最大限度公开原则下的检察机关“工作秘密”

高 一 飞

(西南政法大学 法学院，重庆 401126)



最大限度公开原则下的检察机关“工作秘密”

高 一 飞

(西南政法大学 法学院，重庆 401126)

检察机关工作秘密是指检察机关在检务活动过程中形成的除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的不宜向外公开的事项。工作秘密的本质属性、检察机关的职能行使以及检察机关工作秘密的现状需求决定了检察机关工作秘密以检务公开例外的特有形式存在的必要性。为对检察机关工作秘密有着更为深入的认识，将其范围界定为检察机关的“内部信息”、“讨论信息”以及“执法信息”；同时，为正确处理检务“公开”与“工作秘密”的关系，检察机关还需要坚持“公开推定原则”、“例外法定原则”、“例外有限原则”以及“例外时限原则”的利益衡量标准，实现公开与例外的平衡。

检务公开；最大限度公开；工作秘密；范围界定；确定原则

检务公开是公众知情权与政府信息公开义务的要求。检务公开应进行最大限度的公开，这不仅包括公开信息的范围，也包括可能提出公开要求的个人。公众有权“知道他们的政府在忙些什么”*See United States Dept of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press (1989).这一精神为许多国际公约所肯定。国际非政府组织“第19条组织”*“第19条组织”是一个致力于保护盒提高表达自由水平的民间国际组织，该组织因其主张符合《世界人权宣言》第19条“为表达自由”而得名。在《公众的知情权：信息自由立法的原则》中提出了一套原则，确立了信息权立法的最佳实践标准，其中第一条原则就是“最大限度公开”。该原则要求：

“信息自由权立法必须以最大限度公开原则为指导。正如前文所示，最大限度公开原则也许直接出自对信息权的基本保障。这一原则概括了信息权的核心意义。在众多的国家法中，这一观点都被明确地陈述为一个目标。最大限度公开原则意味着信息权的范畴必须广泛，既关系到相关信息和机构的范围和种类，也关系到可能提出维权要求的个人。”[1](P41)

我国检察机关作为政府信息公开的主体，理应在进行检务公开的过程中坚持最大限度公开原则，坚持“公开是原则、不公开是例外”，对执法依据、执法程序、办案过程、执法结果等都要向社会公开，不断拓展公开的范围。”[2]2013年12月10日，最高人民检察院在对外公布的《2014—2018年基层人民检察院建设规划》(以下简称《规划》)中提出：“深入推进基层人民检察院检务公开工作，细化执法办案公开的范围、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文件一律向社会公开。”这为检务公开工作的深入发展提供了明确的指导方向，明确要求在检务公开的过程中坚持最大限度公开原则。

早在2006年6月26日，最高人民检察院就注意到了检务公开与“工作秘密的关系”，在《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》中提出：

妥善处理公开与保密的关系。在全面推进检察机关“检务公开”工作的同时，要正确处理好“检务公开”和检察保密工作的关系。除了依法应当公开的内容外，在检察工作中，有关涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检察委员会讨论的内部情况等，不得对外公开。检察工作中的保密事项，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》和检察机关保密工作的有关文件规定执行。

可见，我国检察机关在坚持最大限度公开的同时，对在检务公开过程中涉及的“国家秘密、商业秘密、个人隐私、未成年人案件、检委会讨论的内部案件以及检察工作秘密”等情形不予以公开。然而，从这些例外情形的具体范围来看，对于国家秘密、个人隐私、未成年人利益都有现行的法律法规作出专门规定，而所涉及的检察机关“工作秘密”的范围和界定却只能体现在最高人民检察院于2005年自行制定的《人民检察院办案工作中的保密规定》(以下简称《规定》)以及《关于确定检察机关工作秘密的意见》(以下简称《意见》)等内部规定之中。同为检务公开例外情形的检察机关工作秘密为何要以较低位阶的“规定”体现，这种由内部机关制定的“例外情形”是否会为本机关提供寻租信息规避的空间？中国是个保密文化比较悠久的国家，保密对中国政治、经济、科技和文化发展都有着重大影响。时值检察机关大力推进检务公开之际，在最大限度公开原则的前提下，研究检察机关工作秘密的适当性并对检察机关工作秘密作出统一界定也将成为检务公开能否顺利进行的决定性因素，需要在此作出专门讨论。

一、检察机关“工作秘密”存在的必要性

检察机关工作秘密作为检务公开的例外情形之一，理应在检务公开的例外情形中作出专门规定，这是工作秘密的特征以及检察机关行使职能的必然要求，也是检察机关工作秘密制度发展的迫切需要。

(一)“工作秘密”本质属性的必然要求

“工作秘密”作为一种统称的概念，在我国公务员法、法官法、检察官法、警察法等法律中都有所涉及。*如《中华人民共和国公务员法》第12条规定了公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务；《中华人民共和国法官法》第3章第7条规定了法官应当履行保守国家秘密和审判工作秘密等8种行为；《中华人民共和国检察官法》第3章第8条规定了检察官应当履行“保守国家秘密和检察官工作秘密”等6项义务；《中华人民共和国警察法》第22条规定了民警察不得有“泄露国际秘密、警务工作秘密”等12种行为。对此，根据其所涉及的机关不同可以将工作秘密划分为行政工作秘密、审判工作秘密、检察工作秘密以及警务工作秘密。对于行政工作秘密，广州市政府在2001年颁布的《广州市保守工作秘密规定》第2条对行政机关的工作秘密做出这样的解释：“工作秘密是指在各级政府及其行政管理部门的公务活动和内部管理中，不属于国家秘密而又不宜对外公开的，依照规定程序确定并在一定时间内只限于一定范围人员知悉的工作事项。”

检察机关作为我国的执法机关，其对工作秘密的界定也与行政机关存在一定的共通之处，2005年10月，最高人民检察院第十届第二十四次会议讨论通过的《意见》对检察机关的工作秘密作出了明确的规定：检察机关工作秘密系指各级人民检察院在工作中形成的国家秘密以外的，尚未公开和不宜公开的，一旦泄露会给工作带来损害的事项。可见，工作秘密是指国家机关在执行公务过程中产生的一旦公开可能影响公务活动顺利进行的信息，各机关自身属性和行使职能的不同决定了其所涉及的工作秘密也各有差异，但工作秘密作为一项专门的例外，理应具有其存在的必要性。

(二)检察机关职能行使的特定需要

除工作秘密的本质特征之外，检察机关行使职能的特定要求也决定了检察机关工作秘密应当在检务公开的例外中作出专门规定。就当前对工作秘密规定的主流观点来看，大多数学者建议将“工作秘密”这一法律术语取消，将工作秘密中确需保护的有关敏感信息纳入未来信息公开法免于公开的范围之中，从而为其预留一定的空间。[3](P64)将工作秘密纳入信息公开法免于公开的范围虽然符合我国政府信息公开的现实需要和现代社会建设法治政府的理念，但是各机关行使职能的不同决定了工作秘密的复杂性和各部门工作秘密的特殊性，也决定了对工作秘密内容在信息公开法中作出“一般”和“具体”规定的必要性。

就检察机关工作秘密而言，检察机关作为我国的国家机关，其自身职能的行使主要包括两个方面：一方面，检察机关与人民政府是同属于人民代表大会产生、并对其负责的国家机关。检察机关在其行使职能的过程中或多或少的体现出了一定的行政化色彩(如检察机关的内部管理职能)，检察机关的行政属性是毋庸置疑的。[4](P32～38)另一方面，检察机关作为刑事诉讼活动的参与者，承担着追诉犯罪、维护司法公正的职责，这又决定了检察机关还具有其本身所固有的司法监督属性。检察机关行使职能的不同决定了检察机关工作秘密既有其他机关的共同属性，也具有其自身的特殊性，如果只是在信息公开法中以上述简单、抽象的形式规定有关工作秘密的内容反而又为各机关寻租信息公开规避的空间提供了便利条件。

可见，无论是否取消“工作秘密”这一法律术语，都不影响检察机关甚至各机关工作秘密这一实质内容在公开例外中的现实存在，与其在未来制定信息公开法的内容中将其“隐藏”，倒不如以更加明确的方式加以规范。

(三)检察机关“工作秘密”制度的现状需求

如前所述，“工作秘密”是一种统称的概念，其所涉及的主体和行使职能的不同决定了各部门对“工作秘密”的范围和界定存在种种差异。[5](P20)就检察机关“工作秘密”而言，《规定》和《意见》对检察机关的概念和范围做出了较为详细的规定，在某种程度上能为各级检察机关认定检察机关“工作秘密”提供统一规范的适用标准，与其他部门相比，《规定》和《意见》的制定体现了检察机关对工作秘密和检察信息公开的保护和重视。然而，从两项规定的内容来看，两项规定仅仅是以保密说保密，对这些工作秘密的内容应当如何解密，解密的途径和方法是什么，解密后造成的后果以及相关人员应当承担何种法律责任则未作出规定。不仅如此，其在涉及工作秘密的认定上以“不宜公开”和“尚未公开”为具体认定标准，然而，对何为“不宜公开”，何为“尚未公开”，以及对这两种标准应当有何具体要求则没有进行下一步的说明。

可见，《规定》和《意见》是从信息安全和信息保密的角度来考虑的。制度对人的行为习惯有着决定性的影响，反过来又成为制约制度变迁的力量。如果只是以保密的角度来看待信息公开，就会造成在信息公开中“不公开为原则，公开为例外”思想的盛行。据江苏省保密行政部门的调查，在我国党政机关所产生的国家秘密文件极少，应当主动公开的文件为数不多，而工作秘密等内部文件却大量存在，占到文件总数的70%以上。[5](P18)如此多的“工作秘密”必然要在制度规定上加以规范，否则将会成为阻碍检务公开深入发展的“沉重包袱”，也会成为检察机关逃避信息公开的“口袋”，这既不利于公民知情权的实现，也有违检务公开的“最大限度公开原则”。

二、检察机关“工作秘密”的类型划分与界定

就我国检察机关“工作秘密”的范围而言，由于我国没有一部统一的“信息公开法”，仅有的一部《政府信息公开条例》也只是对涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的事项作出规定，没有工作秘密的内容，且不适用于检察机关，大多数对“工作秘密”的具体规定只能体现在最高检颁布的《规定》和《意见》中。从两项规定的内容来看，其对检察机关工作秘密作出了较为详细的界定。从《规定》对检察机关工作秘密确定的范围来看，对检察机关在办案过程中所涉工作秘密的范围界定为：受理举报、控告申诉和初查工作中的保密规定，立案侦查工作中的保密规定以及审查批捕、审查起诉工作中的保密规定三个方面的刑事执法信息。然而，从《意见》对检察机关工作秘密的范围的规定来看，检察机关工作的秘密的范围不仅包括《规定》所包含的刑事执法信息内容，*《意见》对检察机关工作秘密的范围规定了9个选项，依次为：(一)在一定时间内不宜公开的事件和统计数据；(二)在一定时间内不宜公开案件的法律文书；(三)未立案侦查的有关举报材料及举报人情况；(四)正在复查的刑事申诉案件有关材料的处理意见；(五)已解除国家秘密但在一定时间内不宜公开的案件材料；(六)检察机关内部讨论与研究分析案件的情况及对策；(七)检察机关内部文件、材料；(八)尚未公开的检察机关人事安排和职务任免事项；(九)检察机关内部事项。还包括检察机关的一些“内部事项信息”。

从各国信息公开法的现有规定来看，大多数国家并没有“工作秘密”这一专门例外的法律术语。然而，尽管“工作秘密”属于我国信息公开例外的专有概念，但是前述检察机关在《意见》和《规定》中所规定的“工作秘密”的内容，各国都不可避免的遇到，并在其“信息公开法”及相关法律中对涉及工作秘密的内容做出了专门规定。如，日本《信息公开法》第5条列举了豁免公开的信息，其中就包括“有关国家机关和地方政府正在审议、研究、协商中的信息。”[6](P59)澳大利亚《信息公开法》第36条规定：如果申请公开的事项性质上属于在行政机关考虑过程中获得或记录下来的主张、建议、讨论，或是行政机关考虑而准备的意见、建议、咨询，并且公开该文件将有违公共利益，则该文件属于免除公开的范围；并在第37条规定了保护政府机关对违法行为进行调查、侦查和裁判活动，以使其免受无理的公开要求的损害。它既适用于披露可能会不影响对特定案件的调查，也适用于披露可能会阻碍对阻止、侦查、调查违法行为或保护公共安全的“一般性”法律方法、秩序的维护或执行造成的损害。[7](P127)俄罗斯《信息自由法》第4条的规定，行政机构决策过程应得到保护。过早公开会危害决策成功或者行政机构将要采取的措施，包括决策草案、直接准备工作和决定的信息。但上述规定不包括服务于直接决策过程中一般的举证结果、鉴定或者第三者的表态。

可见，对我国所谓的“工作秘密”的内容在各国信息公开法中确实存在，只是在表现形式和称谓上有所不同，“工作秘密”是对公开可能影响本机关顺利行使职能的信息的统称。对此，有学者根据各国信息公开例外的范围，提出了三类例外信息：(1)公共利益例外信息，主要是涉及国家安全、国防、外交等重大国家与社会利益的信息；(2)行政特权例外信息，包括机关内部人事规则、内部联系、执法文件等；(3)私人利益例外信息，包括个人隐私、商业秘密等。[8](P148～160)从上述分类的内容和性质来看，我国所称的“工作秘密”实质上就是各国所谓的“行政特权例外信息”。虽然这一分类较好的涵盖了世界各国信息公开立法的相关规定，但问题在于，规定工作秘密的人事规则、内部联系以及执法文件等多为不确定法律概念，如从宽解释就很可能掏空资讯公开之立法原意。[9](P20)显然，如何通过精细的制度设计，保证检察机关工作秘密的例外不成为检察机关规避信息的借口，实为解决检察机关工作秘密范围的重要一环，需要学习和借鉴国外经验。[10](P185)对此，我们借鉴在此方面规定较为完善，走在世界信息公开法前列的美国信息公开例外条款，归纳出检察机关工作秘密的类型，并对哪些应当属于工作秘密的情形作出具体界定。

美国在信息公开法中，除对国家秘密、商业秘密以及个人隐私作出专门规定之外，还对内部信息、特别法规、讨论性信息、执法信息、金融监管信息以及地理信息等作出专门的例外规定。由于美国《信息自由法》适用于联邦政府行政部门所拥有的文件，检察署属于美国联邦司法的一个部门，应当遵循《信息自由法》的规定，因此，对行政部门所做例外的规定当然适用于检察机关。[11](P85)通过与我国最高检颁布的《意见》和《规定》可以看出，属于我国检察机关“工作秘密”的事项在美国信息公开法中也作出了明确规定。工作秘密绝不是某一类信息的完全不公开，而是基于对国家机关工作利益的维护实施的对某项具体公开内容的“限制性规定”。为方便下文对检察机关工作秘密作出更加具体的阐述，对上述内容涉及的检察机关“工作秘密”相同或者类似的事项可以归纳为：“检察机关内部信息”、“检察机关讨论信息”以及“检察机关执法信息”三个部分。

(一)检察机关的“内部信息”

自1966 年美国信息公开法颁布之后，美国参议院和众议院对例外2(内部信息)的范围界定就不一致。参议院报告中对这类信息免除的范围界定较为狭窄:“例外2 只是关于机构内部的人事规则和业务。例如停车设施的使用、午餐时间、病假办法等等。”众议院的报告给了一个更宽泛的解释，包括“政府调查人员的程序手册、操作规则、指南”，并举例说明机关不应当被要求公开包括审计和调查程序标准或者指南的职员手册和说明，这些文件的公开会妨碍政府的有效运行。

从美国法院针对例外2的判例发展来看，对于该条文的理解经历了从狭窄向宽泛，再回归狭窄的过程。[12](P3)从1967年空军诉罗斯案*Department of the Air Force v. Rose, 425 U.S. 352 (1976).到1981年克罗克诉美国烟草、酒精和枪支管理局案*Crooker v. AFT, 670 F.2d 1051，1073 (D.C. Cir.1981).，法院将例外2的范围由原来的“机关人事记录或者一般内部事务”扩展到“包括内部规则、程序、指导等内部信息，而不只限于人事事务”。对此，法院对内部事项的界定采取三个标准，在具体个案中探讨以下三个问题：有关记录是否和内部活动或者人事有关？是否涉及“不具备公共利益的行政琐事”？其披露是否或损害合法公共利益？只有在这三个问题回答是否定的情况下，法院才会要求行政机关披露内部信息。[13](P25)然而，直到2011年最高法院在米尔纳诉海军部案件*Milner v. Department of Navy, 131 S.Ct.1259，U.S.Mar.7, 2011, Kagan, J.之后，对内部信息的界定又重新回到“与人事规则和业务有关的内部信息”。因此，美国当前对内部信息的界定只包括“与人事规则和业务有关的内部信息”，即参议院报告中的“关于停车设备的使用或者午餐时间管理、病假办法等等”，对该信息的界定标准为“无关紧要的机关内部事务，需要符合明显属于机关内部的，并且信息无关紧要，不存在公共利益两个特征”。[12](P4)可见，对美国当前内部事项保密的主要目的可以理解为：该种信息的公开对社会没有使用价值(不存在公共利益)，对该信息不予以公开可以减轻检察机关工作人员的负担，将其主要精力集中于具体的办理案件的过程中去，有利于检察工作的顺利进行。

从我国检察机关颁布的《意见》来看，“尚未公开的检察机关人事安排和职务任免事项”以及“检察机关的内部事项”属于不予公开的检察机关内部事项的内容。然而，从规定的内容来看，“检察机关的内部事项”属于一种不确定的概念。如果依照上述美国众议院的对“内部事项”的宽泛解释，可以将检察机关的内部事项理解为：“检察机关的程序手册、操作规则、业务指南、程序指导等内部信息”，当然，此时对该项内容的保密并不是因为其不具有使用价值，而是公众对这些机关内部事务具有公共利益，原则上本应当公开，但是公开会构成对检察机关合法管理的欺诈，使那些试图违法或者逃避调查的人获益，所以才不公开。检察机关作为我国的执法机关，承担着一定的侦查犯罪的职能，基于打击和预防犯罪的需要，对其相关的“内部事项”进行一定程度的保密实属必要。而且，美国最高法院在2011年的米尔纳诉海军部案件中否定对该项信息保密的主要原因在于例外2中并没有对“内部事项”等信息的规定，而并不是将涉及该项内容的信息彻底放开，不进行保密。

不仅如此，美国最高法院也承认现有的信息公开法中规定的免除公开的例外条款并不能全面保护那些公开显然具有明显危害的敏感信息，对此，最高法院一方面说应当通过国会立法免除公开，而非法院决定不予公开。另一方面，最高法院并未无视机关保护敏感信息的现实需要，而是提出政府有其他方法防护国家秘密信息和其他敏感资料，信息公开法规定的例外1、3、6、7 都可以为拒绝公开原本属于例外2 的敏感信息提供正当性。[12](P4)

由此可见，如果对我国检察机关颁布《意见》中的“内部信息”也做出同样的文义解释，那么我国检察机关的工作秘密的内部事项则应当包括“尚未公开的检察机关人事安排和职务任免事项”以及“检察机关内部规则、程序、指导等内部信息”两项内容。第一项内容需要需要满足的条件为：该项信息必须是无关紧要的机关内部事务，需要符合明显属于机关内部的，并且信息无关紧要，不存在公共利益两个特征。第二项内容需要满足的条件为：公开会构成对机关合法管理的欺诈，使那些试图违法或者逃避调查的人获益。如此，符合上述两种条件的信息才构成属于我国检察机关工作秘密内容的内部信息。

(二)检察机关的“讨论信息”

在美国的司法实践中，行政机关内部和机关之间的备忘录在诉讼法上主要受到三种特权保护：行政特权，律师工作文件的特权以及律师和委托人之间信息交流的特权。[14](P982)其中行政特权中讨论程序的特权，即政府在规章或决定形成之前反映内部的讨论过程，特别是各种意见、观点、建议、方案的文件就是我们通常所谓的过程性信息，美国称之为“讨论过程中信息的特权”或“讨论过程中信息的豁免”。[7](P120)美国之所以将此类信息规定为豁免公开主要是基于以下两方面的考虑：一是由于此类信息大都不成熟，还需要经过反复的论证、审议，如果就此公开可能会影响公务人员自由坦诚的意见表达，也可能对决策最后的形成带来负面影响。另一方面则考虑此类信息含有的不确定因素，如果贸然公布可能会带来不可预知的影响或损失，而且一旦信息的内容有变还可能造成混乱，使公众对行政机关失去信赖。[15](P62)可见，美国设置这一例外的目的，“是为了避免在行政决定过程中较早地披露信息而影响政府机关的正常运转，从而保障政府机关内制定政策和规章的一个创造性的坦诚机制的合理运作”。[16](P38)

为对讨论性信息做出更精确的规定和限制，美国最高法院同时规定行政机关必须证明对不予以公开的讨论性信息同时具有“在决定之前”和“属于讨论性”两个条件。决定前的文件是在机关决策制定程序中产生的部分，既可以是机关决策者自己准备的作为其考虑和决定程序的部分，也包括机关内流通的文件，还可能是从无最终决定权限的机关向具有最终决定权限的机关提交的建议。具有讨论性决定了作为工作秘密的讨论性信息只适用于文件的意见和建议部分，而不适用于事实部分，因为事实性的公开通常不会威胁机关间或者机关内部坦诚和自由的讨论。[12](P13)

可见，讨论信息是检察机关在检务工作过程中所形成的具有主观建议性的过程性信息。与下述将要讨论的“执法信息”不同的是，“讨论信息”虽然也是在检察机关执法过程中形成的，但是前者侧重的是一种意见性的讨论过程，指检察机关在作出某项决定之前反映内部讨论过程、特别是各种意见和想法的信息，如审委会讨论意见、初步方案等。而执法信息主要是指人民检察院的刑事调查信息，这些信息从某种程度来讲是客观存在的，需要人民检察院运用一定的技术手段进行收集和调查，只是基于对执法目的的保护，当公开会造成对检察机关的执法工作带来损害时才不予公开。二者不予公开适用的理由不尽相同，有必要分别作出规定。人民检察院《意见》中规定的正在复查的刑事申诉案件有关材料的处理意见(第一条第(四)项)，检察机关内部讨论与研究分析案件情况及对策(第一条第(六)项)以及检察机关内部文件、材料(第一条第(七)项)属于这里所述的“讨论信息”。

但是，与前述“内部信息”相同，《意见》在规定讨论性信息的同时依然存在着“检察机关内部文件、材料”等不确定概念，对这些内容的界定依然是“尚未公开”、“不宜公开”以及“一旦泄露会给工作带来损害的事项”的概括性标准。因此，有必要针对内部信息做出专门的限制性解释，即并不是所有的内部文件和材料都属于内部信息。从内部信息规定的目的来看，有学者认为依照对过程性信息(内部信息)的文义解释，其目的在于保证所公开的政府信息具有使用价值；“处于研究、讨论或者审查过程中的过程性信息”的根本特征并不是“过程性”，而是对生产、生活和科研没有使用价值。[17](P47)然而，如果从检察机关信息公开的角度来看，这种观点并不全面，从某些方面来说，检察机关所做过程性信息对相关当事人以及社会大众是具有使用价值的，如当事人对检察机关所作决定的质疑就是基于对所做决定的过程性信息的获取和期待。可见，检察机关对过程性信息之所以不公开主要是为了维持检察机关所作决定的完整性并保证检察机关之间，检察人员之间甚至所聘请专家意见的坦诚、开放的交流。

综上，上述“检察机关内部文件、材料”应当是检察机关在在决策过程中形成的相关咨询意见、建议、讨论以及指导性文件和材料，而且，对上述内容的不公开还必须符合“维持检察机关所作决定的完整性并保证检察机关之间，检察人员之间甚至所聘请专家意见的坦诚、开放的交流”的标准要求。如此，《意见》所规定的“内部信息”才属于检察机关工作秘密并不予以公开。

(三)检察机关的“执法信息”

如前所述，检察机关的“执法信息”相当于人民检察院的刑事调查信息，这些信息从某方面来讲是客观存在的，而不是某种意见或建议性的观点，只是基于对执法目的的保护，防止公开对检察机关的执法工作带来损害才作出不予公开的决定。

从美国信息自由法例外7的规定以及我国最高检颁布的《规定》来看，检察机关“执法信息”的范围不仅包括可能影响检察机关工作顺利进行的内容，还包括可能涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的情形，可以说，这是对“执法信息”范围的扩大性解释。然而，鉴于对涉及其他利益的秘密情形都有相关法律法规作出了专门论述，此处讨论的“执法信息”是基于检察机关在检务工作过程中形成的为维护检察机关工作顺利进行而产生的除国家秘密、商业秘密以及个人隐私之外的信息，是属于“工作秘密”范围内的“执法信息”，也是狭义的“执法信息”。

据此，符合此项条件的例外7的规定应当包括：合理预计可能干预执法；剥夺个人获得公正审判或者无偏私的裁定的权利；合理预期可能造成对国家、地方或者外国的政府、组织或者私立机构在刑事案件侦查过程中或者政府实施的合法的国家安全情报调查中汇编的记录和信息，来自秘密渠道的信息；法律调查和追诉的技术和程序以及指南的泄露合理预期会对执法构成风险四项内容。对此，可将四项内容总结为“干预执法程序”、“干预获得公正裁判的权利”、“保护秘密信息源”以及“保护调查方法和技术”。

为防止对该项信息的扩大解释，例外7对该项信息限制为：为了“执法目的”而收集的信息。但是，对执法目的的审核并无法实现对例外信息的真正保护。对此，最高法院针对例外7项下列举的A-F六项公开信息限制公开方式，将审查标准放在具体例外事项的审查上。如，对于“干预执法程序”的信息需要符合：“调查或者诉讼必须正在进行中，公开信息会妨碍调查以及政府正在进行或者预期的诉讼；政府需要证明公开信息对调查和诉讼造成的具体危害，法庭不认同只是简单地认为公开信息会帮助诉讼被告的理由；机关可以通过文件归类方法证明威胁的存在，法庭并不要求机关逐个文件进行详细说明，尤其是对于刑事执法机关”这三个标准。[12](P23)可见，美国对执法信息的限制是以“执法目的”为总括标准，并在此标准下，由法院根据例外7项下列举的不同情形，对具体执法信息作出具体限制。

从我国检察机关现有的《规定》和《意见》来看，《意见》对执法信息的内容规定较为宽泛，而《规定》则主要是为检察机关在执法过程中产生的例外信息，其中不乏此处“执法信息”的内容，相对于《意见》而言较为具体。从《规定》的结构来看，其依照检察机关工作的时间逻辑顺序，将检察机关在办案过程中涉及的保密内容分为“受理举报、控告申诉和初查工作中的保密规定”、“立案侦查工作中的保密规定”、“审查批捕、审查起诉工作中的保密规定”以及“附则”四个部分。从《规定》的内容来看，基于“执法信息”的保密规定也可以概括为是对“干预执法程序”、“干预获得公正裁判的权利”、“保护秘密信息源”以及“保护调查方法和技术”的保密。如《规定》第9条规定：举报人的姓名、工作单位、住址和举报内容应严格保密，严禁向被控告、举报单位和个人及其他无关单位、人员泄露，这是基于秘密信息源的保护。又如《规定》 第18条规定：依法使用技侦手段或采取各种侦查措施，以及建立和使用多媒体示证系统等，应严格控制知情面；通过技侦手段获取的证据材料不准公开使用；不得向侦查对象暴露侦查意图和侦查手段；这是关于对调查方法和技术的保护。

可见，检察机关工作秘密下的“执法信息”的保护是检察机关基于执法目的(或者说为维护检察机关工作顺利进行)对各项执法过程的限制。这些限制主要包括该项信息是否会“干预执法程序”、“干预获得公正裁判的权利”、“涉及对秘密信息源的保护”以及“涉及对调查方法和技术的保护”等四项内容。然而，与美国的司法审查形式不同，我国检察机关对涉及这四项情形的内容以具体条文的形式体现在《规定》之中，并以此来限制检察机关过多的“自由裁量”。为对执法信息作出更加具体的规范，最高人民检察院在2014年7月17日出台的《最高人民检察院关于加强执法办案活动内部监督防止说情等干扰的若干规定》中要求检察人员对7种可能干扰执法办案、影响公正处理的情形要及时报告，*这7种情形分别为：1.邀请办案人员私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲友；2.打听办案人员组成及其家庭情况、证人姓名及有关情况；3.打听举报人、举报内容和案件事实、证据的掌握情况和认定及案件讨论情况；4.打听案件初查计划、侦查方案、侦查手段、是否对犯罪嫌疑人采取强制措施；5.打听其他尚未公开案件情况和拟办意见；6.为案件请托、说情或以其他方式向办案人员施加压力，影响案件公正办理；7.其他通过说情干扰执法办案情况。在这7种情形中，除第5情形之外，其他6种情形都是对可能影响案件顺利进行的执法信息的规定。这些规定既体现出最高检对工作秘密的保护和重视，也从另一个侧面反映出最高检对确定“执法信息”不予以公开的谨慎态度，防止因过度保密造成对检务信息公开的不当干扰。

范围的确定是研究检察机关工作秘密的基础，然而，由于检务信息的复杂性，检察机关在处理“工作秘密”的过程中往往会涉及对公开利益的衡量。工作秘密的标准并不是绝对的，需要检察机关在考虑各方利益的同时做出利益平衡，比较公开的社会利益是否大于不公开的利益。对应该不公开的信息有充分的理由认为公开不会造成实质性的损害，或基于明显的社会利益要求应当公开时，检察机关可以公开其不应公开的信息。如，日本《行政机关拥有信息公开法》第7条规定，“被请求公开的行政文件中即使记录有不公开信息的，行政机关的首长认为在公益上存在特别的必要性时，可以向公开请求人公开该行政文件”。又如，芬兰《政府活动公开法》第28条规定，“如果公开明显不会违反保密规定所保护的利益，除非其他法律另有规定，国家机关可以在个案的基础上，为科学研究、统计编制或者准备官方计划或者研究的目的，同意提供保密文件。当作出提供的决定时，应适当考虑科学研究自由的安全。 可见，在对工作秘密的范围作出界定之后，还应当正确处理检察机关“信息公开”和“工作秘密”的关系，实现公开与例外的平衡。

三、结 语

最大限度公开原则下的检察机关“工作秘密”一方面要求对检察机关工作秘密的内容作出明确、具体的限制性规定，另一方面则需要对发生争议的保密情形能够提供具体的审查机制。

当然，任何一套法律的制定都是对现实生活中具体事项的抽象性概括，不可能事无巨细，更不可能一劳永逸，信息公开的例外还需要在公开的实践中提供具体的审查机制。世界各国对涉及检察机关不公开内容的，都可以通过诉讼形式进行救济，我国检察机关不属于纯粹的行政机关，而是与行政机关并列的“一府两院”中的一个独立的国家权力分支，没有纳入《中政府信息公开条例》(2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行)的调整范围，我国检察机关不公开其信息，不能成为行政诉讼的理由，检务公开的救济只能通过非诉讼形式的监督。

2014年7月17日，最高人民检察院在其出台的《最高人民检察院关于加强执法办案活动内部监督防止说情等干扰的若干规定》对上述工作秘密的情形设置了“上报程序”，即对规定的“工作秘密”情形是否应当保密还需要分管检察院领导的审批，并书面报纪检监察机构备案。部门负责人或院领导遇有应当报告的情形时，应分别向分管院领导和上级领导报告。就我国检察机关的组织结构来看，由于我国检察机关之间是一种领导与被领导的关系，这种内部的上报审查程序符合我国当前的国情，但是，随着检务公开的深入开展，建立一种由独立的第三方审查机制已成为未来发展的必然趋势，也是实现最大限度公开原则发展的必然要求，而要实现检务公开的可诉讼化，则任重而道远。

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〔责任编辑 韩 芳〕

Principle of Maximum Open for Procuratorial Organs Work Secrets

GAO Yi-fei

(Law School, Southwest University of Political and Science & Law; Chongqing 401126)

Procuratorial organs’ work secrets means the unpublicized information which is originated in the process of procuratorate law enforcement activities of the procuratorial organs except for the national secrets, business secrets and personal secrets. The essential attribute of the work secrets, the function of procuratorial organs and the status of procuratorial organs’ work secrets decide the necessity of the unique form of the work secret. In order to have a more intimate knowledge about procuratorial organs’ work secrets, the work secrets are defined as the “internal management information”, the “procedural information” and the “law enforcement information”. Meanwhile in achieving the balance between Maximum open and Exemption, prosecutors must uphold the standards both of disclosure and exemptions. Prosecutors should grasp the presumption of opening, the criteria of pre-determined exceptions, the limited exemptions and its allotted time in the main direction.

Opening procuratorial information; Maximum open; Work secrets; The scope of work secrets; Established principle

2014-10-15

2014年度国家社科基金重点项目“司法公开实施机制研究”(14AFX013)和2014年度最高人民法院重大理论课题“司法领域公民知情权研究”(2014SP010)阶段性研究成果。

高一飞(1965-)，男，湖南桃江人，美国丹佛大学博士后，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师，主要从事诉讼法与司法制度研究。

D926.3

A

1004-1869(2015)01-0085-07