一把手监督的逻辑理路与四维策略

(中共南通市委党校法政教研部,江苏南通 226007)

一把手体制是中国政治的一个重要缩影,也是在长期实践中逐渐形成的领导方式。一把手在领导班子和地方工作中处于核心地位并担负主要责任,是贯彻落实上级决策部署的第一责任人和拍板决定重大事项的最终决策人,因而极易集决策权、实施权和监督权于一身。然而,权力是一把“双刃剑”,不受监督和制约的权力必然导致腐败。

基于一把手的岗位特殊性和反腐倡廉建设重点工作的现实需要,中央不断强调,要强化对党组织领导班子及其成员特别是一把手的监督,不能让有问题的人心存侥幸,不能让腐败分子有立足之地。但是,与实践不尽对应的是,学界尚未对一把手监督的议题给予充足关注。检索“中国知网”发现,从2000年至2015年5月初,以“一把手监督”为题名的专题探讨文章仅有144篇。显然,这与现实需求是极不对称的,而且仅有的少数研究也多是宽泛地提出要重视一把手监督,至于为什么要加强对一把手监督、一把手监督难在何处、如何发挥对一把手监督的效力等问题,并没有形成系统性的思考。基于此,笔者尝试对这些问题作出积极回应。

1　权力监督与制约:政治生活的基本逻辑

一把手监督本质上反映的是对权力的制约与规制。因此,在讨论加强对一把手监督的过程中,首先要明晰内涵的权力逻辑。

马克斯·韦伯在分析国家政治运作过程时对权力作了直观论述。他认为:“权力是把一个人的意志强加在其他人的行为之上的能力。”[1]323克特·W·巴克认为,权力是“在个人或团体的双方或多方之间发生权益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制”[2]4。尽管他们对权力的阐释不尽相同,但是有一点是共同的,那就是认为,权力的核心要义在于控制、影响和支配。不过,这种控制和支配不是无边界的,而是必须将其限定在一定范围之内,要让其接受监督和制约。权力为什么要接受监督与制约?总体上看,这与两大因素直接相关。

其一,权力的渊源。按照自然法的推演,“在终极意义上,权利是权力的基础”[3]62。也就是说,权利先于权力而存在,公权源于私权的让渡和转化。霍布斯讨论权力起源时认为,人们为了告别“一切人对一切人战争”的状态,急切需要缔结某种权力以维持秩序,这种权力从何而来?他认为,这就是“同意”,即让渡部分权利而组建一个“利维坦”来维持秩序。洛克和卢梭也予以佐证。卢梭认为,为避免自然状态下的各种权利冲突以及随之而来的大规模社会动荡,需要个人贡献自己的部分权利,然后把这些权利转化为具体的权力,由其代替人们来调停矛盾和冲突。也就是说,权力之所以产生乃是源于权利的让渡和授予。既然源于权利的让渡和委托,那么权力就自然要受到监督和制约,要按照授权人的意愿来行为,否则就会被收回。这一逻辑在人类社会早期就得到了直接体现,权力的公益性非常明显,但是进入工业社会后期,权力的公益性逐渐发生了偏离,私利取代公益、权力膨胀远远超出权利成长的情形日益显见。这些因素综合在一起说明,必须对权力进行监督和制约。

其二,权力本身的扩张性。人们之所以需要权力,乃是希望以之规范和确定利益关系,但是“全人类共同的爱好,便是对权力永恒的和无止境的追求,这种追求至死方休”[4]72。由此直接导致权力具有扩张性。所以,法国启蒙思想家孟德斯鸠早就告诉人们:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[5]154阿克顿勋爵更是断言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[6]154既然权力具有如此大的扩张性,就必须对其进行监督和制约,以防对权力妄为、滋生腐败。

2　难以监督的一把手:权力妄为的场景及其症结

上述讨论表明,一方面源于权力的起源及其演进过程,对可能肆意妄为的权力进行监督是事所必至、理所当然,但是另一方面,源于权力的扩张性,对权力的监督又绝非易事。一把手是分析这一难题的“取景框”,从中可以发现权力监督的重重障碍。一系列案例表明,一把手腐败的岗位要害化、贪腐巨额化、过程持续化、动机复杂化的特征日渐明显。这从侧面反映出一把手监督难是一个不争的事实。一把手监督难,难在何处?总体上看,四大因素影响对一把手的监督。

2.1　权力高度集中且权责不对称,是一把手监督的最大障碍

权力自产生伊始,其内涵“边界”的设定就不是一个简单的数学问题,导致大多数情况下,权力的边界难以完全理清,权力集中的情况难以杜绝。早在改革开放初期,邓小平就尖锐地指出,不适当、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记。党的一元化领导,往往因此变成个人领导。这一问题在一些地方至今依然存在。

对于部分一把手而言,可谓大权独揽:既有提名权、表决权,也有否决权、执行权,集教练、发令、裁判等角色于一身。长此以往,“绝对的权力会导致绝对的腐败”自然成为现实。

现代政治学理论表明,权力与责任是相对应的。作为一把手,应该对其权力负有责任,但是,当前对一把手赋权较多,而强调其担责的较少。一些重大事项决策失误、失职渎职,很难对一把手追究责任。即使追责,一把手也很少受处分或者处分很轻,没有形成强有力的震慑。正是有权无责的不对等情况,使部分一把手在用权过程中有恃无恐。在重大问题的决策上,所谓的集体领导、分工负责、相互协作大多流于形式。近年来查处的一把手卖官鬻爵、侵吞国家资产、利用重大工程项目审批权谋取私利的例子就是明证。可以说,权责脱节为一把手腐败提供了土壤。从深层次看,这种情况源于一把手职位与职责的游离。“由于权力所有权与使用权的分离,使权力的来源由人民委托逐步演变为上级授权,而官员们多懂得权力的势利法则:权力只限于向事实上的权力来源负责,而不懈于向‘抽象的人民主权的神坛献祭’,当职位一旦被某些官员当成商品或投资的目标时,权力的来源就是资本,权力运作根本服从的就是职位投资带来的剩余价值。”[7]

2.2　监督制度欠缺、链条断裂、执行脆弱,让部分一把手常常游离于监督之外

新时期以来,监督制度体系建设一直深受重视,但是,监督制度的“量”与“质”不协调、不匹配的情况也是一个不争的事实。这种情况使很多一把手长期游离于有效监督之外。

其一,监督内容不明确。《党内监督条例》虽然规定了监督的内容,但过于笼统,特别是对一把手的监督内容模糊。比如,该监督什么,缺乏明确具体的规定。不同岗位的一把手拥有哪些权力,权力运行必须经过哪些程序、环节、步骤,哪些该监督等都界定不清,继而导致监督工作无从展开、抓不住重点。其二,监督链条断裂。目前,对一把手的监督主要集中在惩治性的事后监督,而预防性的事前事中监督比较薄弱。监督链条断裂使大部分监督工作是忙于“救火”,而不是治病救人。与此同时,对一把手监督还存在“真空地带”:大多注重廉洁监督,而交往、生活、学习、修养、党性等方面的监督较为缺乏。其三,监督体系运行不畅。虽然当前着力构建了上级监督、同级监督、下级监督和群众监督的监督体系,但运行并不顺畅。首先是“上级监督太远”:上级领导由于自身工作繁忙和时空距离等因素的制约,基本上很少对下级一把手进行监督。其次是“同级监督太软”:“失去监督的权力,必然走向腐败。”再次是“下级监督太难”:一些作风比较霸道的一把手容不下别人的监督。在这种情况下,要下级对其展开监督太难。最后是“群众监督太弱”:由于对一把手监督的政策法规了解不够,再加上一把手的活动公开性和决策透明度不够,使群众不知情而无从监督。其四,监督力量分散。目前的权力监督体系包含有人大权力机关、党政机关、纪检监察机关、审计机关、民主党派、新闻媒体等监督力量,但是并未形成合力。

2.3　干部选拔任用不规范并与教育管理脱节,常使部分一把手带病上岗

从实践来看,现行的干部任免制度,实际上是让上级一把手对下级一把手的选拔任免享有直接和决定性的话语权,有一定合理性,但这在无形之中使一些权力观发生扭曲的一把手错误地认为,其掌握的权力不是党和人民赋予的,而是上级甚至可以说是一把手个人给的。因此,工作中只对上级一把手负责而不对人民负责,只想获得上级的认可。很多案件表明,大多数一把手的买官卖官行为就是在这种背景下产生的。从表面上看,部分一把手的选拔任免与既定程序并无出入,但实际上都处于部分上级一把手的控制和运作之中,只不过它掩盖在暗箱之中。

滞后的一把手教育管理机制也是难以实施有效监督的重要影响因素。这表现在两个方面:一方面,当前的干部教育管理机制主要是以“人性善”为出发点,过多地寄希望于个人素质,但实际上人性也存在弱点,单纯依靠自律的干部教育思路并不能有效实施监督。另一方面,当前的干部选拔任用机制普遍存在重选拔轻管理、重使用轻教育的问题。这种情况在客观上使很多一把手长期处于带病上岗的不正常状态。当前,颇受诟病的带病提拔与此不无关系。正是因为一些上级一把手只看重业绩,不注重思想,使很多干部在“能力强”的光环下走上领导岗位,而一旦步入领导岗位,最终又会因为思想品德问题被问责。

2.4　党内民主生活缺乏活力,难以发挥党内监督效力

健康有序、充满活力的党内民主生活,是强化一把手监督、遏制腐败的有效途径,但是,调研发现,当前有些地方的党内民主生活处于畸形状态,难以发挥党内监督效用。这集中表现在三个方面:其一,意识淡化。很多一把手对党内民主生活会的认识弱化,以致出现民主生活的“双无”现象,即时间无保证,会议无主题。其二,形式老化。不少一把手在主持民主生活会的过程中仍采取老三段式的会议形式。先说明会议的主要目的,然后由一个人照本宣科地读文件,再由参会人员围绕文件谈谈个人体会或意见。很显然,这种方式不可能真正进行思想交锋。原本试图通过民主生活会以发现问题、解决问题进而自我完善、自我提高的目的根本达不到。其三,功能退化。高质量的党内民主生活会,会分析党员尤其是一把手的思想动态,查找一些问题,切实加强对一把手的有效监督。但是,当前的一些党内民主生活会大多是说问题避重就轻、大同小异,甚至有人反其道而行之。

3　一把手监督的四维策略:构建权力监督的立体网络

一把手监督是一个现实难题。历史和现实经验表明,单纯依靠某一个因素,很难以发挥监督效力,而必须探寻构建“权力、权利、法治和道德”四维要素合力而成的立体监督网络。

3.1　以权力监督权力,打造科学规范的权力架构

“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”,孟德斯鸠的论断让人们对权力监督和制约形成了清晰认知。但实际上,他给人们的最大启发是,防止权力滥用最有效的办法就是用权力监督和约束权力。以权力监督权力的核心在于在:让不同的权力之间形成相互监督和制约的关系。相互监督的权力之所以能防止权力异化、遏制腐败,是因为,一方面受到监督的权力能时刻检讨自己的行为是否越界,另一方面能彼此牵制、相互制约,从而大大提高违规妄为的成本。

一段时间,人们以为权力监督权力仅存在西方国家,尤其是洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等思想家创设的分权制衡原则,让人们更加坚信唯有将西方国家的权力分割思想全盘照抄,才能使不同部分的权力相互监督、相互制约。实际上,情况并非如此。中国自古以来就在权力设置时意识到权力监督的重要性。如秦朝设三公九卿:丞相掌行政,太尉掌军事,御史掌监察,御史负责对自中央至地方的所有官员的行为进行监察、弹劾。但是,御史不是独处监察之外的,他们也要受到监督。朝廷百官之间的相互监督,可以有效防止发生蒙蔽圣听、擅权专断的行为。这说明,在中国的政治生活中,一直都存在以权力监督权力的实践,讨论权力相互监督未必言必称西方。

对于当前的权力监督而言,重点举措首先必须放在科学设置权力结构上。基于此,科学定权、合理分权、规范用权是关键。所谓科学定权就是要制定一把手的权力清单,明确权力内容、权力边界、权力行使方式和相对应的责任,特别是要明确一把手在人财物及重大事项决策中的权力和责任。分权是权力监督和制约的最有效办法。可以通过建立一把手不直接分管人财物、工程建设、政府采购、产权交易等重大工作的制度,尝试构建“副职分管、正职监管、集体领导、民主用权”的权力制衡机制。定权、分权不是根本,最终目的在于引导一把手能规范用权。因而,在权力架构的过程中还应规范用权。比如创新民主决策机制,制定重大事项决策程序细则,推行专家咨询,群众民主评议、阳光晒权、会议票决等机制,防治化解一把手独断专权的困境,从而真正做到权力行使规范化、职权自由裁量标准化、权责运行明晰化。

3.2　以权利监督权力,锻造良好的社会支持系统

如前所述,权力的产生源于权利的让渡。因比,二者之间存在一种“委托一代理”的关系。按照其本来的逻辑理路,委托人要对代理人的权力行使过程进行监督和督促,以符合委托人的根本意愿。但是在实践中,委托人与代理人的目标利益未必一致,因而,很多情况下委托人会违背代理人的意愿,进而在公共利益与私人利益发生矛盾和冲突时倾向于谋取私人利益。基于此,有必要保障委托人的权利来加强对代理人的监督。

以权利监督一把手的权力,首先,需要承认公民有监督的权利。比如,选举权、言论自由权、参与权,对权力行使者滥用权力等不当行为的举报、检举和控告权以及在遭受公权侵害时获得救济的权利。诚如恩格斯在总结巴黎公社经验时所言,防止公仆蜕变“主人”的有效方法就是,让人民掌握罢免权,可以“随时撤换那些不称职的公社委员”[8]335。其次,需要营造合适的社会环境。在讨论一把手监督议题时,切不可忽略营造良好的社会环境。香港的经验表明,有效支持权力廉洁运行的社会环境,其核心在于公众的意识和行动。因此,要加强对公众的廉洁教育,让公众树立廉洁的社会价值观,主动远离“找熟人、走关系”的行动法则。基于此,可以尝试从幼儿园或小学开始,通过形式多样的宣传、教育、海报、讲座等形式向人们传递、灌输“监督权力既是权利也是责任”的价值理念,有效降低公众对腐败的容忍度,建立社会廉洁价值观,打造健康的社会支持系统。同时,还要激发和保护公众的监督热情,创造一种勇于监督、监督光荣的良好氛围,推动监督工作向健康方向发展。

3.3　以制度监督权力,让制度的笼子发挥积极效能

新制度主义将行动者比喻成理性的经济人——在参与行动时都会追求个人利益最大化。对于政治生活中的权力执掌者而言,也是如此。为减少行动成本、扩大个人收益,他可能会逃脱权力的监督进而肆意妄为。对于这种情况如何解决?制度建设是良途。诺斯告诉人们,制度是人们发明的用以减少行为不确定性的规范。实践表明,制度带有根本性、长期性、稳定性和决定性。从这个意义上讲,加强制度建设更为重要。

基于此,理应继续深化纪检体制改革,割断监督者与被监督者的人财物联系和利害关系,弱化被异化的一把手对纪检部门的“监控权”,强化纪委监督权的独立性和权威性,以真正发挥“异体监督”的效能。还可以按照“有控制的分权”原则,由上而下地授权纪委对下级一把手进行监督和制约,以解决上级监督太远、同级监督太软的问题,推动实现监督过程“看得见、管得着”。在有条件的地方,还可尝试推动部门内设纪检机构改革,将部门内设纪检机构改为上级纪检机关的派驻机构,保证能够独立高效地行使监督职权。同时,还应推动巡视向基层延伸,确保省级巡视对地市甚至县一级一把手“直管式”覆盖,将省级权威延伸到基层一线,并且进一步突出一把手这个巡视监督的重中之重。群众路线是党的生命线,也是开展权力监督的有力武器。因而,还应建立健全党组织、权力监督机构与群众沟通机制,强化群众路线这一党与群众之间互通信息的有效渠道,以此形成社情民意直接反馈链条,切实由群众行使对党员尤其是一把手的监督权,使监督能“一竿子插到底”。形成监督合力也是重点。为此,应加强对各种监督力量的组织协调,建立完善监督联席会议和日常联动机制,打通组织、纪检、监察、审计等部门的监督通道,增强监督整体效能。

3.4　以道德监督权力,引导一把手主动约束权力

亚里士多德告诫:“在主奴关系的统治之外,另有一类自由人对自由人之间的统治。这类治理的方式就是我们所谓城邦政治家的治理体系(宪政):在这类体系中,统治者就须先行研习受命和服从的品德。”[9]124实际上就是要主政者具备明哲、节制、正义、勇毅等多重品德。与其他策略相比,以道德监督权力的最大优势在于强调发挥主政者的内因作用和事先预防,以柔性的力量驯化刚性的权力。当前一些一把手滥权妄为,从深层次上讲,是其理想信念和党性修养支配的人生观、价值观、权力观发生了扭曲,继而丧失了理想信仰、丢失了党性修养。曾经牢牢守住的理想信仰、党性修养在物欲横流和金钱美色的引诱下逐渐消退,很难从思想深处思考“我是谁、为了谁、依靠谁”的问题,意识不到手中掌握的权力是人民赋予的。

从这个角度讲,德化的重要性不可忽视,思想教育永远不能荒废。要根据新情况新问题新变化,改进教育方式方法,有针对性地开展“靶向教育”,筑牢一把手拒腐防变的思想道德防线,增强思想自觉。要以一把手为重点,设置主题鲜明、形式多样的学习教育活动,帮助其继续巩固正确的世界观、人生观、价值观。同时,还要创新教育培训的平台,根据一把手发生腐败的思想根源和心理特点,正面榜样引导,反面典型警示,着力构筑全新的教育载体以提高教育的震撼力和说服力,特别要努力拓展思想教育的途径,在强化理想信念的同时,积极倡导干事创业的荣誉,树立正确的事业观、工作观、政绩观,提高依法履职的幸福感,实现组织要求和个人追求的统一。

参考文献:

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