略论我国社会保障体系整合的支撑条件

毕天云

(云南师范大学 哲学与政法学院，昆明 650500)

略论我国社会保障体系整合的支撑条件

毕天云

(云南师范大学 哲学与政法学院，昆明 650500)

我国已基本建成覆盖城乡居民基本民生需求的普遍型社会保障体系，同时也存在着严重的社会保障碎片化问题；加快推进社会保障体系整合，建设普遍整合型社会保障体系，已成为我国社会保障事业发展的紧迫要求和必然趋势。基于推进社会保障体系整合所必须的条件支撑，有必要就我国社会保障体系整合的思想条件、经济条件、法制条件、政策条件、队伍条件和技术条件等作系统分析。

社会保障体系；普遍整合；支撑条件

改革开放特别是21世纪以来，中国高度重视社会保障事业，连续出台一系列社会保障新政，加大社会保障投入，新建社会保障制度，增加社会保障项目，扩大社会保障范围，基本建立起覆盖城乡居民基本民生需求的普遍型社会保障体系。在扩大社会保障普遍性的同时，也产生了一系列社会保障“碎片化”现象，严重影响社会保障制度的公平性和持续性，加快推进社会保障体系整合已成为我国社会保障事业发展的迫切要求和必然趋势。推进社会保障体系整合必须创造良好的支撑条件，支撑条件越充分，整合进展越顺利；支撑条件越坚实，整合效果就越好。

一、思想条件

推进社会保障体系整合不是“自发秩序”的产物，而是“自觉选择”的系统行动。众所周知，人的行动是受思想认识指导和支配的，社会保障体系整合必须具备充分的思想认识基础和良好的社会心理氛围，只有解决和统一了思想认识，才能形成齐心协力的合力机制，保证整合行动的顺利开展。一是要深刻认识社会保障碎片化的危害性。社会保障碎片化产生了一系列消极后果：扩大社会成员之间的保障待遇差距，产生新的社会不公平，诱导保障攀比之风，导致新的社会矛盾和社会隔阂；形成制度封闭、地区封闭和人群封闭，相互转移衔接渠道不通畅，阻碍劳动力合理流动，不能适应流动性；重复参保与“漏保”同时并存，重复补助与重复建设并举，浪费财政资源和管理资源等。只有深刻认识保障碎片化的各种危害性，才能增进社会保障整合的紧迫感，为社会保障体系整合提供思想动力。二是凝聚整合的社会共识。要加强宣传工作和思想教育工作，提高全社会对推进社会保障体系整合紧迫性、必要性、重要性和艰巨性的认识，形成支持、认同、理解、参与社会保障体系整合的社会心理，达成推进社会保障体系整合的社会共识，为社会保障体系整合提供广泛的民意基础。三是打破地方保护主义。社会保障发展中的地方保护主义进一步强化和固化了保障碎片化特别是地域保障碎片化，既阻碍社会保障统筹层次的提高，又阻碍社会保险关系的跨区域转移衔接，是社会保障体系整合的“拦路虎”。只有打破地方保护主义，才能提高社会保障制度的统筹层次，增强社会保障资金的调剂功能，提高社会保险关系转移的便携性和快捷性，实现保障待遇的地区平衡和地区公平。四是破除部门利益观念。“多头分治”的管理体制在促进社会保障管理专业化的同时，也为部门利益观念的形成提供了客观条件。社会保障领域的部门利益观念不仅体现在不同保障项目的管理部门之间，也体现在不同保障项目的经办机构之间，还体现在统一保障项目的不同相关管理部门之间；不仅存在于中央政府的主管部门之间，也存在于各级地方政府的主管部门之间。一旦部门利益优先甚至部门利益至上的思维方式转化为行动逻辑，部门利益最大化就必然成为部门行动的目标，部门之间的相互协同和相互补台机制就难以落实，相互扯皮和相互争夺就成为常态。只有彻底破除部门利益观念和行动，才能形成社会保障体系整合的“部门合力”。

二、经济条件

社会保障体系整合必须具备坚实的经济基础，经济条件是社会保障体系整合的决定性条件。社会保障体系整合是经济发展的必然要求，经济发展又为社会保障体系整合提供有力支撑。一是保持经济总量持续增大。虽然我国的经济总量已经位居世界第二，但中国仍是全球最大的发展中国家，将长期处于社会主义初级阶段，发展经济仍然是解决我国一切社会问题的关键，社会保障体系整合也不例外。只有保持适度的经济发展速度，才能持续扩大经济总量，创造更多的社会财富，增强国家经济实力；只有国家经济实力增强，才能继续增加社会保障投入，继续扩大社会保障覆盖面，提高社会保障体系整合度，提升社会保障待遇水平。我国正处于经济结构转型的关键期，经济发展正在进入新常态，增长速度从高速增长转向中高速增长，经济发展方式从粗放增长转向集约增长。只有通过经济发展转型提升经济发展质量，才能提高企业的经济效益，保障企业能够按时足额缴纳职工的各种社会保险费用，更好地为社会保障体系整合提供可持续的资金支持。根据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年国民经济稳定增长，全年国内生产总值636463亿元。*国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。二是财政投入持续增加。公共财政投入是发展社会保障事业的核心支柱，既要承担非缴费型项目支出，还要补贴缴费型项目差额。社会保障体系整合过程是一个增加公共财政投入的过程，保持财政投入持续增加是确保社会保障体系整合成功的基础条件。只有确保财政投入持续增加，才能继续扩大社会保障覆盖面，提高低收入群体的社会保障水平，缩小不同保障制度之间的待遇差距，弥补社会保险基金特别是养老保险基金“赤字”，承担制度转型与制度合并带来的经济成本。根据国家统计局发布的《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年财政收入稳定增长，全国一般公共财政收入140350亿元，比2013年增加11140亿元，增长8.6%。*国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。三是居民收入持续增长。从社会保障角度看，居民收入增加既能提高居民的自我保障能力，也有利于增强居民的社保缴费能力。据统计，我国企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险的缴费比例，合计已超过个人缴费工资的40%。根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定，机关事业单位工作人员的基本养老保险和职业年金缴费比例，已达到个人缴费工资的40%；城乡居民基本养老保险和基本医疗保险的个人缴费金额，随着国家财政补贴的提高也在逐年增加。2014年，全国居民人均可支配收入20167元，城镇居民人均可支配收入28844元，农村居民人均可支配收入10489元。*国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

三、法制条件

依法治国是我国的基本方略，完善社会保障法制体系，依法推进社会保障体系整合，是全面推进依法治国的客观要求。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”*新华网：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm。只有加强社会保障法制建设，才能提高社会保障体系整合的法治化水平。一是加快社会保障立法。社会保障法是我国法律体系中的独立法律部门，健全社会保障法律体系，是实现社会保障体系整合“有法可依”的前提条件。目前，我国社会保障立法总体上滞后于社会保障实践，除了2010年全国人民代表大会常务委员会通过的《社会保险法》外，绝大多数都是国务院颁布的行政法规及其职能部门颁布的行政规章，以及一些地方性法规；为适应社会保障体系整合需要，必须加快社会保障立法步伐，提高立法层次，完善立法体系。要继续修订完善《社会保险法》，尽快制定《社会救助法》、《社会福利服务法》、《住房保障法》和《慈善事业法》等，在此基础上制定一部综合性的《中华人民共和国社会保障法》。二是严格社会保障执法。法律的生命力在于执行，法律的权威性在于实施。没有严格的社会保障执法，社会保障法治就失去了依托。根据十八届四中全会提出的“深入推进依法行政、加快建设法治政府”的要求，必须健全完善社会保障的行政执法机构。社会保障行政主管部门及其经办机构，在管理过程中必须依照法定职权和法定程序，严格执行社会保障法律法规。在社会保障执法过程中，必须统一执法标准，规范执法程序，公开执法流程，完善社会保障执法过程中的民主决策制度，建立执法责任制和责任追究制，确保执法的公正性和有效性。三是完善社会保障司法。社会保障体系整合涉及政府、企业、单位、公民等各方利益，完善社会保障司法是惩治社会保障违法犯罪行为，保护公民社会保障合法权益的重要保障。必须增强社会保障司法的独立性，提高社会保障司法的公正性；探索建立社会保障法庭制度，完善社会保障案件诉讼程序；[1](P258)健全社会保障司法救助制度，强化资金保障，扩大救助范围，提供法律援助，维护福利对象尤其是弱势群体的社会保障权利。

四、政策条件

“政策治理”既是我国社会保障领域的显著特色，也是我国社会保障管理的传统优势。在社会保障立法相对滞后、社会保障立法条件尚未完全成熟的形势下，运用社会保障政策促进、统一和规范社会保障体系整合就显得非常重要。要多措并举，为社会保障体系整合创造系统的政策条件。一是废止完全过时的政策。在社会保障整合成为大势所趋的形势下，凡是违背社会保障体系整合趋势与要求，凡是继续巩固、助长甚至加剧社会保障碎片化的政策，都是不合时宜的政策，都是应该及时废止的政策。要系统梳理现行社会保障领域的各级各类政策，全面清理已经过时的社会保障政策，预防继续出台制造社会保障碎片的新政策。二是修订不合时宜的政策。社会保障政策的实施不是一成不变的，通过社会保障政策评估加强政策效果的监控。有的社会保障政策虽然尚未全部过时，但其中部分内容和规定已不适应现实要求，需要进行及时修改调整。通过修订，删除无效的内容，保留适用的内容，增加适应新形势的内容。政策修订可以采取政策合并、政策拆分和政策重组等方式进行，通过修订使之更加符合社会保障体系整合的要求。三是落实已经颁布的政策。我国已经颁布了一系列促进社会保障体系整合的政策规定，关键在于狠抓落实，提高政策执行的效率和效果。在教育保障领域，比较重要的有城乡义务教育均衡发展政策和进城务工人员随迁子女义务教育政策；在就业保障领域，比较重要的有城乡基本公共就业服务均等化政策和扩大失业保险覆盖面政策；在养老保障领域，有整合城乡居民基本养老保险政策，机关事业单位工作人员养老保险制度改革政策，基本养老保险关系转移衔接政策；在医疗保障领域，有整合城乡居民基本医疗保险政策，城乡医疗救助一体化政策，异地就医费用结算政策；在住房保障领域，有廉租住房制度与公共租赁房并轨政策，城乡住房救助政策等；在基本生活保障领域，有城乡最低生活保障统筹政策等。四是适时出台新政策。在某种程度上讲，社会保障体系整合孕育着社会保障政策创新的机遇，社会保障政策创新反过来推进社会保障体系整合。社会保障体系整合必然遇到许多新问题、新情况、新现象，难以继续沿用现行政策解决新问题，只有依靠政策创新方式出台新政策。例如，要在全国层面推行新农合制度和城镇居民医保制度并轨运行，只有通过政策创新才能实现。

五、队伍条件

我国社会保障体系是世界上规模最大的社会保障体系，社会保障体系整合的各项任务归根结底要通过人来完成，迫切需要建设一支数量充足、结构合理、业务精湛、高效精干的人才队伍。实践表明，没有人才队伍支撑，再好的顶层设计、政策规定和行动方案，都难以落到实处。根据我国社会保障体系整合的任务，需要着重加强四支队伍的建设。一是行政管理队伍。在社会保障领域，行政管理队伍是履行国家社会保障行政管理职能的公务员队伍，在社会保障政策运行过程中，主要承担政策制定者和执行者的角色。行政管理队伍的政治素质、政策水平、专业素养和管理能力，体现和反映我国社会保障管理的水平，直接影响我国社会保障体系整合的进度与质量。在社会保障领域，要培养和造就一支熟悉国内外社会保障发展历史与规律，熟悉我国社会保障法规、政策与制度，政治坚定、业务精通、勤政廉洁、开拓创新的行政管理队伍。二是业务经办队伍。业务经办队伍是具体执行社会保障政策，专门承担社会保障具体业务经办的专业人才。业务经办队伍的专业化建设至关重要，直接关系到各项社会保障业务的经办能力与经办水平，直接影响社会保障体系整合政策的执行效果。在业务经办队伍中，最重要的是社会保险业务经办队伍，承担着养老保险(机关事业单位工作人员基本养老保险、城镇企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险)、医疗保险(城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和城乡居民大病医疗保险)、失业保险、工伤保险和生育保险的业务经办；其次是社会救助业务经办队伍，具体承担城乡最低生活保障和各类专项社会救助的业务经办，需要进一步提高专业化水平。三是社会工作专业队伍。从大保障视角看，社会工作专业人才是社会保障服务、社会救助、扶贫济困、慈善事业、社区建设、残障康复、教育辅导、就业援助、矫治帮扶等领域直接提供社会服务的专业人员，在社会保障传递和输送过程中的作用越来越重要。根据《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》要求，加快建设规模宏大的社会工作专业队伍。四是社会保障研究队伍。社会保障体系整合必须建立在科学研究的基础上，整合政策的制定、执行、评估和修订，必须有科学研究成果的支撑。加强社会保障研究队伍建设，充分依托研究机构和高等学校的学术力量，提高整合决策的科学性。

六、技术条件

社会保障体系整合涉及数以亿计的财务精算和信息管理，必须依靠先进的精算技术、信息化技术、计算机技术、网络技术、统计分析技术等支撑。只有高度重视技术条件建设，才能满足社会保障体系整合的技术要求，提高社会保障体系整合的科技含量，保障普遍整合型社会保障体系正常运行的技术支撑。一是构建社会保障精算体系。精算设计是社会保障制度顶层设计中的顶层设计，是实现社会保障基金收支平衡，预防社会保障财务风险的重要措施。与发达国家相比，我国社会保障领域的精算设计还比较落后，无论是理论研究还是实践运用都还存在较大差距，迫切需要提高社会保障精算水平。社会保障精算体系主要包括社会养老保险基金的平衡精算、隐性债务精算、投资精算和替代率精算，社会医疗保险基本指标测算和社会医疗保险收支状况测算，失业保险精算，工伤保险精算，生育保险精算，以及社会救助精算。二是制定社会保障信息化建设规划。2006年，中办、国办印发《2006-2020年国家信息化发展战略》提出，推进社会信息化是我国信息化发展的战略重点之一，要求加快教育科研信息化步伐，加强医疗卫生信息化建设，完善就业和社会保障信息服务体系。2009年，民政部印发《民政信息化中长期规划纲要(2009-2020年)》和《民政部信息化总体架构设计》；2011年，人力资源和社会保障部印发《人力资源和社会保障信息化建设“十二五”规划》。三是全面加强社会保险信息化建设。实施全民参保登记计划，建立全面、完整、准确的社会保险基础数据库，健全社会保险登记信息数据动态管理机制；建立社会保险国家标准体系，推进行业标准、地方标准与国家社会保险标准协调配套，将社会保险服务、评价、管理等领域的全过程纳入标准化管理轨道，以标准化手段提升社会保险经办管理服务能力；依托国家电子政务网络，建立覆盖全国、联通城乡、安全可靠的社会保险业务信息网络和跨地区信息交换结算平台，建立多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保险经办服务系统。四是加快社会救助信息化建设。2014年颁布的《社会救助暂行办法》，构建了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度构成的综合性社会救助体系。必须加快社会救助信息化建设，提高社会救助管理的信息化水平，实现各类社会救助信息资源的整合与共享。

总之，只有为社会保障体系整合创造全面坚实的支撑条件，才能加快整合进度，减少整合难度，实现普遍整合型社会保障体系的建设目标。

[1]王国军.中国社会保障制度一体化研究[M].北京：科学出版社，2011.

[2]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2015-2-26). http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].(2014-10-30).http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm.

责任编辑：蒲 跃

“云南城乡居民社会保障制度整合研究创新团队”的阶段性研究成果，此研究得到“云南省哲学社会科学创新团队建设项目资助”。

毕天云(1968- )，男，云南师范大学哲学与政法学院院长、教授，博士生导师，主要研究方向为社会保障与社会福利。

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1671-2811(2015)02-0145-04