健全协商民主工作机制的思考

仝双印

(厦门海洋职业技术学院，福建 厦门 361012)

健全协商民主工作机制的思考

仝双印

(厦门海洋职业技术学院，福建 厦门 361012)

社会主义协商民主是我国民主政治的重要形式，在我国社会民主政治建设中发挥着重要的作用。随着社会的进步与时代的发展，协商民主的实效并非尽如人意。它不是制度层面的问题，而是协商民主的工作机制出现了问题。为此，必须尽快确立健全协商民主工作机制的原则，根据我国的历史传统、现实社会环境，考虑对目前已经运行的工作机制进行功能调整，同时着力建立三大工作机制。

协商民主；工作机制；制度化

中共十八大指出，要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。所谓协商民主就是在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。社会主义协商民主是我国民主政治的重要形式，在我国社会政治民主化发展中发挥着重要的作用。随着我国民主政治建设的不断深化，为使我国的民主政治建设更有效地推进国家现代化发展，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，很有必要认真总结协商民主的经验与教训，根据我国现实社会发展的实际状况，形成一套行之有效的工作机制，以切实推进协商民主，使之成为一种真正常态化、制度化的有效机制，成为我国社会政治民主化建设的必要运作方式。从而克服多年来民主制度运行中的诸多弊端，使人民当家作主的权利得以切实落实，真正走出一条符合中国自己发展特点的民主化发展道路。

一、协商民主制度存在的问题

多年的实践表明，虽然协商民主合乎国情、富有成效，显示了我国社会主义民主制度的优越性，为实现人民当家作主的权利提供了条件，扩大了我国社会主义民主制度的影响力。但随着社会的进步与时代的发展，协商民主的实效并非尽如人意，甚至某种程度上令人失望。社会上出现对协商民主的某种质疑，要求健全协商民主机制的呼声日益高涨。客观地看，这不是协商民主本身的问题，因为作为民主制度的形式，它有存在的必要性。作为一种制度体系，为什么协商？协商什么？与谁协商？怎样协商？协商的实际成效如何判定？这些反映的不仅仅是制度层面的问题，而是协商民主的工作机制出现了问题，由此产生出诸多弊端，影响到协商民主制度的社会成效，甚至产生了一些负面的影响。客观讲，近年来政府的诸多决策的确对改善民生产生了积极的影响，许多决策都是经过协商之后才决定的，但为何民众对此总会持怀疑态度？其中的原因不能不引起我们的关注。这在基层的协商民主过程中表现得尤为突出。具体来讲，协商民主制度在实际推进过程中的不良表现主要体现在以下诸方面：

第一，协商工作碎片化。集中反映在协商民主的工作缺乏系统的安排，许多协商事宜常常要看领导是否有时间才能确定可否研究。于是，诸多需要民主协商的事宜就只能在领导们的忙碌中化整为零，当作一般的行政事务处理，致使一些本在民主程序中可以避免的问题频频发生。尤其是一些重大的决策项目，或者关系到民众切身利益的重大问题，由于得不到应有的协商，造成项目运作中不应有的失误，或者民众利益的不当损害。不但经济上造成了损失，而且激化了社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。在日益多元化的社会环境中，这又极易导致社会群体的碎片化，使整个社会的凝聚力大大减弱。

第二，协商主体特殊化。民主协商所涉及到的问题，要么是重大的项目或行为决策，会影响到经济与社会的长远发展；要么是关乎民众切身利益且带有普遍性的问题，会涉及到较广泛的民众权益。中央提出在重大决策之前必须进行民主协商，正是出于这样的考虑。这就要求决策之前必须使民众了解实情，决策过程使民众有参与意见的机会。然而，目前许多地方在协商民主的过程中，没有为民众参与提供应有的条件，致使许多关系到民众切身利益的决策，往往是在民众不知情的状况下做出的，所谓的协商，也只是在相关责任部门或利益相关者之间进行必要的沟通，他们成为协商的主体，堂而皇之地代表了民众进行所谓的协商。这样的协商，其实质是利益集团的相互博弈，与广大民众没有任何的关系，却又冠冕堂皇地称之为民主协商，实为少数利益集团绑架民众利益提供了合理的借口。

第三，协商过程形式化。应该说，近年来我国的政治民主化进程正在有序地向前推进，各种民主的形式在实践中不断尝试和完善，取得了可观的成效。与此同时，许多地方则以形式主义的态度对待民主协商。所谓的民主协商，往往只是走走过场、装装样子，声势可以造得很大，实际工作则马马虎虎。一些调查项目，并没有在内容或项目上做认真的设计，调查对象也是随意确定，结果便是徒具调查研究之名，并没有收集到有价值的信息。对于一些决策者来说，进行协商，只是工作程序上的一种需要，形式上走到即可。至于决策，可以不依据客观条件，也就与民众的要求没有直接关系，甚至依据领导的好恶就可简单做出决定。这种状况无论在项目决策或是人事安排上均有不同程度的体现，导致民众对民主协商失去信心，甚至产生抵触情绪。

第四，协商结果神秘化。协商民主，既然体现的是民众的知情权和参与权，协商的结果就应当如实地告知民众，使他们了解协商结果与他们的期望是否一致，或者决策的依据是否充分，能带给他们什么样的影响。从一定意义上讲，协商民主制度中民众真正的知情权就在于协商结果的了解。而在实际工作中则往往是民主协商的过程搞得有模有样，似乎很认真，民众也的确积极地参与其中，建言献策很热情，但最终结果如何，则没有给予明确的说明。更多的情况是，民众只是参与了其过程，并不了解最终会有什么样的结果。相关部门总是有意无意中将协商结果神秘化，使民众感到协商实际上没有实际的意义，他们的意见不会对决策有任何影响。这就导致了民众有一种被愚弄的感觉，从而对协商民主抱有怀疑甚至敌视的态度。

第五，协商内容事务化。凡是纳入协商民主议事、交由民众讨论的内容，一般都是经济与社会发展中具有重大影响或与民众普遍利益关系密切的问题，必须严肃对待、认真论证。决不能随意“拍脑袋”决定协商民主所要讨论的问题。然而，在协商民主制度实施的过程中，某些地方在确定协商议事内容时显得很随意，或者避重就轻地选择一些无关宏旨的问题来讨论，还有一些地方把一些事务性的问题拿来讨论，而将决策的关键性问题避开。其结果，导致协商民主沦为一般的事务性讨论，经常纠缠于一些具体的事务之中。使得协商民主既无科学性，又无实效性。浪费了大量的社会资源，却使得协商民主显得很不严肃。当民众感到应该讨论的议题被忽视，而所讨论的并不是他们真正值得关注的问题时，就会感到协商民主不过是在娱乐大众而已。近年来社会上对协商民主的调侃正是这种民意的反映。

第六，协商范围随意化。协商民主在多大范围内组织，取决于所协商问题涉及的界限，笼统地讲协商范围大小是没有意义的。核心问题在于，对每次协商议事来说，是否确保相关的民众都有参与的机会，使得协商民主所讨论的问题，真正具有广泛的群众性。而我们在协商民主实践中出现的问题之一是，协商活动的组织带有很大的随意性，许多情况下不是根据议题的需要来组织，而是根据组织者的偏好或主观臆断来进行。于是在协商民主过程中经常会出现小题大做、大题小做的不合理现象。久而久之，民众容易混淆在正常的协商民主参与中哪些是自己应关注的问题，哪些不是自己该关注的问题，一些应该参与的事没参与，而莫名其妙地参与了一些于己无关的事。甚至形成这样的局面：民众想参与协商的事务往往没机会参与，他们所参与协商的却不一定是需要协商的事。对此，我们一些干部却责怪群众：没有民主时埋怨，有了民主权又不感兴趣。问题在于：这样的民主权力首先排斥了民众参与的自主选择权。有否参与的自主选择权，决定了民众的参与是自主选择的，还是被动参与的。当前协商民主过程中的一些做法，常使民众有“被民主”的感觉。什么时候要参与协商，为什么协商，常常不是民众可以选择的，只能听从安排。尤其是在形式主义泛滥的环境中，许多地方把协商民主活动形式上搞得热热闹闹，似乎什么事都很讲究民主，在现象背后却隐藏着上述问题。虚泛化的民主，导致的后果是民众更不相信民主，极大地损害了我国社会主义民主的声誉，同时也为一些人推行专权提供了掩护或借口。

产生上述问题的原因是多方面的，主要集中于两个方面：其一，我国目前的政治环境中，执政党和政府掌握着充分的权力资源、信息资源和社会资源，在协商民主的过程中占有明显优势，一些协商民主意识淡漠的党政领导在内心和行动上有时自觉不自觉地表现出一种高高在上、盛气凌人的架势，不屑于协商；或者随意主导协商的过程和结果，导致协商形式化、作秀化。这是产生问题的主观原因。其二，现阶段，我国协商民主的主要制度框架已经确立，而且比较科学合理，但在具体运行机制方面还存在着一定的欠缺，具体表现为过于笼统，过于宽泛，缺乏必要的程序和步骤，难以操作。影响了协商的效果。这是导致上述问题的客观原因。由此而引发的行为之所以会对协商民主制度的推进造成不良的影响，就在于缺乏有效的工作机制，致使协商民主制度的推进屡屡出现诸多的偏差，大大降低了协商民主制度的可信度。因此，必须尽快健全协商民主的工作机制，以使协商民主制度成为一种科学、有效的制度安排，在我国民主政治建设中切实发挥其作用。为此，首先要确立协商民主工作机制的原则。其次是工作机制的选择。

二、协商民主制度工作机制的原则

协商民主制度工作机制的原则主要应坚持的原则有：第一，广泛性。指的是协商民主横向的覆盖范围。这是由我国社会的多元化现实状况以及由此产生的民众多样化的价值判断、目标诉求所决定的。它反映着协商民主制度的社会基础。第二，层次性。指的是协商民主纵向的布局层级。这是由我国社会资源配置的现实状况、社会成员的相对地位以及由此产生的权益多样化所决定的。它反映着协商民主的适应程度。第三，平等性。这是民主协商制度确立的政治前提，更是我国社会主义民主的价值取向。在当前关键发展时期，突出地表现为平等性价值期待—人们不仅期待结果平等，希望从国家和社会的民主发展中享有更多更加平等的民主权益；而且期待过程平等，希望有更多平等的机会参与国家政治生活和社会公共治理。它决定着协商民主制度中的合理性。第四，有效性。这是推进协商民主制度的现实要求，更是提高协商民主制度社会效果的必然要求，同时也是对现行协商民主制度运行模式的反思。它反映着民众对协商民主认可的程度。第五，包容性。这是社会主义民主的性质所决定的。因为民主政治是绝大多数人的意愿表达。在人民当家作主这一共同政治价值目标下，多样化的社会结构要求彼此的包容与理解，已达成最广泛的共识，以便凝聚人心、化解矛盾、团结力量。它反映着社会和谐理念在协商民主制度的贯彻。第六，灵活性。这是由我国社会结构的复杂性和矛盾的非对抗性所决定的。解决我国社会的结构性问题，需要付诸智慧，运用策略来平衡，以民主的方式有序推进，旨在为整体的改革开放创造稳定的社会环境。它是辩证思维在协商民主制度中的体现。

三、协商民主制度工作机制的建立和完善

我国协商民主制度工作机制的选择，必须根据我国的历史传统、现实社会环境及相关的原则来考虑。目前已经运行的工作机制总体框架可以不变，但具体的功能需要调整，同时着力建立三大工作机制。

目前我国社会中，党委、国家政权机关、政协组织、党派团体等都是协商民主的重要渠道。这些民主协商的渠道已经有较系统的程序设计，运行过程规范、有序，确保了协商民主制度的程序合法性。然而，上述协商民主制度推行中所反映的并不是程序性而是功能性的问题。因此必须对现有的协商民主工作机制功能进行调整，以使现有的协商民主渠道有效运行，达到制度设计的既定目标。因此，健全协商民主工作机制的重点不是在现行协商民主的渠道之外另外建立新的体系，而是激活已有的协商民主渠道的活力，使其有效运行。

(一)使“人大”成为名符其实的监督制约机制载体

在依法治国的理念中，党委的意志要通过法定程序提交给“人大”，由“人大”经过民主程序使其转化为人民的意志来付诸实施的。我国“人大”议行合一的特征又使得其决策权与监督权相统一。这种体制的优点在于，提高了决策的效率，但却使其监督权难以真正体现或者弱化。目前我国协商民主过程中所反映的诸多问题，正是集中于此。民主制度的实践证明，只有用权力来监督权力才能真正有效，而“人大”作为我国社会的权力机构，理应赋予这样的职能。目前“人大”的监督职能之所以体现得不够充分，就在于它缺乏真正的制约力。核心问题是人民代表的代表性不足，从而失去了监督的动力和效力。为此要充分体现“人大”代表的人民性，使其有资格监督；赋予代表真正的问责权，使其有权力监督；由法律确保代表的权威性，使其具有法律的正当性。具体的举措是：扩大多层次、多范围普通民众的代表比例，明确规定代表的监督权力与具体的实施方式，对监督中发现的问题要建立具体的问责制度及追查、处罚机制。要从法律上建立和完善对人大代表履行监督权利及职责的保护和监督体系。

(二)充分发挥“政协”提升治理和民主化水平重要渠道作用

政治协商制度在我国的存在和发展有其必然性，在我国的民主政治建设中也的确发挥了极为重要的作用。但作为非权力机构，“政协”在协商民主制度中难以充分发挥其应有的监督作用。政协组织所联系的对象，集中了我国社会的精英群体，他们有能力为国家的发展和社会的进步出谋献策，使他们更有条件和有动力积极建言献策，是对“政协”组织工作机制研究和调整的核心任务。为此要改变政协组织的工作方式，变程序化、行政式的被动工作状态为主动的服务型、咨询型工作模式，以组织专题调研为主要工作形式，取代例行会议的工作模式，真正使“政协”成为聚集社会才智的统一战线与民主协商组织，为协商民主制度的健康发展提供智力支持，同时发挥人才举荐的作用。

值得注意的是，多年来在协商民主制度的实践过程中，并没有使“人大”与“政协”的功能得以充分发挥，出现了碎片化的现象。例如两者都在强调的“民主监督”，始终难以做好。在目前的政治环境中，笔者认为最主要也是最有效的监督主体应是“人大”，它可以以权力来监督权力，因而效力明显。而“政协”作为非权力机构，则相对间接地发挥民主监督的作用。“政协”的这种间接的民主监督作用常通过参与民主决策、发挥智力优势以及充分反映民意等体现，它使党政部门的决策最大限度地减少失误，提高科学性和民主性，从而督促党政部门提高其治理能力和管理水平，最大限度地减少权力的滥用。

(三)建立三大工作机制，健全协商民主制度

健全协商民主制度，需要建立三大工作机制，并形成制度。一是基层组织联系机制。在我国的协商民主制度中，除了社会知名人士和精英分子以外，基层民众还缺乏实质性的参与机会，尤其是一些社会弱势群体更难以参与。他们的权益表达和利益诉求，目前还缺乏有效的渠道，从目前各地出现的诸多群体上访事件的现象上大致可以看到其中的问题。因此，需要建立和强化基层组织的联系制度，使基层民众有充分表达意愿的机会。具体的联系方式，可以考虑依托各基层的行政单位或各类群众组织，及时了解民众的合理诉求，利用现代信息系统建立民众信息反馈平台，使民众及时了解所反映问题的进展情况。第二，民主党派联系与协商制度。我国的民主党派作为参政党，组织化程度较高，其成员的个人素质较高，他们身处社会生活的各个方面，具有较高的实践经验和理论分析能力，又具有一定的独立性。应该建立多层次的立体型党派成员联系制度，以充分调动广大民主党派成员的积极性。可以考虑突破目前主要依靠政协渠道的联系体制，建立和完善党政职能部门及各类社会组织与各民主党派的联系渠道，为民主党派成员履行政协协商、民主监督和参政议政职能提供更多的机会。第三，建立社会组织联系制度。近年来我国社会中出现了许多有影响的民间组织，他们实际已分担了诸多的社会治理责任，体现出一定的优势。而且，随着社会日益多元化发展，会有越来越多的民间智囊出现。他们独立地开展研究，不断获得有益于经济社会发展的成果。聚集民间力量，引导他们为国家民主政治建设做贡献，是今天我们必须要考虑的现实问题。可以积极与各类民间组织寻求合作，为他们提供展示才华和成果转化的平台，使之成为社会健康发展的动力。

四、结语

健全协商民主制度的工作机制，其目的在于更充分地发挥协商民主制度的作用，以显示社会主义民主政治的优越性，推动实现协商民主的制度化。这正是党的十八大所要求的，也是对我们多年来协商民主实践的反思。面对新世纪、新阶段的复杂环境，我们必须切实提升协商民主制度的实效，真正推进社会主义民主建设，造就出“人人心情舒畅，生动活泼”的政治局面，为实现中华民族伟大复兴的“中华梦”创造良好的政治环境。

责任编辑：王寅平

仝双印(1959-)，男，山西省平陆县人，硕士，厦门海洋职业技术学院思政部教授。主要研究方向为区域经济、思想政治教育。

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1671-2811(2015)02-0091-04