理创新中公民利益诉求表达机制的各构成部分紧密联系、相互推动，任一构成部分失灵将会影响整个机制的正常运转。公民参与不足将导致政府收集的信息失真；渠道不畅将阻碍公民利益诉求的表达；政府回应不足将影响公民利益诉求的实现。（2）无规矩无以成方圆。机制及其构成部分功能的正常发挥需要制度作保障，保障公民参与、渠道和政府回应的制度化、法治化、常态化。此文的缺陷：（1）受笔者能力不足等问题的影响，在此研究中提出的理论性对策过少且操作性不强，实现应对策略的价值需要很长的一段时间；（2）文中案例资料大都来源网络新闻，受新闻简明性特点的影响，其内容不尽详细，故在对事件评价上可能有失客观。但还是希望此文能够抛砖引玉，吸引其他学者以独特的理论，研究对象提出更具操作性的理论性对策，以完善公民利益诉求表达机制，加强铜仁地区的社会管理创新。

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