加强立法，建立健全我国图书馆法律制度*

朱兵

加强立法，建立健全我国图书馆法律制度*

朱兵

公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，承担着保存人类文化遗产、开展社会教育、传播知识和信息以及开发智力资源的重要职责。大力发展公共图书馆事业是一个社会文明繁荣昌盛的重要标志。我国要建设经济强国、文化强国，实现“两个一百年”目标，离不开国民素质的普遍提高，离不开文化的继承与开创能力的整体提升。随着全面依法治国深入开展，一个重要途径和手段是把公共图书馆事业纳入法治化轨道，通过立法建立相关法律制度，保障和规范公共图书馆建设及管理，促进全民阅读，提升公共文化服务能力和水平。要深刻认识全面依法治国背景下推进我国公共图书馆法律制度建设的重要意义。《广州市公共图书馆条例》的颁布实施不仅对保障、规范和促进广州地区公共图书馆发展具有重要作用，更是广州文化强市、保障人民基本文化权益的必然要求，也是广州作为国家中心城市和世界名城发展的必然结果，这对其他中心城市加快公共图书馆长效机制建设具有示范意义，为国家公共图书馆法的制订提供了有益经验。

党的十八届四中全会明确提出建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度，这为进一步加快推进文化立法工作指明了方向。全国人大常委会高度重视文化立法工作。在立法规划中，列入的文化法律共8部，即公共文化服务保障法、文化产业促进法、网络安全法、公共图书馆法、电影产业促进法、著作权法(修改)、文物保护法(修改)、广播电视传输保障立法，在整个规划中占相当比重，这在全国人大立法史上是前所未有的。随着“四个全面”战略布局贯彻落实，文化立法必须担负起应有的责任。这些法律的出台将改变我国文化立法相对薄弱的现状，极大地推进国家文化发展与创新，为民众建设良好的公共文化环境。公共图书馆法是图书馆业重要的专门性法律，被列为立法规划第一档。全国人大教科文卫委员会正在牵头起草公共文化服务保障法，这是文化领域一部保障公民基本文化权益的基本法，涉及公共文化设施的建设、公共文化服务的提供等，促进公共图书馆发展也是立法的一个重要内容。

《广州市公共图书馆条例》出台，充分反映了广州市委、市人大常委会和市政府对公共图书馆工作和公共文化服务体系建设的高度重视，反映了广州市多年来推进公共图书馆建设、管理和服务工作的卓越成就，反映了广州市立法工作者立足新形势、新常态不断开拓创新的精神。《广州市公共图书馆条例》是一部系统、全面规范广州地区公共图书馆的地方性法规，其对公共图书馆的设立、管理和服务分别作了规定，有不少特点和创新之处：一是明确了公共图书馆的定位与性质，即由各级人民政府设立的、面向社会公众开放的收集、整理、保存、研究和利用文献信息资源的公益性服务机构；明确规定各级政府应当将公共图书馆事业纳入国民经济和社会发展规划和年度计划，所需经费列入本级财政预算，使财政投入与经济社会发展和公共图书馆的服务人口、服务范围、服务需求、服务功能等相适应。二是明确划分各级政府的职责，建立公共图书馆体系，以市馆为中心馆，建立区和镇街公共图书馆总分馆体系，这是一个既符合实际情况，又遵循图书馆基本规律的创新性规定，尤其是明确规定镇街设立分馆，使图书馆服务延伸到基层，这充分体现了构建公共文化服务体系的本质要求。三是明确规定各级公共图书馆按服务范围和常住人口要求的建筑面积、藏书数量的标准，规定中心馆、区域总馆信息资源共享的职责。四是明确规定公共图书馆实行馆长负责制，分别规定了中心馆和区域总馆的具体职责；尤其是区域总馆负责所属分馆的统一管理，按照全市统一的业务标准，负责本馆和所属分馆文献信息资源的采购、编目和物流配送、通借通还等，为总分馆制的具体实现提供了法制路径。五是明确规定了公共图书馆提供服务的基本内容、开放时间、用户的权利和义务、志愿者服务等。六是规定政府可以发起设立图书馆发展社会基金，通过鼓励国内外自然人、法人或其他社会组织向图书馆发展社会基金进行捐赠或依法设立图书馆发展社会基金，充实发展公共图书馆事业的资金来源，调动社会力量的积极性。

从国家立法层面来说，公共图书馆法在制度设计上还面临不少问题，主要表现在三方面：一是图书馆实行总分馆制是国际通行做法，在我国分灶吃饭、属地管理的现行财政和行政管理模式下，各级图书馆各自分立、自我运行，尚未形成统筹合理的资源共享模式和适合我国国情的总分馆制。二是图书馆建设滞后，分布不均，不适应建设文化强国的需求。三是图书馆的社会服务功能发挥不足，不适应社会发展、信息发展和文化发展的需要，亟需更新服务理念、拓宽服务领域、创新服务方式，使公共图书馆成为全社会不可或缺的学习教育平台、信息共享中心，成为学习型社会建设、提高全民族科学文化素质、促进经济社会发展的重要动力。图书馆立法需要解决的制度问题还包括样本呈缴制度、经费保障制度、农村图书馆建设、从业人员的配置与行业准入制度、读者权利和义务制度、数字化建设与文献信息共享、与著作权法的平衡关系，以及国家图书馆的地位与职能等。对其中的一些问题，我们高兴地看到，《广州市公共图书馆条例》等地方性图书馆法规为国家立法提供了有益的立法思路和经验。

全面推进依法治国、加强制度建设是习近平总书记系列讲话中的一个重要思想。应该说，立法就是最高的制度建设。建立健全我国图书馆法律制度，需要国家立法和地方立法的共同努力。国家图书馆法立法的开展，以及广州和其他地区地方公共图书馆立法的积极进展，标志着我国公共图书馆事业正在有序步入法治化、规范化的轨道，充分体现了党和政府关注民生、促进经济、社会和文化协调发展的执政理念。公共图书馆立法是一项基础性的工作，它必将对我国的文化生活、文化生态和文明建设产生重要影响。随着我国公共文化服务体系建设目标任务的明确和文化体制改革的深入，要及时总结经验和规律，在遵循提高立法质量、加强可执行性和可操作性原则的前提下，加快国家立法步伐，推动更多地方出台相关地方性法规。

十八届四中全会强调法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。推进国家治理体系治理能力现代化，离不开对法律立法价值目标的不懈追求和对具体规范贯彻实施的不懈努力。《广州市公共图书馆条例》的贯彻实施既是一个向全社会广泛宣传法治的机会，也是一个对立法的评价、运用和检验的过程。要加强《广州市公共图书馆条例》的宣传工作，落实《广州市公共图书馆条例》的各项制度要求和措施，加快建立促进公共图书馆发展的体制机制。要依法督促相关职能部门和各级地方政府履行相应职责；要加强执法监督，落实行政执法责任制，依法充分发挥社会各界力量的协同作用。应当看到，发展公共图书馆事业，促进公共文化服务水平和能力的提高不可能一蹴而就，需要各方面的持续努力。而我们今天所做的工作，正是这样一种努力的必然结果。我们要通过法治手段，凝聚各界力量，建立长效机制，逐步形成全社会良好的文化氛围，树立道德理想和科学创新精神，弘扬社会主义核心价值观，使中华民族优秀传统文化代代相传。

朱兵，全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会文化室主任。

2015-09-03

*文章系作者2015年8月29日在“广州市公共图书馆法治建设研讨会”上的发言稿