以实现均等化为目标推动城市公共图书馆服务体系建设——有感于《广州市公共图书馆条例》颁布

刘洪辉

以实现均等化为目标推动城市公共图书馆服务体系建设
——有感于《广州市公共图书馆条例》颁布

刘洪辉

文章从市级公共图书馆是实现服务均等化的核心、服务均等化是公共图书馆职业价值的体现与公共图书馆发展的急迫任务等方面论述服务均等化是实现城市公共图书馆的使命。在广州公共图书馆服务体系建设的基础上，提出城市公共图书馆服务体系建设的广州路径，包括建立服务体系的基本框架、抓紧出台实施细则、厘清各级政府的目标责任、激活基层图书馆（室）的资源、制定基层图书馆业务标准和服务规范。

广州市公共图书馆条例 服务均等化 城市公共图书馆服务体系 公共图书馆

经过多年的探讨和准备，2006年5月，由中山大学资讯管理系程焕文教授主持的广州市哲学社会科学规划重点课题“《广州市图书馆条例》立法研究”正式启动了《广州市图书馆条例》条文的制定，这是一次高校学院与图书馆合作的立法尝试。2007年9月完成《广州市图书馆条例(草案)》，并列入2007年度广州市人民代表大会(以下简称“广州人大”)立法预备项目。2008年初，广州人大取消《广州市图书馆条例》立法预备项目，随后《广州市图书馆条例》制定处于半停滞状态。2012年4月，广州市文广新局与广州图书馆讨论了立法工作中存在的主要问题，提出“《广州市图书馆条例》工作方案”，重新启动立法工作。2012年8月1日，根据各方意见，重新确定立法的调整范围，最终将《广州市图书馆条例》修改为《广州市公共图书馆条例》(以下简称“《广州条例》”)。2014年10月29日，在广州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十四次会议第二次全体会议上表决，《广州条例》获得全票通过。2015年1月13日，广东省第十二次人民代表大会常委会第十三次会议会批准《广州条例》。至此，历经9年，调研行程数万里，参照多个省份已有的立法成果，广泛征求意见，反复讨论协商，数易其稿，终于走完艰难历程，《广州条例》得以颁布实施。

笔者曾任广州图书馆馆长，参与过《广州条例》制定的一些工作，应中山大学潘燕桃教授的邀约，为《广州条例》的颁布实施谈一点感想。

《广州条例》吸收了《公共图书馆建设标准》《公共图书馆服务规范》等国家标准、行业规范，以及已颁布实施的其他省份的图书馆条例(或管理办法)的成果；参照了国家和省市文化发展政策要求；有计划地调研了我国香港地区、长江三角洲和珠江三角洲地区公共图书馆服务体系建设的情况，并在相关条文中有所体现。笔者认为，《广州条例》与现行的文化发展政策方向保持高度一致，因而较为容易获得政府长期持续的认可和支持，具体体现在条文中，市、区两级公共图书馆职责定位和基层图书馆的建设导向均放到城市公共图书馆服务体系中进行表述。也可以说，《广州条例》以地方法规的形式，设计了城市公共图书馆服务体系的整体框架，界定了各级政府在公共图书馆建设中的责任义务，明确了各级公共图书馆在体系中的地位和相应的责任，这是《广州条例》的最大亮点。我们有理由相信，广州市公共图书馆服务体系建设可以依托《广州条例》来制定相应的实施细则，以制度先行的方式博采众长，规避现有模式的不足，建设更为经济高效、布局合理、服务规范的公共图书馆服务系统，并为中国城市公共图书馆服务体系建设提供可以复制的范式。

1 实现城市公共图书馆的使命：服务均等化

自《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“公共文化服务普遍均等原则”，服务均等化、服务惠及全民就成为公共图书馆发展的理性追求，但囿于分级财政体制，依然普遍存在一级政府尽本级财力建筑一座公共图书馆的情形，导致基层图书馆缺失。这种发展模式在资源配置上偏离“均等化”目标，更由于公共图书馆服务辐射半径限制，服务“惠及全民”的理念也大打折扣，同时也与各级政府制定的公共文化服务政策相背离。

《广州条例》除确立市级公共图书馆中心馆地位之外，第十二条提出“区人民政府负责建设区和镇、街道公共图书馆，建立公共图书馆总分馆体系，区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆”；第十三条则提出“村、社区的图书室或者服务网点建设”的原则要求；第十五、十六条又进一步提出镇、街道分馆的建筑要求和千人建筑面积标准。可以预见，执行《广州条例》，以城市法规的强制性约束，可以克服公共图书馆现行建设方式的弊端，向服务均等化迈进。而这个方向与政府文化发展方向是一致的，操作方法得当，就能够推动政府自觉投入，成为公共图书馆服务均等化的强大主导力量。

1.1 市级公共图书馆是实现服务均等化的核心

就公共图书馆服务均等化的政策目标而言，由于实行分级财政投入机制，省级财政无法弥合行政区域内巨大的地区差距；从投入产出效益来看，在省的地域范围内实现实体资源的共享耗费太大，根本无法实施，服务均等化是省级公共图书馆无法实施的目标。区级公共图书馆则普遍存在资源匮乏、专业人员偏少、服务水平和能力不足等问题。

要确定可实现的服务均等化目标，应该是同城服务均等，其核心力量是城市公共图书馆。城市范围内文献资源传递共享的费用能控制在合理范围之内，跨馆的文献借阅时间短，因而效率高。相对而言，城市范围内的发展差异较小，有实力的城市公共图书馆可调控资源配送，弥合差异，为大众提供机会均等的服务。公共图书馆服务均等化政策适宜在城市行政区域范围内实施。

1.2 服务均等化是图书馆职业价值的体现

按“县县有图书馆”的要求，现行公共图书馆发展模式依然是集中建设市、区(县)两级公共图书馆。随着经济发展，市、区(县)两级公共图书馆的建筑规模越来越大，运行经费投入随之增加，区(县)以下的基层图书馆则因为缺乏承担主体而阙如，这无疑加剧了资源的集中，有悖于均等化目标，公共图书馆无从实现公平、公正地服务全民的职业价值。

推进服务均等化是实现公共图书馆职业价值的有效路径，技术进步已经为我们提供了突破分级财政的约束、实现资源充分共享的可能：以通借通还、自助借还设备实现纸质资源的共享；以联合采购、与资源商协议等方式，加上网络技术，实现数字资源的充分共享。《广州条例》为广州地区公共图书馆资源的充分共享提供了充足的依据和法律保障，借助其规定，可以有效突破文献资源作为固定资产局限于一馆使用造成的负面影响。

1.3 服务均等化是公共图书馆发展的急迫任务

阅读权利是民众的基本文化权益，应得到基本保障。公共图书馆是政府举办的保障民众阅读权益的纯公益机构。2014年4月公布的《全国国民阅读调查报告》显示，超过6成的民众习惯纸质阅读，52.8%的民众认为自己阅读量少或较少(有阅读意愿)。从中可以看出，社会阅读需求量很大，即公共图书馆提高服务总量和文献利用率的空间很大。在现实观察中，我们从广州图书馆年进馆读者超过600万人次也可以推导出同样的结论。

据近年测算，广州市图书馆的注册读者占常住人口比例约10%，远远高于全国平均水平。但与发达国家和我国香港、台湾地区相比，差距还很大，主要原因是基层图书馆缺失，大量潜在的读者因公共图书馆资源使用不便而被排除在外。政府投资兴办的公益文化事业如果长期只能为少数民众服务，就有削减投入、行业萎缩的隐忧。尤其是随着公民权利意识的提高，靠大量投资建设的城市公共图书馆会受到公众的质疑。推动服务均等化，尽可能为更多的民众提供便捷的服务，关乎公共图书馆的生存和事业的持续发展，是当前公共图书馆发展的急迫任务。

2 广州城市公共图书馆服务体系建设的基础

2006年谭祥金、程焕文两位教授撰文论及广东图书馆事业发展时，盛赞广州图书馆，甚至把“广州模式”作为一个独立的形态加以褒扬。窃以为在当时称“广州模式”其实是较牵强的，两位教授是出于对广东几个大型图书馆“一个都不能少”的考量，还是给当时忝居广州图书馆馆长的笔者几分薄面，就不得而知了。感谢之余，笔者清醒地认识到，那时“广州模式”尚在摸索和酝酿之中。由于难以有效推动政府的参与热情和持续的经费投入，广州图书馆开展了一系列准备工作，这种随时预备启动“广州模式”的状态一直延续至今。

2.1 大规模人员培训

2006年开始，由中共广州市委宣传部出资，委托中山大学资讯管理系分两年培训了近70位广州地区公共图书馆的业务骨干，包括广州图书馆、广州市少年儿童图书馆的多位馆长和广州各区区馆的馆长，培训内容围绕现代公共图书馆人文精神和服务理念，包括图书馆体系建设、图书馆管理、图书馆立法、信息资源建设、古籍和地方文献的搜集整理开发、绩效评估、图书馆发展趋势，在全国范围(包括我国香港、台湾地区)延请了30余位专家教授，学员还实地考察了长三角、珠三角和我国香港、澳门地区先进的图书馆，并请各馆实践经验丰富的馆长现场授课。培训经费由市财政承担，广州图书馆直接参与确定培训内容，并参与培训的组织管理，体现了城市中心图书馆的担当和奉献。通过培训，广州市、区两级公共图书馆馆长和业务骨干对图书馆服务精神理念及体系建设的认识高度一致。在城市公共图书馆体系建设中，作为任务的直接承担者，市、区两级公共图书馆统一认识、统筹协作是很关键的因素。

2.2 高水平的市馆和较高水平的区馆

2012年底广州图书馆新馆建设完成，规模超10万平方米，是国内最大的城市图书馆。同期完成建设的还有增城、从化等较大型区级图书馆。迄今在建的南沙、番禺等区级图书馆面积均超过2.5万平方米。市、区两级公共图书馆均达到高标准，具备了向基层输送文献资源、提供服务辐射的能力。以广州图书馆为例，直接服务读者每年超过600万人次，日均超过2万人次，外借书刊每年超过700万册次，大大超出当初图书馆设计的服务上限。要进一步提高效益，舒缓中心馆作为单体图书馆的服务压力，把服务拓展到基层，利用服务体系的网点布局和服务的合理分担是唯一的选择。广州图书馆在管理系统建设中已经作了全市一体化的通盘考虑，可以满足对最基层图书馆的计算机管理，提供数字资源服务。市、区两级图书馆的现状使图书馆管理者有建设服务体系的主动意愿和能力。

2.3 《广州条例》被广泛认可

从启动《广州市图书馆条例》制定，到完成条文的订立，再到被列入广州市人大立法预备项目，虽经多次反复，但在市人大、市和区两级政府各部门、社会公众及各级各类图书馆中均产生了良好的宣传效果。虽然最终由《广州市图书馆条例》调整为《广州市公共图书馆条例》，从对各类型图书馆的规范缩小到仅仅针对公共图书馆，反而更能充分体现公共文化服务体系建设的精神，更具指导意义，更有利于城市公共图书馆在法规的保障下实现发展目标。经过多次征求意见，反复讨论，协商妥协，《广州条例》已被政府部门广泛认可，为实施《广州条例》打下了良好的基础。

2.4 积累了基层图书馆建设经验

2005年中共广州市委宣传部曾投入2000万元专款采购图书，以高折扣从全国各出版社采购历年积压的、适合大众阅读的经典图书近300万册。广州市各级图书馆利用这批图书充实到基层，建设了一批初具规模的图书馆(室)。据统计，当年各类基层服务点达355个。虽然受当时条件所限，这些基层服务点未能在统一规范、统一管理平台下提供服务，有些基层服务点出于种种原因关闭了，但这些服务点是基于图书馆管理者主动拓展服务的意愿而建设的，为未来的广州市公共图书馆服务体系建设积累了宝贵的经验。

3 城市公共图书馆服务体系建设的广州路径

建立公共图书馆服务体系是城市公共图书馆实现服务均等化的最佳途径。国内城市公共图书馆服务体系建设较为成功的有深圳“图书馆之城”“苏州模式”“杭州模式”等，其共同特点是“分级投入，资源共享，协同管理”。每一个成功的模式都是立足于自身的优势和特点，政府统筹主导，图书馆具体操作实施。从技术层面看，无论是体系架构、服务标准和规范，还是资源配置、网点布局，城市图书馆都起了关键作用。但毋庸讳言，在诸多成功样板中，依然没有一个可供行业复制的模式。广州市公共图书馆服务体系建设可以借鉴已有的成功经验，并力争从制度设计入手，为全国提供可以复制的模式。

3.1 建立服务体系的基本框架

以《广州条例》的规定为依据，建立公共图书馆服务体系的基本框架。建立以市馆为中心馆，区馆为区域总馆，镇、街道图书馆为分馆的三级主干，适时推进村、社区图书室或服务网点建设。这些是《广州条例》中明文规定的内容，可以得到法规的刚性保障，并持续发展。《广州条例》是广州公共图书馆服务制度设计的基础。

3.2 抓紧出台实施细则

建议配合《广州条例》的颁布，抓紧出台实施细则，用细则来设计具体项目，获得稳定的经费支持。比如中心馆职责中有“负责统筹全市公共图书馆通借通还网络”的责任，细则中就应设计配套的物流系统，以保障公众的借阅请求能在规定时间内得到满足。中心馆其它职责和区域总馆的职责也应细化成可实施的项目，争取政府持续的支持，以实现系统建设的基本目标。此外，建议依据《广州条例》，制定镇、街道分馆的建设标准和村、社区图书室规划目标。

3.3 厘清各级政府的目标责任

依据《广州条例》实施细则，推动制定相关的政府考评体系，把公共图书馆服务体系建设的成果与本级政府推动文化发展的业绩挂钩，厘清市、区、镇(街)三级政府的目标责任，制订市、区、镇(街)三级政府投入比例，在此基础上，共同推进社区化发展。

3.4 激活基层图书馆(室)已有资源

广州市、区两级公共图书馆已具规模，现阶段的核心任务是激活镇、街道和村、社区已有的图书馆资源，规范、充实、扩大文化站中的图书室。要面对现实，体谅基层政府的困难。据2012年调查数据，广州市镇、街道公共图书馆面积之和达63681平方米，村、社区图书馆(室)面积之和达197980平方米。基层图书馆(室)设在基层综合文化站，有专人管理，其中的图书馆(室)最缺的是新书刊，如果能投入适量的新书刊，就能引起居民的阅读兴趣，激活现有的空间和人力资源，形成以图书馆阅读服务为主体的基层文化站系统。这种方式可以减少基层政府的投入，以极小的代价实现图书馆基层网点建设的目标。如果市、区两级公共图书馆适当以书刊资源支持基层图书馆，建设初期就将每个基层服务点引入到全市的通借通还系统，提供数字资源的利用和纸质资源的就近借还，在技术上实现全城一座图书馆，公共图书馆服务体系的目标就能尽快大体实现。

3.5 制定基层图书馆业务标准和服务规范

保持基层图书馆服务的常态化、规范化，市、区公共图书馆有统一成熟的行业标准，基层图书馆业务标准和服务规范的制定可以参考文化行业标准化研究项目《乡镇图书馆业务统计与评估指南》《乡镇图书馆管理规范》等已有的成果。在基层图书馆的评估指标中，除硬件条件和基本服务有统一标准外，要有足够的灵活性，使基层图书馆可以根据辖区居民的需要来自主选择服务项目，同时还应考虑邻近区域基层图书馆服务项目的互补，以尽可能满足多样化的社会需求，提高服务总量和服务效益。

4 结语

《广州条例》的颁布是广州市实施城市公共图书馆服务体系建设的最好机遇，加之本届广州市政府对图书馆事业高度重视，我们期待“广州模式”能为我国城市公共图书馆服务体系建设提供可以复制的范例。

[1]广州市人民代表大会常务委员会.广州市公共图书馆条例[EB/OL].（2015-01-26）[2015-05-20].http：//www.rd.gz.cn/page.do?pa=2c9ec0233a0016bd013a00 366ab30059&guid=40c837feb34743aea02eb8d4a48913f c&og=402881cd27e001000127e13e5c4d08ed.

[2]中国新闻出版研究院.“第十一次全国国民阅读调查”成果发布[EB/OL].（2014-04-23）[2015-06-04].http：//www.chuban.cc/yw/201404/t20140423_155079.html.

[3]谭祥金.广州公共图书馆事业的新篇章[J].江西图书馆学刊，2008（2）：18-19，29.

[4]程焕文.岭南模式：崛起的广东公共图书馆事业[J].中国图书馆学报，2007（5）：15-25.

[5]广州图书馆.关于镇（街道）公共图书馆建筑面积的报告[Z].2014-07-14.

来稿日期 2015-06-18

Promoting the Construction of City Library Service System to Achieve the Goals of Service Equalization——Some Thoughts on the Promulgation of Guangzhou Public Library Regulation

LIUHong-hui

This article discusses that the mission of modern city library development can be achieved by equal service.Based on the current construction of service system of Guangzhou City public libraries，it proposes some ways to build the city library service system of Guangzhou，including establishing basic framework of service system，issuing detailed rules for the implementation，defining responsibilities of government at all levels，utilizing current resources at local libraries，and setting standards for library service.

Guangzhou Public Library Regulation；service equalization；construction of city library service system；public library

格式 刘洪辉.以实现均等化为目标推动城市公共图书馆服务体系建设——有感于《广州市公共图书馆条例》颁布[J].图书馆论坛，2015（8）：9-13.

刘洪辉，男，研究馆员，广东省立中山图书馆馆长。