广西政府融资平台可持续发展问题探讨

邵雷鹏

广西政府融资平台可持续发展问题探讨

邵雷鹏

文章在分析广西政府融资平台的发展历程以及现状，当前存在的问题和风险的基础上，指出广西政府融资平台中隐藏的风险相当严峻，并提出促进广西政府融资平台可持续发展的对策建议，以求为相关企业发展和政府决策提供借鉴。

可持续发展；政府融资平台；广西

作为应对国际金融危机较为活跃的主体，政府性融资平台在拉动经济迅速回升、缓解流动性紧缩等方面，尤其在满足基础设施融资需求、扶持成长性产业、引导产业发展方向等方面发挥了重要作用。但由于设立和运作不规范，且规模和数量增长过快，政府融资平台风险也日益显现。根据自治区审计厅2014年1月23日公布的《广西壮族自治区政府性债务审计结果》显示，截止到2013年6月底，广西共有各类政府性融资平台186个，自治区本级政府融资平台负债总额为2915.4亿元，增长29.8%，资产负债率65.9%。因此，必须正视广西政府融资平台存在的问题和风险，找准问题，才能实现广西政府融资平台的风险可控、可持续发展，才能推动广西经济社会的平稳快速发展，为尽快实现“两个建成”目标提供支持。

一、广西政府融资平台的发展历程和基本情况

（一）发展历程

1.初创期（1988～1999年）。1988年广西建设投资开发公司成立，启动资金1500万元，标志着广西第一个地方政府融资平台作为地方基础设施和民生工程建设的重要力量开始登上历史舞台。这一时期，广西融资平台萌芽并逐渐发展。但广西的融资平台数量较少，功能单一，融资规模不大，主要职能仅仅作为政府的投资性公司，以投资为主，融资职能并没有明显的体现出来。

2.发展期（2000～2010年）。进入21世纪，在国家较为积极的财政政策和宽松的货币政策的推动下，广西各级政府大力实施加快基础设施建设战略，融资需求迅速扩张，广西政府融资平台开始快速发展。这一时期自治区本级直属企业不断改制、扩张，相继在多个领域形成多个大型企业集团。广西陆续成立了铁路、高速公路、金融投资、港口等10余家大型融资平台，成为推进广西相关领域经济建设的重要力量。地市级融资平台作为服务于当地经济建设发展的媒介也相继成立。

3.转型期（2011～至今）。随着政府融资平台的规模和数量急剧扩张，问题不断显现，国务院及相关职能部门加强了对政府融资平台的监管。2014 年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了政府性融资平台的发展方向。财政部也完善了地方政府债券发行管理办法，规范了地方政府融资平台发展。广西政府融资平台告别了扩张和粗放型发展，进入了转型期。广西政府融资平台转型发展主要集中在两个方面：一是部分公司完善企业治理机制，形成公司核心竞争优势产业、做实资产、做大现金流，朝着大型综合性集团公司转变。二是继续承担为广西各级政府的重点领域、重点工程等资金筹措职能的公司。

（二）基本情况

围绕广西经济发展要求，广西政府融资平台立足自身经营实际，多方融集资金，积极拓展投资项目，在产业布局、自身发展、融资规模方面持续发展。2013年，广西政府融资平台营业总收入3770.53亿元，增长21.41%，其中自治区本级3459.03亿元，增长23.44%；地市级311.50亿元，增长2.58%。全区实现利润总额151.30亿元，下降19.62%，下降主要受制于国际经济疲软和国内经济增长放缓。其中，自治区本级96.03亿元，下降20.09%；地市级55.27亿元，下降18.80%。全区上交税金185.63亿元，比上年下降8.72%，其中，自治区本级118.22亿元，下降4.79%；地市级67.41亿元，下降14.88%。

1.产业布局方面。自治区本级融资平台针对自身特点，重点投向能源、金融、交通三大产业类别。着力发展公路开发、铁路开发、港口运营、中小企业融资、综合物流、有色金属等产业方向。产业布局完整，项目规模、数量都有了明显提升。重大项目建设取得重要进展，广西铁投集团全力确保12条合资铁路项目建设；广西交投集团全力以赴推进重大公路项目建设；机场集团南宁机场新航站区及配套设施建设项目成功建成并投入使用。

2.自身发展方面。广西积极推进政府融资平台股份制改革，至2012年底全区各类公司基本完成改制任务，基本建立了现代企业管理机制和完善的公司治理结构。在各级国资委的监管下，广西各类政府融资平台企业明确自身发展定位，制定经营发展目标，自主开展企业各项经营业务。同时，企业的产业产品结构不断优化。如广西投资集团在全国建设12个铝加工基地，基本覆盖铝产业链上下游。广西北投集团水务、园区、地产等板块收入占比超过一半，营业收入结构进一步优化。此外，广西推动组建了北部湾产业投资基金、交投集团财务公司、北部湾财产保险公司等一批融资平台，产业资本和金融资本得到有效结合。

3.融资规模方面。截至2013年6月底，自治区本级政府融资平台负债总额为2915.4亿元（包括用于承担政府基础设施项目建设负债和企业自身经营负债），较上年增加 669.5亿元，增长29.8%；资产负债率65.9%，较上年提高1.8个百分点。从资金投向来看，根据自治区财政厅统计，广西区本级融资平台政府性债务余额1223.9亿元，其中超过85%用于交通基础设施建设；从融资结构看，政府融资平台的融资来源主要依靠银行贷款，比例占到85%以上，其他主要依靠上一级财政和发行企业债券；从融资方式上看，主要依靠质押方式获得融资，占比达到45%以上，其他主要采用抵押和国企担保方式融资。

二、广西政府融资平台存在的主要问题

1.融资体制机制方面。一是政府融资模式创新不够。虽然已有南宁地铁一号线、二号线等应用案例，但是从融资总量上来看，广西创新融资模式融资量占比仍然较小，主要还是依靠银行中长期贷款的方式，融资渠道单一，多元化融资还不够，通过资本市场获得直接融资的比例还是较低。二是风险控制制度不健全。广西融资企业普遍面临各类风险。面对这些风险，很多企业缺乏完善健全的风险控制制度体系，没有制定企业风险防范措施及风险应急预案，对风险的预警和抵御能力不足，不能根据自身经营特点和内在条件制定企业风险战略和规划，导致风险出现时无法有效地控制和化解风险。

2.项目管理方面。为应对国际金融危机，广西政府融资平台相继开工了一大批投资项目，这些项目一般都有投资金额大、投资回收期长、收益率低甚至无收益、见效慢的特点，还款主要依靠财政收入，一旦财政收入下滑，还债压力就会骤增。

3.偿债管理方面。一是偿债模式单一，偿债能力有限。政府融资平台投资建成的路网、桥梁没有收费权，仅能依据财政部规定标准的70%收取项目管理费。项目建设贷款的本金和利息主要依赖财政资金来承担，导致每年财政资金偿付的压力很大。广西政府融资平台偿债规模较大，2014年的到期债务达到43.50亿元。但是，目前广西政府融资平台大多没有安排偿债准备金，在自身盈利水平不高，还款来源不稳定的情况下，违约风险较高。

4.企业经营方面。一方面是政府对公司的干预。一些地方政府在融资平台搭建过程中不重视“谁投资、谁经营、谁收益、谁承担风险”的市场运行规则，对担保和资金运用等方面的制度建设不完善，导致政府融资平台的运作不规范。另一方面是企业组织架构的不完善。个别政府融资平台的组织架构没有能够优化、改善，面临企业的发展和壮大，业务的不断扩张，还没有形成新的适应企业的发展战略。

三、广西政府融资平台存在的潜在风险及成因分析

（一）存在的潜在风险

1.宏观政策调整的风险。国际金融危机爆发后，广西面临巨大的保增长压力，在中央出台4万亿经济刺激计划后，广西各政府融资平台在资金获取和项目产业建设方面，都有获得很大的政策支持。但是，随着国家宏观政策收紧，如产业规划调整政策、财政金融政策、低碳环保经济政策等的出台，广西很多政府融资平台尤其是以“两高”为主要业务的企业，比如广西投资集团电解铝业务受此影响很大，发展的成本高企，刚性约束趋强。国家政策收紧以后，这些企业的项目发展不能获得国家产业投资补贴，同时由于投资和项目不能迅速调整，使得企业的长期固定成本居高不下。因此，广西政府融资平台受宏观环境影响比较大，宏观政策变化导致的政策风险客观存在。

2.地方经济增长放缓的风险。作为欠发达地区，广西的经济发展速度较快，近十年来GDP和社会固定资产投资增速均稳定在较高水平，但是仍然存在经济放缓的风险。特别是2009年以来，广西GDP和固定资产总值增长的速度显著放缓。2014年广西GDP增速为8.5%，相较2010年降低了5.7个百分点，同期固定资产投资增速为16.3%，相较2009年下降了34.5个百分点，降幅明显。地区经济放缓对于政府融资平台的影响很大，缺乏根本的增长动力后，广西政府融资平台能否可以保持较快的发展速度还有待观察。同时，广西的财政收入增速也放缓。2014年全区财政收入增长8.1%，相较最高位的2010年，下降19.0个百分点。财政收入中重要的一项是土地出让金，但因房地产市场的变动，也会给地方经济发展带来不确定性风险。

3.负债率和负债规模过高的风险。广西政府融资平台的资产负债率普遍过高，大多超过50%的警戒线，其中广西有色金属集团为76.46%、广西北部湾国际港务集团为65.65%。2013年，自治区本级政府融资平台负债总额为2915.4亿元，而实现的利润仅为46.9亿元，失衡较为明显，所得利润一定程度上甚至只能偿还到期债务利息。负债率偏高和负债规模较大，容易导致融资平台资金链断裂和可用资产变少，再融资能力下降。过高的负债率和负债规模对于广西政府投资公司的长远发展是一种巨大的潜在风险。

4.市场风险。广西很多政府融资平台所处的市场环境是非垄断性的，甚至是完全市场化的。高度市场化的环境在提供公平交易的同时也带来了一定的市场风险，主要表现在：一方面市场的变化较快，形势比较复杂，企业的经营面临的市场风险较大。如广西有色集团受外部经济形势影响，价格呈现下降态势，面临着产品价格变动的市场风险。另一方面市场竞争程度较高，加之供需不均衡，部分平台的项目相对于其他市场主体，自身竞争优势不大。广西北部湾投资集团有限公司承建的北海工业园标准厂房，经测算，项目盈亏平衡点月租金15元/m 。但目前厂房租金平均每月仅5至10 元/m ，造成企业收益受到影响。

5.法律政策风险。部分政府融资平台在项目运行中，不严格遵守相关法律政策。如部分融资平台接收管理的政府收费还贷道路，在尚未取得经营性收费道路的批准的情况下，却按照经营性道路收取通行费，不符合《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》等相关规定，存在较大的法律政策风险，可能造成法律诉讼案件发生，致使公司形象受损。

（二）问题和风险的成因分析

1.宏观层面：体制机制的变化

一是财政体制不合理。实施分税制改革之后，地方政府承担的事权向下转移与财权向上集中之间的矛盾增大。在地方政府扩大投资、大力发展经济的背景下，财权与事权的矛盾扩大了基本性建设资金的缺口。地方政府的财政收支不平衡现象一直存在，1995-2012年间我国地方财政收入的平均比重仅占国家财政总收入的46.9%，但地方财政支出却担负了国家财政总支出73.6%，即地方政府使用不到全国一半的财政收入完成了四分之三的财政支出责任。因此，地方政府融资平台的债务迅速增长与当前我国的财政体制存在着密切的关系。

二是国家宏观调控和政策收紧。从2010年起，国家对融资平台的调控政策相继出台。一方面，国家审计部门和金融监管部门对融资平台的调查审计，使得其运营问题逐步暴露，隐藏在其背后的财政风险也逐渐暴露，导致国家下决心整治规范平台运行。另一方面，宏观财政和货币政策调整，存款准备金上调和公开市场正回购操作，减少了银行可动用资产，提高了融资平台的贷款成本，增加了融资平台还本付息压力。

三是融资体制不健全。虽然我国近些年来加快了政府融资体制的改革，但与市场经济体制的要求仍然有较大的差距，具体表现在：政府在融资主体中占绝对地位，较多地介入竞争性领域。投资准公共产品时，政府介入的方式、程度以及配置的范围等相关问题没有明确的规定，部分融资平台的融资渠道比较混乱，相关责任主体不明确，存在“多头管理”的局面，造成融资的效率低下。

2.中观层面：地方政府行为不规范和行业壁垒违规对融资平台进行担保。尽管我国法律明确规定禁止地方政府提供对外担保，但仍有部分地方政府部门以变相担保的方式帮助平台从银行获得贷款。不必要的投资引发地方债务。为了追求短期效益，广西部分地方政府资金投放不合理，过度投资于一些“形象工程”、“政绩工程”，存在项目低水平重复和过度超前建设的现象。政府职能转变滞后。在一些具体项目建设方面，部分地方政府代替融资平台进行选择和决策，影响到平台正常的经营行为，导致出现市场资源配置效率较低的现象。

部分政府融资平台的发展面临着一定的行业壁垒，表现在：基建行业资产的规模化特征，造成外部经营主体进入较高的门槛。部分资产的专用性特征，导致在资产置换、存量置换增量方面难度较大。基础设施资产的公益性特征，在很大程度上造成项目盈利水平的较低，影响到外部资金进入的积极性。

3.微观层面：自身发展能力不强

广西部分政府融资平台因自有资本金较少、“造血”功能不足、非经营性和非盈利性资产比例较高，造成平台可持续发展能力不足。例如：广西铁投集团的注册资本仅20.14亿元，而需筹措的铁路建设任务资金约500亿元，凭借自身财力根本无法完成。因资产结构单一，缺乏经营性资产和现金收益，“造血功能”严重不足，只能依靠银行借款，使得企业债务规模庞大，负债率居高不下。

四、增强广西政府融资平台可持续发展能力的对策建议

（一）建立良好的运行机制

1.探索建立新的监管模式，加强动态考核。自治区以及设区市国资委应制定国有资产战略调整和国有资产监管方案，要动态跟踪融资平台的发展战略、重大政府融资等重大事项，及时掌握平台发展动态。不同行业的政府融资平台业绩认定要分类考核，应建立健全适应不同类型企业特点的激励约束机制。政府融资平台自身要实行市场化运作，明确建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。

2.分类实施不同类型基础设施建设融资模式。城市公用基础设施可分为公益性、半公益性和收益性三类。对于公益性的项目，资金来源应为直接财政资金投入或政府授权融资平台委托代建等形式运作，政府根据财力状况及项目投资情况支付融资平台相应的项目运作收益，如果由平台融资，则项目运作完成后，政府应予以回购，且应让平台有一定的运作收益；对于半公益性的项目，政府应给予部分的财政补贴、税收返还等；对于收益性项目，融资环节、投资环节、建设环节、管理环节和运营环节都应由平台独立完成，形成的权益也全部归平台所有。

3.健全债务的偿还保障机制。城市基础设施建设需要的投资额较大，而大多数属于低收益甚至无收益，造成仅凭融资平台自身是无法独立解决平台偿债问题的，因此，政府应设立较为稳定的偿债基金，专门用于帮助解决融资平台的偿债问题。例如浙江省规定，各市、县政府要设立相应的偿债准备金，准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%至8%，广西可以根据实际情况适当设置提取比例。

4.拓宽融资渠道，推动企业上市。积极实施多元化融资，拓展融资渠道，实现“投资—融资—建设—经营—偿债”的良性循环。在取得银行贷款支持的基础上，通过发行市政债券、企业债、企业中期票据等方式，并建立相应的交易机制，如广西来宾城市建设公司成功在上海发行16亿城市建设债券。积极拓展民间融资渠道，不断放宽市场准入，降低市场门槛，对于公路、铁路、地铁、污水处理等城市基础设施项目，可以采用项目融资方式。积极推进广西政府融资平台充分利用资本市场，加快首次发行上市步伐，进一步发挥自治区国有企业上市联合审批小组的职能作用，为上市开辟绿色通道，制定上市的支持和奖励政策。

（二）加强公司的自身建设，提高管理水平

1.完善公司的法人治理结构。进一步完善公司的法人治理结构，合理设置公司董事会、监事会、经理层以及相关组织机构，真正发挥他们的作用。对于人才队伍建设，广西地处欠发达地区，人才的储备主要靠自身培养，但是也应该提供更为优越、灵活、有吸引力的条件，通过市场竞争机制吸引区外特别是经济发达地区的优秀管理、专业人才，参与到企业的发展当中，打造一支精干高效的员工队伍。

2.集中优势资源，做好核心业务。广西很多政府融资平台，在发展过程中或多或少的存在经营业务多、摊子大的问题，而这影响到企业资金投放和经营效率，造成大而不强，强而不精的局面。因此必须要清晰界定好企业的主营业务，将企业的核心资源投入到最擅长的业务上，做到有所为有所不为，进而形成企业的核心竞争力，实现企业的可持续发展。

（三）加强各方合作，促进持续增长

1.加快与国内外先进地区的金融合作。进一步加强桂粤、桂沪、桂港等地区合作，深入开展金融合作交流，吸引各类金融资源向广西聚集。加大力度引进国内外知名金融企业入驻广西，扩大引“金”入桂效应，为广西政府融资平台融资提供便利渠道。

2.加强各级政府融资平台的合作。促进与市县政府融资平台的合作互动，支持自治区本级政府融资平台利用其技术、资本、管理、项目等方面的优势与市县政府融资平台进行合作，充分发挥市县政府融资平台在土地、资源等方面和自治区级融资平台在项目管理、资金等方面上各自的有利条件，实现双方互动发展，以增强为全区融资平台的整体实力。

3.积极走出去，探索新的增长模式。利用广西沿边开放的区位优势，积极主动与东盟国家在农业、矿产、基础设施和工程承包等领域开展合作，鼓励和支持广西政府融资平台实施“走出去”战略，开展境外投资业务，寻找新的业务增长点和驱动力。

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邵雷鹏，广西社会科学院数量经济研究所助理研究员、统计师、经济师，研究方向：政府融资平台研究、经济形势分析，广西南宁，530022

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